стр. 1
(всего 4)

СОДЕРЖАНИЕ

>>


ИНСТИТУТ ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВА И СРАВНИТЕЛЬНОГО ПРАВОВЕДЕНИЯ
ПРИ ПРАВИТЕЛЬСТВЕ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ

КОММЕНТАРИЙ
К КОНСТИТУЦИИ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ

Ответственный редактор -
директор Института Л.А. Окуньков

Издание 2-е, дополненное и переработанное

УКАЗАТЕЛЬ СОКРАЩЕНИЙ

БВС - Бюллетень Верховного Суда Российской
Федерации

БНА - Бюллетень нормативных актов министерств и
ведомств Российской Федерации

Бюллетень ЦИК - Бюллетень Центральной избирательной
комиссии Российской Федерации

ВВС - Ведомости Верховного Совета (СССР, РСФСР),
Ведомости Съезда народных депутатов и
Верховного Совета (СССР, РСФСР,
Российской Федерации)

ВКС - Вестник Конституционного Суда
Российской Федерации

САПП - Собрание актов Президента и Правительства
Российской Федерации

СЗ РФ - Собрание законодательства Российской
Федерации

СП - Собрание постановлений Правительства
(СССР, РСФСР)

СУ РСФСР - Собрание узаконений РСФСР

РГ - Российская газета

АПК - Арбитражный процессуальный кодекс
Российской Федерации

ГК - Гражданский кодекс Российской Федерации

ГПК - Гражданский процессуальный кодекс РСФСР

ЖК - Жилищный кодекс РСФСР

КЗоТ - Кодекс законов о труде Российской Федерации

КоАП - Кодекс РСФСР об административных
правонарушениях

СК - Семейный кодекс Российской Федерации

УК - Уголовный кодекс Российской Федерации

УПК - Уголовно - процессуальный кодекс РСФСР



Авторы Комментария

Абрамова А.И., к.ю.н. ст. 104 (в соавт.), 105 (в соавт.),
108 (в соавт.)
Агапов А.Б., д.ю.н. ст. 74
Азарова Е.Г., к.ю.н. ст. 39
Андриченко Л.В., к.ю.н. ст. 65, 66
Апарова Т.В., к.ю.н. ст. 51, 119
Белоусова Е.В., к.ю.н. ст. 69
Боголюбов С.А., д.ю.н. ст. 13 (в соавт.), 30, 31, 42
Васильев В.И., д.ю.н. ст. 12, гл. 8
Галкин В.М., к.ю.н. ст. 25 (в соавт.)
Глазырин В.В., к.ю.н. ст. 37 (ч. 1 - 3)
Гравина А.А., к.ю.н. ст. 32 (ч. 5), 47 (ч. 2), 120,
123 (ч. 4), 126
Жариков Ю.Г., д.ю.н. ст. 36
Заславская Л.А., к.ю.н. ст. 58
Звеков В.П., к.ю.н. ст. 110, 113, 114
Кашепов В.П., д.ю.н. вступление к гл. 7, ст. 21, 23,
25 (в соавт.), 47 (ч. 1), 52, 118,
121, 125, 128
Клейн Н.И., к.ю.н. ст. 34 (ч. 2), 127
Клюкин Б.Д., д.ю.н. ст. 9
Конюхова Т.В. ст. 57, 104 (ч. 3)
Кошаева Т.О., д.ю.н. ст. 124
Крылов Б.С., д.ю.н. вступление к гл. 3, 4, ст. 5,
11 (в соавт.), 71, 72, 73, 75, 79,
80, 83, 85, 86, 91, 92
Кузнецова И.М., к.ю.н. ст. 38
Лафитский В.И., к.ю.н. гл. 9
Лесницкая Л.Ф., к.ю.н. ст. 46 (ч. 1, 2)
Литовкин В.Н., к.ю.н. ст. 25 (в соавт.), 40
Маковский А.Л., д.ю.н. ст. 63 (ч. 2)
Манов Б.Г., к.ю.н. ст. 46 (ч. 3)
Марогулова И.Л., к.ю.н. ст. 45 (ч. 2), 48, 49, 50, 123
(ч. 1 - 3)
Марышева Н.И., к.ю.н. ст. 61, 62, 63 (ч. 1)
Масевич М.Г., д.ю.н. ст. 60
Медведев А.М., к.ю.н. ст. 54, 129
Михалева Н.А., д.ю.н. ст. 67, 70, 77, 78
Мицкевич А.В., д.ю.н. ст. 76
Ноздрачев А.Ф., д.ю.н. ст. 32 (ч. 4), 41, 43
Оксамытный В.В., д.ю.н. раздел II, ст. 15 (в соавт.), 16
Окуньков Л.А., к.ю.н. вступительная статья к Комментарию,
преамбула, вступление к гл. 6,
ст. 111, 117
Пиголкин А.С., д.ю.н. ст. 4 (в соавт.), 26 (ч. 2),
68, 99, 101, 105 (в соавт.), 107
(в соавт.)
Постников А.Е., к.ю.н. вступление к гл. 5, ст. 3, 10,
11 (в соавт.), 81, 82, 94, 95, 96,
97, 102, 103 (в соавт.), 109
Постовой Н.В., к.ю.н. ст. 90
Пронина В.С., д.ю.н. ст. 112, 115, 116
Пяткина С.А., д.ю.н. вступление к гл. 2, ст. 2, 14,
17, 18, 19, 27 (ч. 1), 28, 29, 32
(ч. 1 - 3), 33, 45 (ч. 1, 2 в
соавт.), 55, 64, 103 (в соавт.)
Рахманина Т.Н., к.ю.н. ст. 4 (в соавт.), 15 (в соавт.),
100 (в соавт.), 108 (в соавт.)
Рахмилович В.А., д.ю.н. ст. 8, 34 (ч. 1), 35
Решетников Ф.М., д.ю.н. ст. 20
Руднев В.И. ст. 22, 93, 98, 122
Студеникина М.С., к.ю.н. ст. 106
Сукало А.Е., к.ю.н. ст. 6, 26 (ч. 1)
Сырых В.М., д.ю.н. вступление к гл. 1, ст. 1, 7,
13 (в соавт.)
Терещенко Л.К., к.ю.н. ст. 24
Трахтенгерц Л.А., к.ю.н. ст. 44 (ч.1)
Хангельдыев Б.Б., д.ю.н. ст. 56, 59, 87, 88
Хлестова И.О., к.ю.н. ст. 27 (ч. 2)
Хохрякова О.С., д.ю.н. ст. 37 (ч. 4, 5)
Чернобель Г.Т., к.ю.н. ст. 100 (в соавт.), 107 (в соавт.)
Шелютто Н.В., к.ю.н. ст. 44 (ч. 2, 3), 84, 89
Ярошенко К.Б., д.ю.н. ст. 53

Редакторы - М.А. Борисова (гл. 1, 5, 7,
раздел второй), М.Я. Булошников
(вступительная статья, гл. 3, 6),
Л.А. Мункуева (преамбула, гл. 2, 4,
8, 9)

Предметный указатель - И.В. Ермолаева



ВСТУПИТЕЛЬНАЯ СТАТЬЯ

Конституция и развитие законодательства. Со времени первого издания Комментария к Конституции 1993 г., подготовленного специалистами Института законодательства и сравнительного правоведения, прошло свыше двух лет. После драматических событий вокруг Конституции осенью 1993 г. наступило испытание Конституции практикой. Текст Конституции остается пока неизменным. Ее пересмотр не стоял в числе главных тем предвыборных программ партий и общественно - политических движений на парламентских и президентских выборах в 1995 - 1996 гг. И хотя Государственной Думой, Советом Федерации, другими субъектами права законодательной инициативы был подготовлен ряд конституционных поправок, они не вызвали большого общественного резонанса. Причиной тому, на наш взгляд, является длительный избирательный марафон по выборам депутатов Государственной Думы и Президента Российской Федерации в 1995 - 1996 гг., который несколько "отодвинул" решение других важнейших проблем общественной жизни.
Конституция обрела определенную устойчивость и дала мощный импульс для становления новой российской государственности. Несомненно ее влияние на развитие всей правовой системы, всего российского законодательства. Критически оценивая качество многих федеральных законов, нельзя упускать из виду главное - без них невозможно движение России вперед. Достаточно проанализировать содержание законов о гарантиях избирательных прав граждан, о выборах депутатов Государственной Думы, о выборах Президента Российской Федерации, о референдуме, об основах местного самоуправления, других законодательных актов, закрепляющих отдельные институты и формы народовластия, чтобы объективно оценить их решающую роль в демократизации общественной жизни.
За прошедшее время законодательство Российской Федерации существенно обновилось и стало занимать ведущее положение в регулировании общественных отношений. В 1994 - 1995 гг. Государственной Думой было принято свыше трехсот федеральных законов, из которых более двухсот подписаны Президентом Российской Федерации. Особенно интенсивно развивалось конституционное, гражданское, трудовое, административное законодательство, законодательство о выборах, что позволило по-новому решить, в частности, вопросы статуса субъектов Российской Федерации, правового положения государственных органов, органов местного самоуправления, прав и свобод граждан.
Вместе с тем столь стремительный темп законотворчества явился одной из причин бессистемности и хаотичности законодательства. В настоящее время на территории России одновременно действуют акты Верховных Советов РСФСР и СССР, союзные и республиканские (РСФСР) законы, указы Президента Российской Федерации, постановления Правительства Российской Федерации, ведомственные акты федеральных органов исполнительной власти. Нужно учитывать также бурную законотворческую деятельность субъектов Федерации, зачастую объясняемую желанием скорейшей "реальной самостоятельности" и, к сожалению, нередко противоречащую Конституции Российской Федерации, федеральному законодательству. Обратим внимание только на один момент. Ряд конституций республик - субъектов РФ до сих пор не приведен в соответствие с федеральной конституцией. В свете этого обстоятельства трудно говорить о соответствии федеральным законам огромного массива нормативных актов субъектов Федерации.
Основной Закон внес существенные коррективы в отрасли, сферы и предметы ведения, которые относятся к совместной компетенции Российской Федерации и ее субъектов, а также к собственному регулированию последних. Именно на этом правовом поле утверждается в настоящее время реальная Конституция федеративного Российского государства. Вместе с тем заключение договоров между Российской Федерацией и отдельными ее субъектами, определенные тенденции к легитимному присвоению прерогатив Федерации, наметившиеся в региональном законотворчестве, могут стать, по мнению ряда авторитетных специалистов, той "миной замедленного действия", которая угрожает основам конституционного строя и федеративного устройства России.
Характерной чертой современного российского законодательства является его нестабильность, обусловленная существенными изменениями и колебаниями экономического курса, бесконечными перестройками госаппарата, чрезмерной ролью субъективного фактора и т.д.
Пока не получили полноценной законодательной поддержки конституционные принципы государственного устройства, прежде всего в области федеральных отношений, не приняты законы об общих принципах организации государственной власти в субъектах Федерации и разграничении полномочий между Российской Федерацией и ее субъектами по предметам совместного ведения. Не удалось принять федеральный конституционный закон о порядке деятельности Правительства Российской Федерации, что отрицательно сказывается на разграничении компетенции Президента и Правительства, а также на взаимоотношениях его с палатами Федерального Собрания. Мирное разрешение парламентско - правительственного кризиса летом 1995 г. отнюдь не свидетельствует об оптимальном варианте конституционных сдержек и противовесов, обеспечивающих баланс законодательной и исполнительной ветвей власти.
В настоящее время остаются неиспользованными немалые резервы законотворчества. До сих пор нет современного земельного, налогового, жилищного, трудового и социального законодательства.
Как создавалась Конституция. Концепция и содержание конституционной реформы на протяжении 1990 - 1993 гг. постоянно обсуждались в средствах массовой информации, на заседаниях парламента и в ходе научных дискуссий. Вместе с тем весьма эмоциональная, а иногда и жесткая полемика вокруг проекта Конституции накануне референдума 12 декабря 1993 г. носила главным образом политический характер. Это привело к тому, что многие не интересовались собственно текстом Конституции и даже не читали проект. Объективности ради заметим, что разъяснение положений новой Конституции, обсуждение ее широкой общественностью не было достаточно профессиональным и проходило в сжатые до предела сроки, что в конечном счете вряд ли прибавило сторонников принятия Конституции на всероссийском референдуме.
Необходимость принятия новой Конституции была осознана подавляющим большинством россиян. Вопрос заключался только в том, как скоро ее принимать. В обстановке обострившейся конфронтации со Съездом народных депутатов и Верховным Советом Президент возглавил подготовку нового варианта Конституции, нередко называемого "президентским", в котором прерогативы президентской власти были усилены.
Разработчики окончательного текста проекта Конституции имели под рукой два варианта - "президентский" и "парламентский". Последний активно использовался при доработке проекта. Сравнив тексты обоих проектов, мы найдем весьма многочисленные и, на наш взгляд, удачные совпадения. Вместе с тем окончательный вариант, предложенный для голосования на референдуме, значительно отличается как от первоначального, представленного Президентом Конституционному Совещанию 5 июня 1993 г., так и от проекта, готовившегося в рамках Верховного Совета.
При всем том была сохранена известная преемственность в проведении конституционной реформы, начало которой связано с образованием Конституционной комиссии на первом Съезде народных депутатов России.
Каковы же основные вехи этой реформы? Принятие в 1990 г. Декларации о государственном суверенитете РСФСР повлекло за собой глубокие изменения в политической жизни России, в ее государственном устройстве и организации государственной власти. С этого времени начал весьма интенсивно расширяться круг проблем, требующих завершенного и целостного конституционно - правового решения, - это появление новых федеральных органов власти (Президент, Конституционный Суд), разграничение предметов ведения и полномочий между федеральными властями и властями субъектов Федерации, осуществлявшееся в рамках Федеративного договора. Хотя Договор был признан составной частью Конституции, содержание его было также закреплено в 1992 г. в соответствующих статьях Основного Закона Российской Федерации.
Конституционный референдум 12 декабря 1993 г. Рассматривая действующую российскую Конституцию, нельзя обойти вниманием вопрос о ее принятии. Для значительной части граждан голосование 12 декабря 1993 г. "за" или "против" новой Конституции в значительной мере было предопределено отношением к ней различных политических партий и предвыборных блоков, высказывавших полярные точки зрения по этому поводу. Сказалась и психологическая усталость населения от конституционных претензий политиков и ветвей власти. В ходе референдума, состоявшегося 12 декабря 1993 г., большинство проголосовавших избирателей - 32937630 человек - высказались за принятие Конституции. Это внушительная цифра.
Тем не менее итоги референдума вызвали неоднозначную оценку, и в частности из-за несоответствия его проведения процедуре, установленной Законом о референдуме 1990 г. <*>, согласно которому для внесения изменений в Конституцию (а следовательно, как считают многие, и для принятия новой Конституции) необходимо было получить абсолютное большинство голосов избирателей, включенных в списки для голосования.
--------------------------------
<*> ВВС. 1990. N 21. Ст. 230.

Хотя эти споры уже в прошлом, справедливости ради отметим, что в условиях снижения избирательной активности в последние годы стало нереальным проведение конституционного референдума по жесткой формуле прошлых лет. Отсутствие "всеобщего одобрения", которое, вообще-то говоря, свойственно только странам с тоталитарным режимом, можно расценивать как нормальное, типичное для свободных выборов явление. Аналогичная картина была в послевоенной Франции, да и в ряде других стран, когда разница в общем числе голосов "за" и "против" колебалась на уровне 5 - 10% общего числа голосовавших.
Уроки последнего российского референдума говорят об одном - доверие народа к власти достаточно хрупко, чтобы долго испытывать его терпение. Гораздо предпочтительнее, хотя и более хлопотно, нормализовать экономику, укреплять правопорядок и добиваться общественного согласия в мирном обустройстве России.
Завершая тему референдума 12 декабря 1993 г., отметим, что ни Федеральное Собрание, ни субъекты Федерации не опровергли правомерность результатов референдума. Все ясно понимали, что, критикуя отдельные положения Конституции, нельзя считать ее недействующей. Отсюда следует вывод - мы должны уважать и соблюдать нынешнюю Конституцию. И лишь время покажет, что необходимо для совершенствования конституционного строя, который призван разумно сбалансировать стоящие перед Россией проблемы.
Основные черты Конституции 1993 г. В представляемом читателю Комментарии к Конституции России достаточно полно раскрывается суть основных нововведений и отличий высшего Закона нашей страны от прежних конституций. Поэтому в предисловии обратим внимание только на некоторые из них.
В отличие от идеологизированных конституций бывшего Союза ССР и союзных республик, включая предшествующую Конституцию РСФСР, провозглашавших высшей целью построение коммунистического общества, положения действующей Конституции России (ст. 2) четко определяют, что высшей ценностью являются человек, его права и свободы. При этом Конституция не ограничилась, как это нередко бывало ранее, декларацией, а установила, что признание, соблюдение и защита прав и свобод человека и гражданина - обязанность государства. Далее, в Конституции имеется отдельная глава (гл. 2), которая содержит конкретные нормы и предписания, раскрывающие совокупность основных прав и свобод, гарантированных высшим Законом. По объему это самая обширная глава Конституции. Она состоит из 47 статей. В целом же вопросы, непосредственно связанные со статусом личности, регламентируются более чем в 60 статьях Конституции.
Конституция 1993 г. отразила качественные изменения в социальной политике государства. Из нее исключен классовый подход к различным слоям населения, в частности нет упоминания о ведущей роли рабочего класса и других категорий трудящихся в построении общенародного государства, о трудовых коллективах как активной части политической системы. В то же время закреплены институты частной собственности и свободного предпринимательства, которые типичны для экономики, основанной на свободном рыночном хозяйстве.
Существенно, что права и свободы человека и гражданина признаются и гарантируются не только в соответствии с настоящей Конституцией, но и согласно общепризнанным принципам и нормам международного права. Это обстоятельство, с одной стороны, должно подтверждать вхождение нашей страны в сообщество цивилизованных государств, а с другой - стимулировать законодательство в сфере прав и свобод человека и гражданина, направленное, в частности, на предупреждение всех форм дискриминации, защиту семьи, детей и молодежи, на улучшение благосостояния народа.
Вступление Российской Федерации в Совет Европы в феврале 1996 г. расширяет сферу действия европейских конвенций о защите прав и свобод и налагает серьезные обязательства на органы власти по их соблюдению.
Особо следует отметить, что принятая Генеральной Ассамблеей ООН в декабре 1968 г. Декларация о праве на развитие признает, что развитие является всесторонним экономическим, социальным, культурным и политическим процессом, направленным на постоянное повышение благосостояния всего населения и всех лиц на основе их активного, свободного и конструктивного участия в создании и справедливом распределении благ.
Таким образом, международные нормы связывают права человека и гражданина непосредственно с политическими свободами и экономическим развитием общества.
По своей структуре и содержанию Конституция 1993 г. близка к традиционным конституциям развитых демократических стран, большинство которых отражает стремление обеспечить координацию деятельности всех ветвей власти в государстве и в то же время установить реальные приоритеты каждой из них с учетом специфики сложившихся политических отношений на определенном историческом этапе развития государства.
Из девяти глав Конституции организации власти посвящено полностью пять (гл. 4 - 8) и в значительной мере - две (гл. 1 "Основы конституционного строя" и гл. 3 "Федеративное устройство").
При оценке значения и места Президента, Федерального Собрания и Правительства в новой Конституции многие правоведы и политологи находят аналоги в зарубежном законодательстве, и прежде всего во французской Конституции, утвержденной на референдуме 28 сентября 1958 г. Отметим, что контуры и концепция ее были определены Президентом Ш. де Голлем исходя из необходимости сильной личной власти для выхода Франции из тяжелого в те годы кризисного положения. Однако при внешней схожести юридических формул власти, имеющихся в Конституциях России и Франции, нельзя не видеть принципиальных отличий в практике их применения.
Конституция и институты власти. В России гражданское общество складывается медленно, и пока еще нельзя говорить, что оно сложилось. Не сформировались у нас демократические традиции и мощные политические партии, представляющие интересы различных групп населения. В таких условиях чрезвычайно важно найти оптимальный баланс разделения властей, не допускающий возникновения авторитарного режима. В этой связи отметим, что французская демократия за прошедшие более чем 30 лет "переварила" невиданное в ее истории ограничение парламентской власти, установленное Конституцией V Республики. Нынешний французский вариант разделения властей представляет собой безусловно сильную (но не диктаторскую) фигуру президента, сильную исполнительную власть и отнюдь не второстепенный по своей роли парламент.
Ясно, что разные ветви власти никогда не будут равны. В каждой стране складывается своя система ценностей и авторитета власти. Важно только, чтобы ни одна власть не подавляла другие.
Внимательные читатели российской Конституции обнаружат следы конфронтации Президента и парламента в 1993 г. во многих ее институтах, положениях и предписаниях. Было бы заблуждением ожидать появления идеального варианта Конституции, способного обеспечить стабильный прогресс во всех сферах общественной жизни. Однако при всем том нынешняя Конституция отражает динамичный процесс развития российской государственности, причем многие ее положения, особенно в области прав и свобод человека и гражданина, определяет то, что должно стать основным на долгие годы.
Как закон, имеющий высшую юридическую силу и прямое действие, Конституция оказывает непосредственное воздействие на всю систему органов государственной власти. Особенно следует отметить позитивное воздействие Конституции на укрепление стабильности институтов власти, хотя до достижения адекватности властных структур требованиям времени еще сохраняется "дистанция огромного размера".
Нельзя не видеть также многих положительных моментов в жизни государства, которые связаны с применением конституционных норм в судебной практике. В последние два года суды, разрешая дела, все активнее применяют Конституцию непосредственно. Это касается прежде всего тех случаев, когда закрепленные нормой Конституции положения, исходя из ее смысла, не требуют дополнительной регламентации и не содержат указания на возможность ее применения при условии принятия федерального закона. Кроме того, учитывая внутреннюю противоречивость российского законодательства, прямое применение конституционных норм судами весьма своевременно, если суд придет к выводу, что федеральный закон, действовавший на территории Российской Федерации, противоречит Конституции. Верховный Суд рекомендует применять конституционные нормы также в случаях, если нормативный акт, принятый субъектом Российской Федерации по предметам совместного ведения, противоречит Конституции России, а федеральный закон, который должен регулировать рассматриваемые судом правоотношения, отсутствует.
Таким образом, авторитет Конституции поддерживается и авторитетом судебной власти, и правовым механизмом, обеспечивающим взаимодействие и стыковку всех институтов государственной власти. В соответствии с законотворческой функцией Конституции 12 июля 1994 г. принят весьма актуальный для России Федеральный конституционный закон о Конституционном Суде Российской Федерации <*> - необходимый кирпичик в фундаменте правового государства. Решения Конституционного Суда укрепляют основы конституционного строя, защищают права и свободы граждан, способствуют цивилизованной развязке разногласий правового характера между структурами власти.
--------------------------------
<*> СЗ РФ. 1994. N 13. Ст. 1447.

Уже можно с определенной долей оптимизма сказать, что Конституция работает на необратимость процессов демократизации общества, на сбалансированное построение Федерации, взаимоотношений всех ветвей федеральной власти друг с другом.
"Притирание" властей происходит медленно, порой весьма болезненно, и процесс еще далеко не завершен. К одной из острых проблем следует отнести то, что пока еще ни в Конституции, ни в федеральных законах не проведена четкая грань между полномочиями Федерального Собрания и Президента в сфере издания нормативных актов. Это приводит к взаимным претензиям и чревато конфликтами.
Признавая необходимость конкретизации полномочий федеральных органов власти, приходится констатировать: в действующем законодательстве вопрос о том, что в сфере правотворчества должно реализовываться законами, а что указами Президента, до конца не решен. Выйти из положения, как представляется, можно было бы при согласии сторон путем заключения Федеральным Собранием и Президентом хотя бы неписаного соглашения, имеющего значение конституционного обычая. Но наиболее кардинальное решение - это внесение конституционной поправки.
Действующая Конституция встала на путь юридического равноправия всех субъектов Федерации как в отношениях друг с другом, так и в отношениях с Федерацией, взяв за основу приоритет прав человека независимо, в частности, от национальной принадлежности. К сожалению, фактическое равенство субъектов Федерации в сфере экономики еще не достигнуто. В результате встречается "перетягивание каната" субъектами Федерации и их недовольство отношением к ним федеральных органов.
Как и в случае разграничения нормотворческих полномочий между Федеральным Собранием и Президентом, идет постоянный поиск рационального разделения предметов ведения и полномочий между Федерацией и ее субъектами. Достаточно сказать, что в 1995 - 1996 гг. было заключено более десятка договоров о разграничении полномочий между Российской Федерацией и ее субъектами; по этим вопросам было издано также несколько десятков постановлений Правительства Российской Федерации. Но законодательные решения, видимо, еще впереди, и в них существует настоятельная необходимость.
В российской действительности благие намерения и предложения по принятию неотложных мер по оздоровлению экономики, борьбе с преступностью и т.п. далеко не всегда вписываются в соответствующие конституционные нормы, что вызывает справедливую тревогу у законодателей, юристов, широкой общественности. Для преодоления этих противоречий требуются прежде всего согласованная работа и постоянное взаимодействие всех ветвей власти, всех государственных органов, осуществляющих власть в России: Президента, Федерального Собрания, Правительства, судов Российской Федерации. Думается, что каждый из них имеет достаточные полномочия и рычаги влияния друг на друга для решения общих для Российского государства задач на основе доброго согласия. Методы силового давления, конфронтации должны вытесняться поисками согласия и компромисса, деловой, конструктивной дискуссией. Для современной России стабильность Конституции - наиболее авторитетный гарант от эксцессов силовой борьбы за власть.
Исторический опыт многих экономически развитых государств доказывает непреходящую ценность Конституции как базы для формирования государственно - правовой системы, соответствующей принципам демократии. Известно, что Конституция США, принятая более 200 лет назад, отнюдь не стала архаизмом американской жизни. Конституционные принципы разделения властей, приоритет федерального законодательства, билль о правах и другие немногочисленные поправки сделали ее вполне современным законом, идеи которого заимствовали многие страны в своей конституционной практике. Конечно, незыблемость конституционного строя заключается не в том, что текст Конституции должен быть неприкосновенен. Нормы Основного Закона государства могут быть изменены, но конституционные поправки должны быть "выстраданы" практикой, а не быть результатом сиюминутной политической выгоды. В отличие от текущего законодательства, конституция всегда более консервативна, но именно это дает необходимую правовую устойчивость и четкие ориентиры для развития государства и гражданского общества в настоящем и будущем. Парадокс, очевидно, заключается в том, что даже далеко не идеальная конституция, подкрепленная развитием демократических процессов, прогрессивной нормативной базой, создает своеобразную правовую среду, поглощающую ее дефекты и усиливающую ее достоинства.
В Конституции 1993 г. мы не найдем ответа, на какую социально - экономическую модель рассчитаны ее принципы и нормы: социал - демократическую, либеральную либо какие-то иные зарубежные образцы. Но в ней есть ответ, что неприемлемо, - тоталитарный режим, однопартийная система, цензура, ограничения прав и свобод человека и гражданина, игнорирование общепризнанных принципов и норм международного права. Стратегическая задача политических сил, определяющих курс государства, видимо, состоит не в том, чтобы провозгласить в очередной раз, что мы выбираем - социализм или капитализм, а в четкой программе реализации идей построения демократического, правового, социального государства, закрепленных и конкретизированных в нормах действующей Конституции.
Судя по развитию событий в нашей стране, судьба Конституции навсегда отделилась от ее создателей. Теперь даже при обострении политической обстановки сами разработчики нынешней Конституции, недовольные своим творением, не смогут поступить с ней, как это сделал гоголевский персонаж Тарас Бульба с отступником сыном: "Я тебя породил, я тебя и убью!". Пройдет время, и новая жизнь высветит иной облик Основного Закона России, а многие высказывания по поводу Конституции покажутся весьма наивными и несостоятельными. Уже сейчас отдельные ее положения начинают применяться не совсем так, как предполагали ее создатели. Вместе с тем немаловажно, что Конституция, решая актуальные задачи государственного строительства, сама ставит много новых вопросов, на которые предстоит ответить законодателям.
В настоящее время для российского общества наиболее актуальна проблема реализации положений Конституции, принятия действенных мер по ее неукоснительному соблюдению всеми государственными органами, должностными лицами и гражданами. Правовой нигилизм по-прежнему правит бал в российской действительности. Особенно тревожит положение дел с соблюдением конституционных прав и свобод россиянина, которые в соответствии со ст. 18 Конституции являются непосредственно действующими. Многие из этих прав пока не подкреплены гарантиями реальной государственной защиты, ответственностью за их нарушения.
А ведь именно с Конституцией, провозгласившей высшей ценностью человека, его права и свободы, сверяет гражданин содержание и воздействие на его жизнь конкретных законов, в частности равным образом защищающих разные формы собственности, обеспечивающих свободу экономической деятельности, направленных на борьбу с коррупцией и организованной преступностью, устанавливающих минимальные размеры пенсий и заработной платы и гарантирующих их получение в установленные сроки, и любых других законов. Будут ли изданы такие законы, во многом зависит от умения и желания политиков в Центре и в регионах достичь взаимопонимания, нормальных деловых отношений. Конституционное поле может взойти добрыми всходами, но, если оставить его без внимания, оно неминуемо зарастет буйными сорняками.
Конституция - не только правовой акт. В преамбуле и статьях Конституции содержатся нравственные ориентиры справедливости для нашего общества и государства.
Именно поэтому принципиально важно, что Конституция занимает первое место в иерархии законодательных и иных нормативных актов государства и является правовым и моральным камертоном. Безусловно, верховенство Конституции проявляется прежде всего в том, что она имеет высшую юридическую силу. Поэтому все законы и любые другие нормативные акты, принимаемые как на федеральном уровне, так и в субъектах Федерации, не должны и не могут противоречить Конституции России.
Обязанность соблюдать Конституцию и федеральные законы касается всех органов государственной власти, местного самоуправления, должностных лиц и граждан, что имеет особое значение для обеспечения законности, стабильности и правопорядка в государстве и обществе. Приоритет Конституции - не самоцель данного документа, он обеспечивает единообразное применение Закона, является главным критерием при разрешении дел о соответствии Конституции федеральных законов, нормативных актов Президента, Совета Федерации, Государственной Думы, Правительства Российской Федерации, различных правовых актов субъектов Федерации (включая их конституции и уставы).
Конституционные поправки: предложения и перспективы. Текст Конституции требует глубокого научного комментирования, а отдельные ее положения - официального толкования. Как известно, право официального толкования принадлежит в соответствии с ч. 5 ст. 125 Конституционному Суду Российской Федерации. Толкование тем более необходимо, что процедура пересмотра Конституции и внесения в нее поправок весьма сложна.
Такой порядок изменения Конституции можно оценить позитивно, если вспомнить, что в прежнюю Конституцию за недолгий срок ее действия было внесено свыше 500 различных поправок, нередко внутренне несогласованных и противоречащих друг другу. Теперь для принятия поправок к гл. 3 - 8 действующей Конституции требуется согласие квалифицированного большинства депутатов палат Федерального Собрания и не менее чем 2/3 субъектов Российской Федерации. Достичь такого согласия даже в условиях гражданского мира очень трудно, особенно когда речь идет о принципиальных изменениях. Еще более сложна реализация поправок к главам Конституции, закрепляющим основы конституционного строя, права и свободы человека и гражданина. Она возможна только путем разработки проекта новой Конституции, который принимается квалифицированным большинством специально для этой цели созываемого Конституционного Собрания либо всенародным голосованием.
С учетом сказанного вполне объяснимо, что за прошедшие два года, несмотря на достаточно жесткую критику Конституции, содержание ее оставалось неизменным. Первые, достаточно энергичные шаги Государственной Думы и других участников законодательной инициативы по внесению конституционных поправок не встретили поддержки у членов Совета Федерации, а без этого невозможно дальнейшее прохождение поправок в рамках конституционной процедуры. Вместе с тем их анализ представляет интерес для читателей, поскольку они в известной мере предопределяют развитие конституционный реформы.
Содержание поправок, предлагаемых различными участниками законодательного процесса, в основном касается ст. 83, 90, 100 - 105 Конституции. Наибольшая часть их затрагивает прерогативы Президента, расширяет контрольные функции палат Федерального Собрания. Некоторые поправки увеличивают процедурные сроки прохождения законов после их принятия Государственной Думой. Можно выделить несколько позиций, по которым группируются предложения комитетов палат и других участников законодательной инициативы.
1. Суть поправки к ст. 83 заключается в передаче права утверждать военную доктрину Российской Федерации от Президента в ведение Государственной Думы либо Совета Федерации. На наш взгляд, представляется предпочтительным и логичным, чтобы этот документ утверждал Верховный Главнокомандующий, которым является Президент Российской Федерации. По своему содержанию военная доктрина - это своего рода программа, система концептуальных взглядов, а не законодательный акт, содержащий нормативные предписания. Кроме того, вряд ли целесообразно создание такого положения, при котором один субъект утверждает эту доктрину, а другой несет ответственность за ее реализацию.
2. Предложения о поправках к ст. 83 и 103 Конституции направлены на расширение полномочий Государственной Думы и наделение ее правом давать согласие на назначение не только Председателя федерального Правительства, но и его заместителей, а также министров обороны, внутренних дел, иностранных дел, руководителей федеральных служб безопасности, внешней разведки и контрразведки. Ряд субъектов законодательной инициативы предлагают включить в этот перечень еще и министров экономики, финансов, Председателя Государственного комитета по управлению имуществом и предоставить Государственной Думе право решать вопрос о доверии министрам, назначенным с ее согласия.
Принятие данных поправок, по мнению сторонников действующей системы разделения властей, представляет собой существенное ограничение полномочий Президента и Председателя Правительства Российской Федерации и, с другой стороны, придает Государственной Думе - законодательному органу - не свойственные ей полномочия по назначению членов Правительства. Логика этих суждений представляется далеко не безупречной, ведь даже в типично президентской республике - США назначение многих должностных лиц исполнительной власти производится Президентом "по совету и с согласия Сената" (ст. 11 Конституции США) <*>.
--------------------------------
<*> Соединенные Штаты Америки: Конституция и законодательные акты. М., 1993. С. 37.

3. Предложения об уточнении ст. 100 Конституции касаются предоставления права палатам Федерального Собрания собираться совместно не только для заслушивания посланий Президента, Конституционного Суда, выступлений руководителей иностранных государств, но и в иных случаях по решению палат. Принцип раздельного заседания палат исходит из различий правовой природы и функций каждой из палат. Как известно, Государственная Дума представляет интересы избирателей в целом, а Совет Федерации - интересы населения субъектов Федерации, что гарантирует невозможность принятия законодательных решений, ущемляющих права регионов России. Раздельное заседание палат призвано не допустить давления депутатов одной палаты на депутатов другой. Это - общее правило. Однако совместные заседания палат, как представляется, могут проводиться в случаях, прямо не указанных в Конституции. Такие основания могли бы определяться регламентами палат без ущерба для Конституции, поскольку они затрагивают вопросы внутренней жизни парламента.
4. Поправки к ст. 101, 102, 103 Конституции, предлагаемые Государственной Думой, предусматривают закрепление за палатами Федерального Собрания права на создание комиссий для проведения парламентских расследований. Явка в такие комиссии и представление им документов обязательны. При оценке актуальности этой поправки следует выяснить, содержит ли Конституция ограничения для следственных комиссий парламента, требуется ли такая поправка по существу и с юридической точки зрения.
Контрольные полномочия парламента, по мнению многих юристов, в действующей Конституции по сравнению с прежней сильно ослаблены. В актуальности усиления парламентского контроля, особенно в отношении исполнительной власти, есть свои резоны и практическая необходимость, однако его рамки должны быть четко зафиксированы федеральным законом. Нельзя исключить, что в условиях переходного периода и при отсутствии специального закона такой контроль может привести к неоправданному расширению "следственных" функций палат Федерального Собрания в ущерб законодательному процессу, а также к "сведению счетов" победителей с побежденными после очередных парламентских и президентских выборов. Надо учитывать непредсказуемость каждого нового состава парламента в своих решениях и в отношении оппонентов. Для российских условий не менее важно укрепить независимость судов и прокуратуры, призванных проводить следствие и вершить правосудие.
Заметим, что упомянутая поправка, устанавливая принцип парламентского контроля, не содержат конкретного механизма его осуществления, а также санкций, применение которых является необходимой частью эффективного контроля.
Кроме того, необходима ли в принципе такая поправка? Так, в Конституции США (как и в российской) нет упоминаний о следственных комиссиях законодательного органа. Однако такая форма контроля парламента за деятельностью исполнительной власти никогда не отрицалась в американской конституционной практике. Напротив, осуществление таких действий рассматривалось как обязанность представительного органа, прямо вытекающая из принципа разделения властей. Между тем в дискуссиях на эту тему в России парламентский контроль расценивается преимущественно как попытка свести на нет принцип разделения властей, закрепленный в ст. 10 Конституции. По-видимому, многие из проблем парламентского контроля могли бы быть решены через толкования Конституционного Суда или путем принятия федеральных законов, содержащих нормы о таком контроле в отдельных сферах деятельности исполнительной власти, что, кстати, и делается на практике.
5. Поправки к ст. 109 и 125 Конституции предполагают возложение на Конституционный Суд обязанности давать заключения о наличии конституционных оснований для роспуска Государственной Думы в случае использования Президентом полномочий, закрепленных в ст. 111 и 117 Конституции (при выражении недоверия Правительству), и расширение, таким образом, полномочий Конституционного Суда. Положения ст. 111 и 117 Конституции содержат исчерпывающий перечень оснований для роспуска. В этих случаях Конституционный Суд будет поставлен перед необходимостью констатации свершившегося факта вместо толкования ее статей. Нельзя также не видеть опасности вовлечения этой судебной инстанции в политическую деятельность, если вспомнить события, связанные с конституционным кризисом в России (1992 - 1993 гг.). Видимо, развязку проблемы отношений парламента с Правительством надо искать в более оптимальном варианте разделения властей, реальной ответственности Правительства перед Федеральным Собранием.
6. Поправка к ст. 104 Конституции предполагает установление месячного срока для представления Правительством заключений по законопроектам, указанным в ч. 3 ст. 104 Конституции (затрагивающим федеральный бюджет). Поднятая данной поправкой проблема может быть урегулирована, на наш взгляд, более простым способом, например, включением соответствующей правовой нормы в федеральный закон о Правительстве Российской Федерации, который Государственная Дума намерена рассмотреть в 1996 г.
7. Поправка к ст. 105 Конституции касается увеличения срока, в течение которого принятый Государственной Думой федеральный закон должен быть передан на рассмотрение Совета Федерации, с пяти до десяти дней (ч. 3 ст. 105), а также увеличения срока рассмотрения Советом Федерации принятых Государственной Думой федеральных законов с четырнадцати до тридцати дней (ч. 4 ст. 105). Представляется, что механическое увеличение сроков неизбежно приведет к затягиванию законодательного процесса. В особенности это касается срока передачи на рассмотрение Совета Федерации принятых Государственной Думой федеральных законов, который можно считать вполне достаточным для технической подготовки необходимых документов. В то же время полезно дополнить Регламенты Государственной Думы и Совета Федерации специальными нормами, обеспечивающими соблюдение процедурных сроков. В частности, должно быть правилом без исключений вынесение на третье чтение только полностью подготовленного (в том числе и в юридико - техническом отношении) законопроекта. На наш взгляд, нуждаются также в четкой регламентации отношения между палатами на стадии обсуждения законопроектов в Государственной Думе. Было бы полезно установить в Регламенте Государственной Думы, что замечания членов Совета Федерации должны быть предметом специального рассмотрения в этой палате на всех стадиях прохождения законопроекта.
Таким образом, анализ указанных поправок показывает, что некоторые из них носят характер уточнения действующих норм Конституции, устраняют отдельные противоречия в них и могут быть, при достижении согласия в палатах парламента и в субъектах Федерации, внесены в Основной Закон России.
Ряд рассматриваемых проблем могли бы быть решены путем толкования отдельных положений Конституции Конституционным Судом.
В 1995 г. Конституционный Суд рассмотрел только по запросам Совета Федерации и Государственной Думы дела о толковании положений восьми статей Конституции - ст. 103 (ч. 3), 105 (ч. 2, 4 и 5), 106, 107 (ч. 3), 108 (ч. 2), 117 (ч. 3), 135 (ч. 2) и 136. Своевременность и актуальность толкований Конституционного Суда по достаточно спорным положениям Конституции дают возможность разрешить проблему коллизий и неопределенности ее отдельных норм, ориентировать государственные органы на правовые пути разрешения разногласий в понимании закона.
Многие из поправок, затрагивающих доктрину разделения властей, основы конституционного строя, пока носят характер научных предложений и вряд ли в ближайшее время могут быть практически реализуемы.
Как отмечалось выше, большинство поправок, предлагаемых Государственной Думой, были на первом этапе (1995 г.) отвергнуты Советом Федерации. У этой палаты свой подход к их содержанию и назначению. Каждое предложение об усилении роли Государственной Думы рассматривается членами Совета Федерации с позиции сбалансированности полномочий обеих палат и их отношений с Президентом. Поэтому, выступая, к примеру, за повышение контрольных функций Федерального Собрания, члены Совета Федерации вместе с тем считают, что они должны касаться прежде всего их палаты. Так, если Государственная Дума предлагает расширить перечень членов Правительства, кандидатуры которых согласовываются с ней, то некоторые члены Совета Федерации полагают, что согласие на назначение таких министров (речь идет о так называемых "силовых" министрах) целесообразно закрепить за верхней палатой по аналогии с Сенатом США.
В связи с отклонением Советом Федерации упомянутых поправок Государственная Дума приняла, на наш взгляд, разумное и дальновидное Постановление от 12 июля 1995 г. N 958-1 ГД "О дальнейшей работе над поправками к Конституции Российской Федерации" <*>. Подтвердив свою озабоченность отсутствием действенных конституционно - правовых механизмов парламентского контроля за деятельностью федеральных органов исполнительной власти, Государственная Дума направила поправки к ст. 83, 101, 102, 103 и 117 Конституции в законодательные и исполнительные органы субъектов Российской Федерации для обсуждения и выражения своего мнения. Вместе с тем созданная для дальнейшей работы над конституционными поправками комиссия состояла из депутатов и не включала представителей Президента и Правительства. При формировании нового состава этой комиссии следовало бы расширить ее состав за счет привлечения представителей других ветвей власти и высококвалифицированных экспертов. При отсутствии согласованных подходов к поправкам со стороны всех различных ветвей власти трудно ожидать продвижения на этом пути. По-видимому, дальнейшую работу над поправками надо продолжать в направлении согласования интересов всех ветвей власти.
--------------------------------
<*> СЗ РФ. 1995. N 30. Ст. 2880.

В ближайшие годы для России гораздо актуальнее проблема неукоснительного соблюдения Конституции, духа и буквы каждого ее положения. Это стратегическая задача. Следует также ускорить принятие федеральных законов (включая федеральный конституционный закон о Конституционном Собрании), которые направлены на развитие и конкретизацию положений Конституции, что позволит избежать многих правовых коллизий и произвольного толкования отдельных ее статей.

* * *

Самым важным за истекшие два года следует считать то, что подавляющее большинство населения, общественных движений и правящих сил осознали неприемлемость жестких политических противостояний. Российское общество и политическая элита постепенно осознают также необходимость развития страны в рамках правового государства. Конечно, попытки выйти за пределы конституционного пространства еще не редкость, однако уже и не правило.
Необходимость соблюдения Конституции признана практически всеми политическими силами, а это неизбежно влечет за собой повышение значения и ответственности всех государственных правотворческих органов. Без преувеличения можно утверждать, что в стране идет реформа законодательства, хотя она и проводится не всегда последовательно и сопровождается ожесточенными спорами.
Подытоживая сказанное, можно утверждать, что идеи, заложенные в Конституции, вошли в плоть и кровь российской правовой системы. Дальнейшая судьба и развитие Конституции зависят от многих факторов, среди которых важное место занимают сохранение стабильности в жизни общества и решение острейших социальных проблем.

Москва, март 1996 г.
Л.А.ОКУНЬКОВ,
директор Института законодательства
и сравнительного правоведения
при Правительстве Российской Федерации





КОНСТИТУЦИЯ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ

Принята всенародным голосованием 12 декабря 1993 г.

ПРЕАМБУЛА <*>

--------------------------------
<*> В тексте Конституции преамбула не озаглавлена.

Мы, многонациональный народ Российской Федерации,
соединенные общей судьбой на своей земле,
утверждая права и свободы человека, гражданский мир и согласие,
сохраняя исторически сложившееся государственное единство,
исходя из общепризнанных принципов равноправия и самоопределения народов,
чтя память предков, передавших нам любовь и уважение к Отечеству, веру в добро и справедливость,
возрождая суверенную государственность России и утверждая незыблемость ее демократической основы,
стремясь обеспечить благополучие и процветание России,
исходя из ответственности за свою Родину перед нынешним и будущими поколениями,
сознавая себя частью мирового сообщества,
принимаем КОНСТИТУЦИЮ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ.

Комментарий к преамбуле

Конституцию открывает преамбула, т.е. вводная часть, предшествующая тексту глав Конституции. Преамбула не содержит правовых норм, однако она имеет существенное значение для понимания смысла как Конституции в целом, так и ее отдельных статей, поскольку именно во вводной части указаны основания и обстоятельства, послужившие поводом к изданию Конституции и как бы предопределившие ее содержание.
Преамбула констатирует прежде всего, что данная Конституция принята многонациональным народом Российской Федерации, соединенным общей судьбой на своей земле, подчеркивает особое значение этого акта для дальнейшего развития государства и общества.
В преамбуле Конституции называются шесть основополагающих целей, реализация которых является главной задачей государства. Они отражают суть всей конституционной реформы в России. Это:
утверждение прав и свобод человека,
утверждение гражданского мира и согласия в Российской Федерации,
сохранение исторически сложившегося государственного единства,
возрождение суверенной государственности России,
утверждение незыблемости демократических основ Российского государства,
обеспечение благополучия и процветания России.
Эти цели лежат в основе всех конституционных норм, пронизывают все содержание Конституции. Так, утверждению прав и свобод человека посвящены целиком гл. 2 (ст. 17 - 64) и ряд положений в других главах (например, ст. 2, 6, 7 и др.). Включение этих статей в текст Конституции позволяет утверждать, что в развитии прав и свобод человека и гражданина наша Конституция вышла на уровень стандартов, принятых в мировом сообществе.
Возрождение российской государственности раскрывается в гл. 1 "Основы конституционного строя", в гл. 3 - 8, посвященных построению новых институтов власти и федеративному устройству России. Именно Конституция 1993 г. утвердила действительное равноправие всех субъектов Российской Федерации и провозгласила в качестве одного из важнейших принципов нашего государственного устройства наряду с разделением властей согласованность функционирования и взаимодействия всех органов государственной власти.
Для развития Российского государства исключительно важны положения преамбулы о сохранении исторически сложившегося государственного единства, установлении гражданского мира и согласия: слишком долго нашу единую Родину разрывали, да, к сожалению, и сегодня мешают ее свободному развитию всякого рода конфликты, как социальные, так и национальные. Это - стержневая идея российской Конституции. Об актуальности достижения политической стабильности в обществе свидетельствует Договор об общественном согласии, подписанный весной 1994 г. руководителями государственных органов власти России и субъектов Федерации, политическими партиями и общественными движениями.
В Отечестве нашем сильны исторически сложившиеся традиции верности народа Российскому государству, которое выдержало немало суровых испытаний. Это не только имевшие в прошлом место нарушения прав и свобод человека и отступления от принципов демократии, но прежде всего героическая защита нашей Родины от ее многочисленных врагов, приходивших к нам с мечом в руках и посягавших на само существование нашей Отчизны, сильной преданностью к ней всех граждан независимо от их национальности. Именно поэтому в преамбуле выражена мысль о признательности к памяти наших предков, передавших потомкам любовь и уважение к Отечеству, веру в добро и справедливость.
Но Конституция не только чтит память о прошлом, а прежде всего утверждает общепризнанные и особенно важные для нашей многонациональной страны принципы равноправия и самоопределения народов, объединившихся на общей земле и сохраняющих единое государство. Новая Конституция - это и возрождение подлинной суверенной государственности России, которую она обрела только с принятием 12 июня 1990 г. Декларации о независимости.
И как подлинно суверенное государство Россия самостоятельно приняла свою Конституцию на общероссийском референдуме 12 декабря 1993 г. Принятие Конституции референдумом является существенной гарантией устойчивости нашего основополагающего Закона.
В преамбуле обращается внимание на то, что Конституция подтверждает незыблемость демократической основы Российской Федерации, фиксируется, что она принята с целью обеспечить благополучие и процветание страны, исходя при этом из нашей общей ответственности за свою Родину не только перед нынешним, но и будущими поколениями.
Еще одно очень важное положение преамбулы. Принимая свою Конституцию, многонациональный российский народ и Российское государство сознают себя частью мирового сообщества. А это означает, что Российская Федерация принимает на себя обязательства соблюдать общепризнанные принципы и нормы международного права, налаживать сотрудничество с другими государствами, что является важным условием демократического и мирного развития не только России и ее народа, но и народов и государств всего мира.
Сравнительный анализ отечественных и зарубежных конституций показывает, что главным в содержании их преамбул, несмотря на многообразие изложенных в них целей и задач, является утверждение государственности и народовластия, признание приоритета прав человека и гражданина. Поскольку эти цели пронизывают все конституционные положения, то в основных законах ряда государств вводная часть вообще отсутствует, т.е. преамбула не является обязательным элементом закона.
В последние десятилетия можно отметить тенденцию к включению в конституции развернутых преамбул. Нередко во вводной части выражаются политические цели и стремления ее создателей. Такие цели, к примеру, легко просматривались в формуле преамбулы Основного Закона ФРГ 1949 г., где говорилось, что германский народ призывается путем свободного самоопределения осуществить до конца единство и свободу Германии. С достижением цели объединения Германии данная формулировка, естественно, изменена. В соответствии с Договором об объединении от 31 августа 1991 года в преамбуле говорится, что немцы достигли единства и свободы Германии и тем самым настоящий Основной Закон действует для всего немецкого народа.
Конституции большинства государств, образованных на территориях бывших союзных республик, в качестве главных целей и исходных позиций выдвигают прежде всего идеи национального возрождения и институты демократии, например:
- право на самоопределение, приверженность общечеловеческим ценностям, стремление утвердить права и свободы каждого гражданина, обеспечить незыблемые устои народовластия и правового государства (Конституция Республики Беларусь от 15 марта 1994 года);
- незыблемость казахской государственности, создание демократического общества и правового государства, приоритет прав и свобод человека, желание обеспечить гражданский мир и межнациональное согласие, достойную жизнь для себя и потомков (Конституция Республики Казахстан от 28 января 1993 года).
Особенно сильно национальные черты новой государственности выражены в преамбулах основных законов прибалтийских государств. Так, в Конституции Эстонии от 28 июня 1992 года указывается, в частности, на непреходящее право государственного самоопределения народа Эстонии, обеспечение сохранности эстонской нации и культуры на века. Главная мысль преамбулы Конституции Литовской Республики от 6 ноября 1992 г. сосредоточена на обосновании исторических корней Литовского государства, его правового фундамента на Литовских Статутах и конституциях Литовской Республики, сохранении своего духа, родного языка, письменности и обычаев.
Вместе с тем приходится признать, что высокие задачи, излагаемые в преамбулах конституций и их содержании, не всегда в полной мере реализуются в законах, принимаемых на основе этих конституций. Это, в частности, относится к Закону о гражданстве, принятому в июне 1994 г. в Латвии. Этот Закон грубо нарушает права лиц, не принадлежащих к коренной национальности.
Отмеченные примеры иллюстрируют не только различные подходы к формулированию и реализации основных целей в разных конституциях, но и важность вводной части для правильной оценки содержания самого Основного Закона. В этой связи приобретают особое значение основные цели развития Российского государства, выраженные в тексте преамбулы его Конституции: утверждение прав и свобод человека, необходимость гражданского мира и согласия, сохранение государственного единства, обеспечение благополучия и процветания России как демократического государства. Отражено в Конституции и осознание того факта, что Российская Федерация является частью мирового сообщества.

РАЗДЕЛ ПЕРВЫЙ

Глава 1. ОСНОВЫ КОНСТИТУЦИОННОГО СТРОЯ

Глава закрепляет исходные принципы конституционного регулирования основополагающих сфер жизни и деятельности современной России: определяет сущность Российского государства, правовое положение личности, принципы экономических отношений, пользования землей и другими народными ресурсами, основы политической системы общества, взаимоотношений государства и религиозных объединений.
Характерная особенность основ конституционного строя состоит в том, что они составляют первичную нормативную базу для остальных положений Конституции, всей системы действующего законодательства и иных нормативно - правовых актов Российской Федерации. Это означает, что другие главы Конституции содержат нормы, которые направлены на дальнейшее развитие, конкретизацию основ конституционного строя. В них, в частности, устанавливается компетенция органов государственной власти Российской Федерации, порядок принятия ими властных общих нормативно - правовых и индивидуальных решений, формулируются права и обязанности граждан, иных субъектов права, закрепляются юридические и иные гарантии реализации основ конституционного строя.
В то же время ни одна действующая норма права, независимо от того, где она закреплена - в Конституции, законах Российской Федерации, указах Президента Российской Федерации или постановлениях Правительства, не может противоречить основам конституционного строя. В случаях несоответствия каких-либо норм основам такие нормы признаются неконституционными и утрачивают силу. Равным образом не могут противоречить основам конституционного строя действия и решения должностных лиц, государственных органов, граждан и их объединений.
Поэтому крайне важно основательно разобраться в положениях первой главы. Во-первых, знание основ конституционного строя в значительной степени облегчит понимание остальных положений Конституции. Во-вторых, гражданин получает надежные критерии, благодаря которым он сможет давать верную оценку вновь принимаемым законам, иным нормативно - правовым актам, действиям должностных лиц, отличить произвол от правовых мер, проводимых в рамках Конституции и законности. В-третьих, и это самое главное, в тех случаях, когда в действующих законах и иных нормативно - правовых актах отсутствуют необходимые нормы или они противоречат Конституции, гражданин вправе реализовывать свои права, руководствуясь нормами Конституции, и в первую очередь положениями, устанавливающими основы конституционного строя, ибо принцип прямого действия Конституции непосредственно закреплен ст. 15.
Изучение основ конституционного строя целесообразно начинать с уяснения содержания отдельных статей этой главы. Затем следует выявить связи и зависимости, в которых находятся эти статьи, ибо каждая норма, каждый принцип, регулирующие основы конституционного строя, органически связаны друг с другом.
При анализе конституционных норм и их связей важно выяснить и установить прежде всего связи трех групп норм: 1) регламентирующих деятельность государства и его органов; 2) определяющих правовое положение личности в Российской Федерации; 3) закрепляющих юридическую силу Конституции и порядок ее изменения.
Главное внимание в главе уделяется принципам организации и деятельности государства, что объясняется его значимостью в современном обществе, а также необходимостью защиты личности, гражданского общества, их частных интересов от необоснованного вмешательства государственных органов и должностных лиц.
Основы конституционного строя закрепляют форму Российской Федерации как государства (ст. 1), устанавливают источник государственной власти и способы осуществления народовластия (ст. 3), определяют пространственные пределы действия суверенитета Российской Федерации (ст. 4). Формулируются также принципы федеративного устройства России (ст. 5), закрепляется принцип разделения властей на законодательную, исполнительную и судебную (ст. 10) и устанавливается круг органов, осуществляющих государственную власть в Российской Федерации (ст. 11). Особо выделяется ст. 7, согласно которой социальная политика государства возводится в ранг конституционной основы, гарантирующей обеспечение достойной жизни и свободного развития каждого россиянина независимо от его рода занятий и деятельности.
В числе реформ системы органов государственной власти, закрепленных в этой главе, наибольшее значение имеют:
а) упразднение Советов народных депутатов как органов советского социалистического государства. В настоящее время действуют законодательный орган Российской Федерации - Федеральное Собрание - двухпалатный парламент, работающий на профессиональной основе, и система представительных органов субъектов Федерации, определяемых каждым субъектом самостоятельно (см. ст. 77 Конституции);
б) установление реального равноправия всех субъектов Федерации.
Процессы реформирования государственной сферы последовательно распространяются и на сферу взаимоотношений государства и личности, государства и гражданина. При этом личность получает надежную конституционную защиту от любых посягательств на права человека и гражданина, признаваемые международными нормами (ст. ст. 2 и 6).
Примечательно, что в соотношении "государство - человек" принципиально поменялись акценты. Если в условиях советского общества личность обязывалась согласовывать свои интересы прежде всего с интересами государства, то в действующей Конституции устанавливается иной принцип. Признание, соблюдение, а также защита прав и свобод человека становятся конституционной обязанностью государства. Следовательно, в любых ситуациях государство не может посягать на права и свободы личности, приносить их в жертву своим или иным эгоистичным интересам. Права и свободы могут быть ограничены в случаях, предусмотренных законом (ст. ст. 23, 55, 56 Конституции).
Следует обратить внимание и на тот факт, что приоритет прав личности не ограничивается только политической сферой. Основы конституционного строя отдают предпочтение правам личности и в экономической сфере. С личности сняты многие ограничения, которые низводили ее экономический интерес до заработной платы, как правило, на государственном предприятии или в государственном учреждении, организации.
Согласно действующей Конституции частная собственность признается и защищается в той же мере и теми же средствами, что и государственная собственность. Гражданин может иметь в частной собственности заводы, фабрики, банки, станки и иное оборудование, транспортные средства, а также стать землевладельцем. Запрещаются любые формы государственного вмешательства в интересы собственников, создание каких-либо искусственных препятствий для осуществления собственником правомочий владения, пользования и распоряжения своим имуществом. Конституция допускает лишь добросовестную конкуренцию и гарантирует свободу перемещения товаров, услуг и финансовых средств на всей территории Российской Федерации (см. ст. 8).
Государство утрачивает свое безраздельное господство и в политической системе общества. Основы конституционного строя закрепляют в Российской Федерации идеологическое и политическое многообразие, в том числе многопартийность. Каждой партии предоставляется возможность беспрепятственно действовать, разрабатывать собственную идеологию, завоевывать симпатии и поддержку у населения, рекрутировать членов в свои ряды. В то же время государство обязуется соблюдать по отношению к партиям, их деятельности нейтралитет: оно не может провозглашать какую-либо одну партию в качестве ведущей, основной силы политической системы общества, создавать какие-либо льготы и преимущества для деятельности одних партий перед другими.
Чтобы придать реформам основ конституционного строя необратимый характер и полностью исключить возможность отказа от реформ с помощью текущего законодательства или иным способом, в главе закрепляются верховенство Конституции в системе нормативно - правовых актов и особый порядок внесения изменений и дополнений в положения этой главы. С учетом значимости основ конституционного строя они могут быть отменены, изменены или дополнены в том же порядке, в каком была принята Конституция, - самим народом в ходе референдума либо Конституционным Собранием (ст. 135 Конституции).
Анализируя конституционные основы, можно получить исчерпывающие ответы на вопрос о том, от какого прошлого Конституция отказывается и что она провозглашает взамен. Понятно, что социализм и коммунизм как цель, пропагандируемая на протяжении предыдущих десятилетий, а также соответствующий механизм государства, формы и методы его экономической и политической деятельности в действующей Конституции отсутствуют.
Конституция закрепляет экономический строй российского общества, способы производства, обмена и распределения материальных благ. И если в период принятия Конституции видные экономисты и политики обозначали экономическое будущее России термином "рыночные отношения", то проведенные за последнее время экономические реформы определили сущность нового экономического строя. Конституционные положения о свободе экономической деятельности, о равенстве частной и государственной форм собственности, о праве каждого заниматься предпринимательской деятельностью - все это краеугольные камни экономических отношений, основанных на свободе частной собственности.
Нельзя развивать рыночные отношения в промышленности, строительстве и сельском хозяйстве, признавая государство и органы местного самоуправления единственными хозяевами земли. В ч. 2 ст. 9 содержится положение о том, что земля и другие природные ресурсы могут находиться в частной собственности.
Сообразно экономической основе Российской Федерации, ориентированной на рыночные отношения, достраивается и совершенствуется Российское государство, его органы.
Согласно ч. 1 ст. 3 Конституции единственным источником власти и носителем суверенитета в Российской Федерации является ее многонациональный народ. На первый взгляд положение лишь редакционно отличается от соответствующей записи в ч. 2 ст. 68 Конституции 1978 г., утверждавшей, что носителем суверенитета и источником власти в Российской Федерации является ее многонациональный народ. Однако названные положения качественно различны по организационно - правовым формам, в которых народ может осуществлять свое полновластие.
Во-первых, Конституция не содержит специальных норм, закрепляющих порядок реализации высших форм народовластия. В ней отсутствует глава, посвященная основам избирательной системы в Российской Федерации, хотя она имелась в прежней Конституции. О референдуме из Конституции можно узнать, что он назначается Президентом Российской Федерации, однако не определены ни круг вопросов, по которым можно проводить референдум, ни количество голосов, необходимых для принятия позитивного решения по вопросу, вынесенному на референдум.
Во-вторых, конституционное умолчание относительно вопросов народовластия позволило изъять из государственно - правовой практики такие формы участия народа в управлении делами государства, как регулярные отчеты депутатов перед своими избирателями и отзыв депутатов, не оправдавших доверия своих избирателей. Конституция также не содержит права населения вносить проекты федеральных законов через федеральные общественные организации и политические партии. Население ограничено в возможностях действенно влиять на процесс досрочного прекращения полномочий федеральных органов и должностных лиц.
Согласно ст. 3 Федерального конституционного закона "О референдуме Российской Федерации", принятого Государственной Думой 7 июля 1995 г. <*>, на референдум не могут выноситься, в частности, вопросы досрочного прекращения или продления срока полномочий Президента Российской Федерации, Совета Федерации и Государственной Думы, а равно о проведении досрочных выборов Президента и Государственной Думы или досрочного формирования Совета Федерации либо об отсрочке таких выборов (формирования).
--------------------------------
<*> СЗ РФ. 1995. N 42. Ст. 3921.

В-третьих, в два раза повышена квота голосов, необходимая для постановки перед Президентом Российской Федерации вопроса о проведении референдума. Если по отмененному закону о референдуме Российской Федерации для такой акции было достаточно 1 млн. подписей граждан, то по действующему Федеральному конституционному закону (ст. 8) требуется не менее 2 млн. голосов граждан, имеющих право на участие в референдуме, при условии, что на территории одного субъекта Российской Федерации или в совокупности за пределами территории Российской Федерации проживают не более 10 процентов из них.

Статья 1

1. Российская Федерация - Россия есть демократическое федеративное правовое государство с республиканской формой правления.
2. Наименования Российская Федерация и Россия равнозначны.

Комментарий к статье 1

Статья имеет основополагающее значение. В ней устанавливаются форма государственной власти в Российской Федерации и, соответственно, режим политической, экономической и иных свобод личности в обществе. Однако понять содержание этой статьи можно, лишь имея четкие представления о том, что такое государство, из каких компонентов оно состоит и в каких формах может проявлять и проявляет свою власть в настоящее время.
В самом общем понимании государство представляет собой аппарат управления делами общества и защиты прав личности от произвола со стороны других лиц, органов и организаций. Современное государство имеет сложную структуру и включает, в частности, представительные (законодательные) органы власти; главу государства; правительство, министерства и иные органы исполнительной власти; правоохранительные органы: суд, прокуратуру, полицию (милицию); пенитенциарные учреждения.
Государственные органы находятся между собой в той или иной взаимосвязи, определенным образом организованы в единое целое. Эти способы организации государства и понимаются как его форма. При этом в форме государства выделяют три основные стороны: форму правления, форму государственного устройства и политический режим.
Форма правления характеризует способы образования высших органов государственной власти, порядок распределения между ними полномочий. Различают две основные формы правления: монархию и республику.
Форма государственного устройства понимается как способ распределения государственной власти между ее центральными органами и органами власти отдельных территорий страны. Выделяются две формы государственного территориального устройства: унитарная и федеративная. В унитарных (единых) государствах, к числу которых относятся, например, Франция, Швеция, Финляндия, центральные органы государственной власти определяют полномочия органов власти на местах. В федеративных государствах (США, Германия) субъекты федерации имеют свои собственные полномочия, которые не могут быть изменены центральной властью в одностороннем порядке.
Система способов осуществления государственной власти по отношению к гражданам, их объединениям, формы и методы участия населения в делах государства охватываются понятием политического режима. Многовековая история государства знает два вида такого режима: демократический и авторитарный. Для демократического режима характерны участие населения в формировании органов государственной власти и местного самоуправления, широкий спектр политических свобод граждан, режим законности, охрана прав и законных интересов граждан и др.
В противоположность демократии авторитарные режимы - деспотия, фашизм - характеризуются бесправным положением граждан, их отстранением от государственной деятельности, как правило, наличием единоличной власти. В странах с таким режимом чаще всего царят произвол и беззаконие, самые грубые формы нарушения прав человека.
Конституционное закрепление Российской Федерации как федеративной демократической республики означает следующее.
1. В стране действует республиканская форма правления. Все граждане России, согласно Конституции, имеют право участвовать в формировании законодательной власти Российской Федерации - Федерального Собрания, а также избрании главы государства - Президента Российской Федерации (подробнее см. ст. ст. 81, 96 Конституции).
2. Российское государство представляет собой федерацию, объединяющую 89 субъектов: 21 республику, 6 краев, 49 областей, 2 города федерального значения, 1 автономную область, 10 автономных округов. Представительные (законодательные) органы субъекта Федерации в пределах, предоставленных им Конституцией, самостоятельно осуществляют полномочия по ряду важнейших направлений государственно - правовой деятельности, принимают законы и иные нормативно - правовые акты. В то же время значительную часть вопросов решают непосредственно федеральные органы государственной власти: Федеральное Собрание, Президент Российской Федерации и Правительство.
В условиях России, представляющей многонациональное государство, федеративная форма государственного устройства является наиболее плодотворной, ибо только Федерация позволяет органично сочетать общие интересы всего многонационального народа России с интересами каждой республики и других субъектов Федерации.
3. Российская Федерация - демократическое государство. Россиянам предоставляется возможность участвовать в делах государства и формировании его органов, а также предоставляются иные политические права (подробнее см. гл. 2 Конституции). В стране принимаются меры к реальному осуществлению каждым гражданином предоставленных ему прав и укреплению законности и правопорядка.
Закрепленные Конституцией формы государственной власти отражают опыт государственного строительства зарубежных стран, создают необходимые условия для реализации зафиксированных в Конституции политических, экономических и иных свобод россиян. Проведение принципа разделения властей в системе федеральных органов государственной власти создает устойчивый характер для демократических преобразований в Российской Федерации, делает невозможным сосредоточение власти в руках одного лица и введение тоталитарного режима.
Принципиально важным является конституирование государства Российской Федерации в качестве правового. Далеко не все конституции развитых буржуазных государств содержат подобные положения, хотя идея связанности государства правом, законом в настоящее время получает всеобщее признание.
Родоначальником доктрины правового государства признается И. Кант, однако ее отдельные положения разрабатывались еще античными мыслителями (Аристотелем, Цицероном), а также другими известными философами (Спинозой, Монтескье, Руссо, Гегелем). В доктрине воплощался идеал политико - правового устройства общества, способного воплотить подлинное народовластие, утвердить в обществе гуманистические начала и обеспечить реальность прав и свобод личности. Правовое государство противопоставлялось полицейскому государству, в котором процветали бюрократизм, пренебрежение правами и свободами человека, полицейская слежка и произвол.
В современной политико - правовой доктрине правовым государством признается демократическое государство, в котором обеспечивается верховенство закона, последовательно проводится принцип разделения властей, а также признаются и гарантируются права и свободы каждого человека.
Верховенство закона как необходимый принцип правового государства означает не только признание за Конституцией и иными законодательными актами высшей юридической силы, их способность устанавливать исходные, первичные нормы правового регулирования в обществе, но и безусловное подчинение всех членов общества и государства в целом действующему закону. В своей многогранной деятельности государство действует не по собственному усмотрению или по произволу, а в строго определенных рамках, установленных Конституцией и иными основополагающими нормативно - правовыми актами. Сказанное в полной мере относится и к законотворчеству. Законодательный процесс, как и любая иная деятельность государства, детально регламентируется специальным законом. Его соблюдение является необходимым условием признания каждого вновь принимаемого закона в качестве регулятора общественных отношений.
Другим непременным признаком правового государства является последовательное разделение властей на законодательную, исполнительную и судебную. Все три ветви власти действуют самостоятельно и независимо друг от друга таким образом, чтобы не позволять ни одной из них доминировать над другими либо сосредоточить власть в руках одного должностного лица (см. комментарий к ст. 10).
В правовом государстве признаются и гарантируются права и свободы человека, закрепленные общепризнанными нормами международного права, а также законами и иными нормативно - правовыми актами. Это свободы в сфере экономики, политики, культуры, науки, искусства, право на жизнь, достоинство личности, личную неприкосновенность и др. (см. комментарий к гл. 2). В конечном счете каждый член общества обладает равными правами и свободами независимо от пола, расы, национальности, языка, имущественного и должностного положения, места жительства, отношения к религии и принадлежности к общественным объединениям и политическим партиям и других обстоятельств. При этом государство охраняет и защищает права личности, равно как и личность не нарушает действующих в обществе законов и не посягает на права и свободы других лиц.
Названные принципы последовательно закреплены в Конституции. Однако они являются скорее задачей, которую предстоит решить в ходе реформирования России, нежели свершившимся фактом.
В ежегодном Послании Федеральному Собранию (февраль 1995 г.) Президент Российской Федерации отметил, что в 1994 г. "Россия продолжала жить в разреженном правовом пространстве. Число законов, в которых нуждается страна, многократно превышает количество принятых. Законодательный процесс нередко подменяется политической борьбой. Не сложились новые правовые обычаи, низка правовая культура. Важно сознавать, что уважение к праву в обществе укоренится только тогда, когда право будет уважаться властью. Судебная система еще не стала равноправной ветвью власти, по - настоящему независимой и авторитетной... почти не реализуется принцип прямого действия Конституции" <*>. В следующем ежегодном Послании Президента Российской Федерации Федеральному Собранию содержится уже более оптимистический вывод о том, что новое здание российской государственности в основном уже построено <**>.
--------------------------------
<*> РГ. 1995. 17 февр.
<**> РГ. 1996. 27 февр.

Чтобы оперативно и целенаправленно осуществить действенные меры по преодолению отмеченных недостатков политико - правовой сферы и заложить реальные основы правового государства, Указом Президента РФ от 6 июля 1995 г. N 673 "О разработке концепции правовой реформы в Российской Федерации" <*> было признано необходимым силами научных и практических работников разработать концепцию правовой реформы в Российской Федерации, ибо процесс построения правового государства не менее сложен и труден, чем проведение экономических реформ, и успешно завершить его можно лишь на строго научной основе, с учетом конкретно - исторических условий и социально - правовых закономерностей. Словом, правовое государство может стать реальностью в той мере, в какой общество, государство и каждый гражданин будут способны покончить с остатками правового нигилизма, грубейшего нарушения прав и свобод человека, а также создать эффективно действующее законодательство и систему органов исполнительной власти, способную обеспечить реальное действие законов.
--------------------------------
<*> СЗ РФ. 1995. N 28. Ст. 2642.

Положение ч. 2 ст. 1 о равнозначности наименований "Российская Федерация" и "Россия" следует понимать в том смысле, что оба понятия являются синонимами, обозначают один и тот же предмет - государство россиян - и могут использоваться в равной мере как в официальных документах, так и в любых других текстах, хотя на практике в официальных документах чаще всего используется наименование "Российская Федерация".

Статья 2

Человек, его права и свободы являются высшей ценностью. Признание, соблюдение и защита прав и свобод человека и гражданина - обязанность государства.

Комментарий к статье 2

Статья формулирует одну из фундаментальных основ конституционного строя Российской Федерации. В Конституции понятие "высшая ценность" отнесено к человеку, его правам и свободам. Характерно, что в таких терминах не определяется никакой другой правовой институт, входящий в понятие основ конституционного строя.
Конституционным провозглашением прав и свобод человека как высшей ценности Российская Федерация признала требования демократического международного сообщества, таких общепризнанных актов международного права, как Всеобщая декларация прав человека 1948 г., Международный пакт об экономических, социальных и культурных правах и Международный пакт о гражданских и политических правах 1966 г. <*> С вступлением России в Совет Европы обрела значение Европейская конвенция "О защите прав человека и основных свобод" от 4 ноября 1950 г. <**>
--------------------------------
<*> Международная защита прав и свобод человека. М., 1990. С. 14 - 57.
<**> Права и свободы личности. Вып. 11. М., 1995. С. 86 - 129.

Указанные международные акты и ст. 2 Конституции исходят из понимания того, что права и свободы человека возникают и существуют не по соизволению государства. Основой прав и свобод является человеческое достоинство. Согласно преамбулам Всеобщей декларации прав человека и Пактов о правах человека признание достоинства, присущего всем членам человеческой семьи, их равных и неотъемлемых прав является основой свободы, справедливости и всеобщего мира.
В статье формулируется правовой принцип в наиболее общем виде. Конкретный перечень прав и свобод излагается в ст. ст. 6, 7, 13, 15 гл. 1 и в гл. 2 Конституции. В ст. 2 впервые провозглашается обязанность государства признавать, соблюдать и защищать права человека. Признание прав и свобод человека в Российской Федерации означает, что личность в ее взаимоотношениях с государством выступает не как объект бесконтрольной государственной деятельности, а как равноправный субъект, реализующий свои конституционные права. В Российской Федерации никто не может быть ограничен в правомерных средствах защиты своего человеческого достоинства и основанных на нем прав. Государство не только воздерживается от вмешательства в сферу прав и свобод: обязанность соблюдать права и свободы предусматривает активную деятельность государства по созданию условий для их реализации.
Провозглашение защиты прав и свобод человека и гражданина означает также государственную обязанность создать специальные учреждения по охране прав и свобод. Это суды, органы охраны общественного правопорядка, прокуратуры, а также институт Уполномоченного по правам человека. Обязанность государства конкретизировать посредством законов права и свободы человека и гражданина и защищать их предусмотрена во всех главах Конституции.
В системе правосудия фундаментальной гарантией обеспечения прав человека является деятельность Конституционного Суда Российской Федерации, эффективно отстаивающего с момента своего существования права человека и гражданина. Действующие акты в сфере гражданского, пенсионного, уголовного и других отраслей законодательства подвергаются Конституционным Судом Российской Федерации интенсивной ревизии с целью прекращения действия юридических норм, нарушающих Конституцию Российской Федерации.
Расширяется сфера презумпций и принципов в области прав человека: непосредственное, прямое действие норм Конституции и постановлений Конституционного Суда Российской Федерации, презумпция невиновности, признание возмещения морального вреда, запрет издавать законы, отменяющие или умаляющие права и свободы человека и гражданина, и ряд других.
Таким образом, ст. 2 Конституции обеспечивает свободу человеческой личности, демократизм и жизнеспособность государства и общества.

Статья 3

1. Носителем суверенитета и единственным источником власти в Российской Федерации является ее многонациональный народ.
2. Народ осуществляет свою власть непосредственно, а также через органы государственной власти и органы местного самоуправления.
3. Высшим непосредственным выражением власти народа являются референдум и свободные выборы.
4. Никто не может присваивать власть в Российской Федерации. Захват власти или присвоение властных полномочий преследуются по федеральному закону.

Комментарий к статье 3

В статье раскрывается принцип народовластия в Российской Федерации. Носителем суверенитета и единственным источником власти в Российской Федерации признается ее многонациональный народ. Данное положение является исходным для закрепления демократической природы Российской Федерации. Признание народа единственным источником власти и носителем суверенитета является отличительным свойством демократических государств с республиканской формой правления.
Одновременно в ч. 1 ст. 3 определяется содержание суверенитета в Российской Федерации. Исходя из того, что его носителем является многонациональный народ Российской Федерации в целом, а не население, проживающее на территориях отдельных субъектов Федерации, можно заключить, что Конституцией устанавливается принцип неделимости суверенитета в Российской Федерации. Соответственно, любые действия отдельных органов государственной власти Российской Федерации, волеизъявление населения, составляющего лишь часть многонационального народа Российской Федерации, не могут считаться суверенными акциями, совершаемыми абсолютно самостоятельно и независимо от конституционного строя, установленного Конституцией и федеральными законами. Провозглашение государственного суверенитета, не основанное на воле многонационального народа Российской Федерации, противоречит Конституции.
В ч. 2 статьи определяются две основные формы народовластия в Российской Федерации: непосредственное (прямое) осуществление власти народом и осуществление власти через органы государственной власти и органы местного самоуправления. Непосредственное осуществление власти народа является высшим выражением народовластия. В то же время каждодневное осуществление государственной власти на федеральном уровне, уровне субъектов Российской Федерации, решение местных вопросов требуют образования постоянно действующих органов государственной власти и органов местного самоуправления. Будучи сформированными демократическим образом и находясь под контролем населения, эти органы являются важнейшими каналами осуществления народовластия в Российской Федерации.
В ч. 3 ст. 3 Конституции референдум и свободные выборы определяются как высшее непосредственное выражение власти народа. Тем самым устанавливается наивысший авторитет решений, принятых на референдуме, и результатов свободных выборов. В то же время народовластие наиболее эффективно осуществляется в результате достижения оптимального баланса различных форм народовластия. Так, в соответствии с мировым опытом по определенным вопросам (налоги, бюджет, регулирование прав человека и т.п.) считается нецелесообразным проводить референдумы, эти вопросы решаются органами государственной власти. Однако в определенных ситуациях только проведение референдума может решить политически значимые, в том числе и конституционные, проблемы.
Согласно ст. 3 Федерального конституционного закона "О референдуме Российской Федерации" <*> на референдум не могут выноситься вопросы:
--------------------------------
<*> СЗ РФ. 1995. N 42. Ст. 3921; РГ. 1995. 19 окт.

1) изменения статуса субъектов Российской Федерации;
2) досрочного прекращения или продления срока полномочий Президента Российской Федерации, Совета Федерации и Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации, а равно о проведении досрочных выборов Президента Российской Федерации, Государственной Думы или досрочного формирования Совета Федерации либо отсрочки таких выборов (формирования);
3) принятия и изменения федерального бюджета, исполнения и изменения внутренних финансовых обязательств государства;
4) введения, изменения и отмены федеральных налогов и сборов, а также освобождения от их уплаты;
5) принятия чрезвычайных и срочных мер по обеспечению здоровья и безопасности населения;
6) амнистии и помилования.
Вопросы, выносимые на референдум Российской Федерации, не должны ограничивать или отменять общепризнанные права и свободы человека и гражданина и конституционные гарантии их реализации.
Действие конституционной нормы о референдуме как высшем выражении власти народа нельзя отрывать от содержания норм других статей Конституции. В частности, в ч. 2 ст. 66 Конституции определяется, что устав края, области, города федерального значения, автономной области, автономного округа принимается законодательным (представительным) органом государственной власти соответствующего субъекта Российской Федерации. Это прямое конституционное предписание. Отсылка к ч. 3 ст. 3 Конституции для использования процедуры принятия устава на референдуме явилась бы некорректной, так как в данном случае сама Конституция предписывает принятие устава представительным органом, а не вынесение его на референдум.
В соответствии со ст. 84 Конституции порядок проведения референдумов Российской Федерации устанавливается федеральным конституционным законом.
Федеральный конституционный закон "О референдуме Российской Федерации" устанавливает порядок назначения референдума, подготовки к его проведению, правила голосования на референдуме и определения его результатов. Проведение референдумов на местном уровне и уровне субъектов Российской Федерации подчиняется нормам законодательства о референдуме субъектов Российской Федерации, принимаемого в соответствии с основами конституционного строя Российской Федерации и конституционными нормами, регулирующими право граждан участвовать в референдуме (ст. 32 Конституции).
Законодательство субъекта Российской Федерации о референдуме может включать в себя два акта: о референдуме субъекта Российской Федерации и о местном референдуме либо эти две разновидности референдумов могут регулироваться единым нормативным актом: о референдумах в субъекте Российской Федерации.
Непосредственное осуществление власти народа путем проведения свободных выборов - исходный принцип организации системы органов государственной власти и местного самоуправления. Воля народа, выраженная на выборах, собственно, и позволяет осуществить демократическую организацию власти в Российской Федерации.
Путем выборов формируются представительные органы государственной власти Российской Федерации, субъектов Федерации, представительные органы местного самоуправления. В соответствии с федеральным законом избирается Президент Российской Федерации (ст. 81 Конституции). Уставами и законами субъектов Российской Федерации может быть предусмотрено избрание глав исполнительной власти субъектов Федерации, глав местного самоуправления (местной администрации).
В отличие от прежней Конституции Российской Федерации новая Конституция не содержит специальной главы об избирательной системе. В действующей Конституции принципы избирательного права (всеобщее равное и прямое избирательное право при тайном голосовании) закрепляются только применительно к выборам Президента Российской Федерации (ст. 81).
В то же время есть все основания полагать, что эти принципы в равной степени обязательны для всех выборов в Российской Федерации. Это вытекает из ст. 15 Конституции, согласно которой общепризнанные принципы и нормы международного права являются составной частью правовой системы Российской Федерации. Всеобщая декларация прав человека (п. 3 ст. 21) гласит: "Воля народа должна быть основой власти правительства; эта воля должна находить себе выражение в периодических и нефальсифицированных выборах, которые должны проводиться при всеобщем и равном избирательном праве, путем тайного голосования или же посредством других равнозначных форм, обеспечивающих свободу голосования". Международный пакт о гражданских и политических правах (ст. 25) провозглашает для каждого гражданина право "голосовать и быть избранным на подлинных периодических выборах, проводимых на основе всеобщего и равного избирательного права при тайном голосовании и обеспечивающих свободное волеизъявление избирателей". Обязательность демократических принципов избирательного права для всех выборов, проводимых в Российской Федерации (федеральных, субъектов Федерации, местных), установлена Федеральным законом "Об основных гарантиях избирательных прав граждан Российской Федерации" <*>. В ст. 3 указанного Закона определено, что гражданин Российской Федерации участвует в выборах на основе всеобщего, равного и прямого избирательного права при тайном голосовании. Участие гражданина в выборах является добровольным. Никто не вправе оказывать воздействие на гражданина Российской Федерации с целью принудить его к участию или неучастию в выборах, а также на его свободное волеизъявление <**>. Аналогичная норма содержится и в ст. 1 Федерального закона о выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации <***>.
--------------------------------
<*> СЗ РФ. 1995. N 33. Ст. 3406; РГ. 1994. 10 дек.
<**> См. подробнее: Комментарий к Федеральному закону "Об основных гарантиях избирательных прав граждан Российской Федерации". М., 1995. С. 15 - 26.
<***> См.: Васильев В.И., Постников А.Е. Комментарий к Федеральному закону о выборах депутатов Государственной Думы. М., 1995. С. 1 - 2.

В ст. 3 Конституции также устанавливается противоправность действий, посягающих на народовластие в России. Любые лица, совершающие действия, связанные с захватом власти или присвоением властных полномочий, несут юридическую ответственность. В Конституции конкретные формы ответственности не раскрываются - это задача федерального закона. Наиболее серьезной формой ответственности за захват власти является уголовная ответственность. Составы соответствующих преступлений и меры уголовной ответственности устанавливаются уголовным законодательством.

Статья 4

1. Суверенитет Российской Федерации распространяется на всю ее территорию.
2. Конституция Российской Федерации и федеральные законы имеют верховенство на всей территории Российской Федерации.
3. Российская Федерация обеспечивает целостность и неприкосновенность своей территории.

Комментарий к статье 4

Суверенитет означает верховенство власти. Это такое свойство (а точнее, "состояние") власти, которое обеспечивает государству возможность свободно, самостоятельно осуществлять свою внешнюю и внутреннюю политику. Суверенитет предполагает независимость государства во внешнеполитической сфере (в области международных отношений) и верховенство, непререкаемость его решений в делах внутренних.
Российская Федерация, как всякое подлинно независимое, свободное государство, обладает всей полнотой власти на своей территории. Никакая другая власть на территории России не вправе присвоить себе функции верховной суверенной власти, а тем более поставить себя над ней. Конституционное положение, закрепленное в ч. 1 ст. 4, означает, что эта верховная власть распространяется на определенную территорию, т.е. территорию, находящуюся под юрисдикцией России, которая, согласно Конституции, включает в себя территории ее субъектов, внутренние воды и территориальное море, воздушное пространство над ними. В соответствии с ч. 2 ст. 67 Конституции Российская Федерация обладает суверенными правами и осуществляет юрисдикцию на континентальном шельфе и в исключительной экономической зоне Российской Федерации (см. комментарий к ст. 67).
Часть 2 ст. 4 Конституции закрепляет один из важнейших принципов федеративного правового государства, прямо вытекающий из того, что суверенитет Российской Федерации распространяется на всю ее территорию. Верховенство федеральной Конституции и федеральных законов на всей территории Российской Федерации обеспечивает единство, согласованность и стабильность всей правовой системы России. При этом понятие "федеральные законы" в контексте данной статьи следует понимать в его широком значении, т.е. и как собственно федеральные законы, и как федеральные конституционные законы, хотя в последующих статьях Конституции данные понятия различаются достаточно четко.
Верховенство федеральных законов предполагает точное и неуклонное их соблюдение, исполнение и применение. Из этого вытекает требование точного соответствия Конституции и федеральным законам всех нормативных правовых актов, принимаемых Президентом Российской Федерации, Правительством Российской Федерации, федеральными органами исполнительной власти, а также законов и иных нормативных правовых актов, принимаемых субъектами Российской Федерации по предметам совместного ведения Федерации и ее субъектов (см. комментарии к ст. ст. 72 и 76 Конституции). Указанные акты не должны противоречить Конституции и федеральным законам. Если же такое противоречие (несоответствие) обнаруживается, то применяется Конституция или соответствующий федеральный закон. Акты, противоречащие им, подлежат в установленном порядке опротестованию, приостановлению, отмене. Как следует из смысла данной статьи Конституции, это правило действует на всей территории Российской Федерации.
Целостность и неприкосновенность территории являются одним из основных элементов безопасности государства, а их защита и обеспечение - одной из важнейших функций государства.
Активизация деятельности России в области международного сотрудничества и партнерства, важные шаги, предпринятые для обеспечения в мире ядерного разоружения, другие активные действия в пользу мира и безопасности свидетельствуют о новых приоритетах в военной доктрине Российской Федерации. Однако до тех пор, пока будет оставаться потенциальная угроза вооруженного нападения на Российскую Федерацию, Россия будет вынуждена поддерживать достаточный уровень обороноспособности для защиты жизненно важных интересов государства, в том числе для обеспечения целостности и неприкосновенности своей территории.
Российская Федерация располагает для этого всеми необходимыми силами и средствами: Вооруженными Силами, которые, согласно приоритетам военной политики России, должны быть предназначены исключительно для защиты независимости и территориальной целостности Российской Федерации, а также для выполнения ее международных обязательств; федеральными органами внешней разведки и контрразведки; пограничными, железнодорожными и другими войсками.
Безопасность Российской Федерации, включающая обеспечение целостности и неприкосновенности ее территории, достигается единой государственной политикой в данной области, соответствующими долгосрочными и краткосрочными федеральными программами, системой мер экономического, политического, организационного и иного характера, адекватных угрозам жизненно важным интересам личности, общества и государства.
О важности территориальной целостности Российского государства говорит сам факт помещения данного конституционного положения в гл. 1 Конституции.

Статья 5

1. Российская Федерация состоит из республик, краев, областей, городов федерального значения, автономной области, автономных округов - равноправных субъектов Российской Федерации.
2. Республика (государство) имеет свою конституцию и законодательство. Край, область, город федерального значения, автономная область, автономный округ имеет свой устав и законодательство.
3. Федеративное устройство Российской Федерации основано на ее государственной целостности, единстве системы государственной власти, разграничении предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации, равноправии и самоопределении народов в Российской Федерации.
4. Во взаимоотношениях с федеральными органами государственной власти все субъекты Российской Федерации между собой равноправны.

Комментарий к статье 5

В данной статье (и других статьях) Конституции закрепляется и последовательно проводится принцип равноправия субъектов Российской Федерации - республик, краев, областей, городов федерального значения, автономной области и автономных округов. Все они являются носителями государственной власти и по всем основным характеристикам не отличаются друг от друга.
Федеративное устройство Российской Федерации основано на ее государственной целостности. Каждый субъект Российской Федерации является частью Федерации, и поэтому принцип целостности и неприкосновенности территории Российской Федерации, установленный в ст. 4 Конституции, не может быть поставлен под сомнение в связи с федеративным устройством нашей страны.
Указание на то, что федеративное устройство Российской Федерации основано на единстве системы государственной власти и разграничении предметов ведения и полномочий, означает, что в Российской Федерации ее субъекты имеют право на принадлежащее им и за ними закрепленные предметы ведения и полномочия. Их определение зависит от ряда факторов.
Прежде всего, объем принадлежащих исключительно Российской Федерации предметов ведения и полномочий должен быть достаточным для обеспечения защиты интересов всего многонационального народа России. А они не могут быть защищены, если Федерация не обеспечит единого правового регулирования в сфере экономики, социального, культурного развития, если не будут гарантированы права и свободы человека и гражданина в рамках всего государства, не будет выработана единая политика в сфере межнациональных отношений. Необходимым условием для решения этих задач в масштабе всей Федерации является предоставление ей права устанавливать систему федеральных органов законодательной, исполнительной и судебной власти, а также обеспечивать их эффективную деятельность. В перечень предметов ведения, которыми не может не обладать Российская Федерация, ставящая перед собой задачу защиты интересов всего народа, в современных условиях развития науки и техники должны входить и управление федеральными энергетическими системами, и установление единой политики в ядерной энергетике, в производстве и порядке использования ядовитых веществ и наркотических средств и др. (см. комментарий к ст. 71).
Масштабы нашей страны и разнообразие условий в ней столь велики, что управление ею только из единого центра не представляется возможным. Она занимает более 17 млн. кв. км, расположена в нескольких природных зонах с различными климатическими условиями. На ее территории проживает более 140 национальностей и народностей, находится более тысячи городов и несколько тысяч поселков. Поэтому важным фактором, оказывающим решающее воздействие на распределение предметов ведения между Федерацией и ее субъектами, является необходимость учета органами государственной власти и управления условий, в которых проживает население субъекта Федерации. В силу этого, например, именно субъектам Федерации принадлежит право устанавливать, причем самостоятельно, систему органов государственной власти. Эти органы должны лишь соответствовать основам конституционного строя Российской Федерации и общим принципам организации представительных и исполнительных органов государственной власти, устанавливаемым федеральным законом в интересах всего многонационального российского народа. Для того чтобы не допустить какого-либо нарушения законных прав и интересов Российской Федерации и ее многонационального народа, Конституция закрепила принцип, согласно которому законы и иные правовые акты субъектов Российской Федерации не могут противоречить федеральным законам, принятым в соответствии с полномочиями Федерации, причем в случае противоречий между ними действует федеральный закон.
Федеративное устройство Российской Федерации исходит из права народов на самоопределение. Данное право является одним из важнейших достижений современной демократии и относится к общепризнанным нормам международного права. Но, как и всякая юридическая норма, право на самоопределение может быть реализовано лишь при соблюдении определенных условий, закрепленных нормами международного права.
Право на самоопределение оправданно, когда конкретный народ или народы подвергаются угнетению или дискриминации по национальному признаку, вследствие чего граждане не имеют возможности реализовывать свои права и пользоваться свободами, принадлежащими им в соответствии с общепризнанными нормами международного права, в том числе если нарушается право каждого гражданина участвовать в ведении государственных дел как непосредственно, так и через свободно выбранных представителей.
Очевидно также, что реализация права на самоопределение не должна приводить к нарушению правовых норм, соблюдение которых предусмотрено международным правом. В Декларации о принципах международного права, касающихся дружественных отношений и сотрудничества между государствами в соответствии с Уставом Организации Объединенных Наций от 24 октября 1970 г. <*>, указано, что при реализации права народа на самоопределение ничто не должно толковаться как "санкционирующее или поощряющее любые действия, которые вели бы к расширению или к частичному или полному нарушению территориальной целостности или политического единства суверенных и независимых государств, имеющих правительства, представляющие весь народ, принадлежащий к данной территории, без различия расы, вероисповедания или цвета кожи".
--------------------------------
<*> Международное право в документах. М., 1982. С. 4 - 12.

Все сказанное нисколько не ущемляет права народов на самоопределение. Оно признается и может быть реализовано в различных формах, например путем вхождения в состав другого государства, однако только при соблюдении условий, установленных в Декларации о принципах международного права.
Как известно, многие народы, проживающие на территории Российской Федерации, самоопределились, иногда и по своей инициативе, но всегда с согласия и при поддержке государственных органов Российской Федерации. Реализация права народов на самоопределение в составе Российской Федерации помогла становлению как самоопределившихся народов, так и Российской Федерации как суверенного государства.
Именно историческое прошлое и настоящее Российской Федерации учитывается в ст. 5 Конституции, констатирующей, что федеративное устройство Российской Федерации основано, в частности, на "равноправии и самоопределении народов в Российской Федерации".
Закрепленный статьей принцип равноправия народов в Российской Федерации гарантируется равноправием прав и свобод человека и правом каждого определять и указывать свою национальность (см. ст. ст. 19 и 26 Конституции). Закрепленный в ст. 5 принцип равноправия народов Российской Федерации означает также, что во взаимоотношениях с федеральными органами государственной власти все субъекты Российской Федерации равноправны. Тем самым действующая Конституция положила конец претензиям руководителей отдельных субъектов Российской Федерации на их особое положение на том основании, что их название упоминает о проживающей в них так называемой "титульной" нации.

Статья 6

1. Гражданство Российской Федерации приобретается и прекращается в соответствии с федеральным законом, является единым и равным независимо от оснований приобретения.
2. Каждый гражданин Российской Федерации обладает на ее территории всеми правами и свободами и несет равные обязанности, предусмотренные Конституцией Российской Федерации.
3. Гражданин Российской Федерации не может быть лишен своего гражданства или права изменить его.

Комментарий к статье 6

В статье закреплены основы гражданства Российской Федерации. Гражданство - это устойчивая правовая связь человека с государством, выражающаяся в совокупности их взаимных прав, обязанностей и ответственности и основанная на признании и уважении достоинства, основных прав и свобод человека и гражданина. С гражданством связаны самые существенные элементы правового положения личности - объем и содержание прав, свобод, обязанностей.
Действующая Конституция закрепляет порядок, согласно которому гражданство Российской Федерации приобретается и прекращается в соответствии с федеральным законом. Таким законом в настоящее время является Закон РСФСР "О гражданстве Российской Федерации" от 28 ноября 1991 года с Изменениями и дополнениями от 17 июня 1993 года и 6 февраля 1995 года. <*>
--------------------------------
<*> ВВС. 1992. N 6. Ст. 243; 1993. N 29. Ст. 1112; СЗ РФ. 1995. N 7. Ст. 496.
Вопросам приобретения гражданства было посвящено Постановление Конституционного Суда РФ от 16 мая 1996 г. по делу о проверке конституционности пункта "г" статьи 18 Закона РФ "О гражданстве Российской Федерации" (РГ. 1996. 28 мая).

Российское гражданство является единым и равным независимо от оснований приобретения. Это означает, что граждане пользуются равными правами независимо от того, имеют ли они гражданство по рождению или приобрели его по иным основаниям, и что граждане Российской Федерации не могут быть разделены на какие-то группы или разряды, порождающие различные права и обязанности.
В Законе "О гражданстве" подробно рассмотрены основания приобретения российского гражданства. Установлено, что гражданство Российской Федерации может, в частности, приобретаться в результате его признания по рождению, в порядке его регистрации; в результате приема в гражданство; в результате восстановления в гражданстве Российской Федерации; путем выбора гражданства (оптации) при изменении государственной принадлежности территории и по некоторым иным основаниям, предусмотренным Законом.
Надо отметить, что принадлежность лица к гражданству того или иного государства имеет существенное значение, поскольку гражданин обладает в своем государстве правами, свободами и обязанностями в полном объеме, а государство защищает своего гражданина, где бы он ни находился.
В п. 2 ст. 6 Конституции подчеркивается, что каждый гражданин обладает на ее территории всеми правами и свободами и несет равные обязанности. Следует также отметить, что граждане Российской Федерации по сравнению с другими лицами, законно находящимися на территории России, наделены правами в сфере осуществления политической власти. Например, только граждане могут избирать и быть избранными в представительные органы Российской Федерации и ее субъектов. Только граждане обязаны защищать наше Отечество и нести некоторые другие обязанности.
Одной из важных гарантий использования гражданином Российской Федерации своих прав и свобод является закрепление в статье (ч. 3) положения, исключающего возможность лишения гражданина его гражданства. Гражданин Российской Федерации не может быть лишен своего гражданства и выслан за пределы Российской Федерации. Он не может быть также выдан другому государству иначе как на основании закона или международного договора Российской Федерации. Российская Федерация гарантирует своим гражданам защиту и покровительство и за ее пределами.
Законом о гражданстве предоставляется возможность добровольного прекращения состояния гражданства лицом в результате выхода из гражданства или выбора гражданства другой страны. И только в одном случае прекращение российского гражданства допускается без волеизъявления лица: это решение государства об отмене приема в гражданство в случае предоставления им ложных сведений и документов.

Статья 7

1. Российская Федерация - социальное государство, политика которого направлена на создание условий, обеспечивающих достойную жизнь и свободное развитие человека.
2. В Российской Федерации охраняются труд и здоровье людей, устанавливается гарантированный минимальный размер оплаты труда, обеспечивается государственная поддержка семьи, материнства, отцовства и детства, инвалидов и пожилых граждан, развивается система социальных служб, устанавливаются государственные пенсии, пособия и иные гарантии социальной защиты.

Комментарий к статье 7

Статья провозглашает один из основополагающих принципов деятельности современного демократического государства, согласно которому создание условий, обеспечивающих достойную жизнь и свободное развитие человека, не является сугубо личным делом самого человека и его родителей, а возводится в ранг общегосударственной политики. Именно успехи в социальной политике являются показателем плодотворной и многогранной деятельности государства. По ним можно судить о том, в какой мере государство исполняет свою конституционную обязанность соблюдать и защищать права и свободы человека и гражданина, создавать надлежащие материальные, политические, правовые и иные условия для осуществления этих прав и свобод, их воплощения в реальной жизни.
В социальном государстве право на достойную жизнь и свободное развитие гарантируется каждому независимо от его способности трудиться, участвовать в общественно полезном труде.
Это право закреплено ст. 25 Всеобщей декларации прав человека:
"1. Каждый человек имеет право на такой жизненный уровень, включая пищу, одежду, жилище, медицинский уход и необходимое социальное обслуживание, который необходим для поддержания здоровья и благосостояния его самого и его семьи, и право на обеспечение на случай безработицы, болезни, инвалидности, вдовства, наступления старости или иного случая утраты средств к существованию по не зависящим от него обстоятельствам.
2. Материнство и младенчество дают право на особое попечение и помощь. Все дети, родившиеся в браке или вне брака, должны пользоваться одинаковой социальной защитой".
Аналогичные нормы содержатся также в Международном пакте об экономических, социальных и культурных правах от 16 декабря 1966 г. (ст. ст. 10, 11).
Следуя нормам международного права, Конституция устанавливает обязанность государства проводить социальную политику, обеспечивающую каждому россиянину достойную жизнь. Последняя понимается, прежде всего, как возможность обладать и пользоваться благами современной цивилизации: иметь надлежащие жилищные условия и медицинское обслуживание, современную бытовую технику, средства передвижения, рациональное и калорийное питание, возможность пользоваться услугами предприятий сферы обслуживания, пользоваться культурными ценностями и др. Достойная жизнь невозможна и без свободного развития личности, предоставления ей возможности усвоить достижения науки, культуры, получить профессию.
Каждый человек, вступая в жизнь, застает мир вещей, предметов, произведенных предшествующими поколениями людей, различные политические социальные институты и учреждения, а также социальные нормы, религиозные догматы, эстетические идеалы и другие формы общественного сознания.
Только овладев необходимыми знаниями и профессиональными навыками, человек может активно включиться в общество как член определенной социальной группы, класса, трудового коллектива, общественной или политической организации, собственник имущества, производитель материальных или духовных благ. Словом, социальное государство обязано не только обеспечить свободное развитие личности, но и создать условия, при которых каждый имел бы реальную возможность проявить свои знания, способности в общественно полезном труде.
Государство способно выполнить названные задачи только опираясь на мощную и стабильную экономику, обеспечивающую материальное благополучие и процветание общества. Весьма важно и то, чтобы материальный источник достойной жизни был поставлен в прямую зависимость от участия каждого в общественно полезном труде.
Свое материальное благополучие человек должен создавать сам. Государство способствует ему в этом и тем более не создает искусственных препон для трудовой и предпринимательской деятельности человека, самореализации его творческих потенций как личности. Однако в современном обществе далеко не каждый своим трудом или иным законным способом может обеспечить материальное благополучие и достойную жизнь, поэтому социальное государство принимает и последовательно проводит специальные меры по улучшению материального положения как населения страны в целом, так и отдельных социальных слоев, категорий общества.
Социальная политика Российской Федерации ориентирована на самые различные слои, группы населения и включает в себя: 1) борьбу с безработицей; 2) государственное регулирование минимального размера оплаты труда; 3) общедоступность и бесплатность дошкольного, основного общего и среднего профессионального образования в государственных и муниципальных образовательных учреждениях и на предприятиях, а также на конкурсной основе, бесплатность высшего образования; 4) бесплатную медицинскую помощь в государственных и муниципальных учреждениях здравоохранения; 5) бесплатное пользование библиотечными фондами и сравнительно низкую плату за посещение музеев, картинных галерей, театров, концертных залов и других учреждений культуры (см. комментарии к ст. ст. 37 - 41, 43, 44 Конституции). Особое значение в современных условиях имеет государственная помощь малообеспеченным слоям, группам, которые по тем или иным причинам не могут найти себе работу либо вовсе не способны трудиться.
Согласно данным Госкомстата России, в марте 1995 г. 45,1 млн. человек (30,4% от численности населения) имели среднедушевые денежные доходы ниже величины прожиточного минимума, т.е. находились за чертой бедности. Эта часть населения в первую очередь рассчитывает на получение социальной помощи от государства, имеет на нее право. Такую помощь она и получает реально. На конец 1994 г. доля социальных выплат в структуре доходов населения возросла до 15,4%. Практически каждый седьмой рубль, которыми располагали граждане России, представлял разного рода социальные выплаты и пособия.
Конституция закрепляет основные направления социальной защиты государства. Это: 1) государственная поддержка семьи, материнства, отцовства и детства; 2) пенсии инвалидам и иным нетрудоспособным лицам; 3) создание системы социальных служб занятости, призванных принимать действенные меры по трудоустройству лиц, не имеющих постоянной работы, и выплачивать им в соответствии с действующим законодательством пособия по безработице; 4) выплата государственных пенсий и социальных пособий и т.д.
Следует отметить, что конституционные положения о социальной помощи малоимущим достаточно обстоятельно регламентируются федеральными законами, указами Президента Российской Федерации и постановлениями Правительства Российской Федерации. Значительная часть пробелов в социальном законодательстве в настоящее время устранена Федеральными законами, принятыми Государственной Думой: "О ветеранах" от 16 декабря 1994 года <*>, "О социальной защите инвалидов в Российской Федерации" от 20 июля 1995 года <**>, "О социальном обслуживании граждан пожилого возраста и инвалидов" от 17 мая 1995 года <***> и др.
--------------------------------
<*> СЗ РФ. 1995. N 3. Ст. 168.
<**> СЗ РФ. 1995. N 48. Ст. 4563.
<***> СЗ РФ. 1995. N 32. Ст. 3198.

Государство оказывает социальную помощь несовершеннолетним детям и гражданам, находящимся в трудной жизненной ситуации, а также гражданам, не способным к самообслуживанию в связи с преклонным возрастом, болезнью, инвалидностью, имеющим среднедушевой доход ниже прожиточного минимума, установленного для региона, в котором они проживают. Социальное обслуживание осуществляется государственными социальными службами в виде материальной помощи, социального обслуживания на дому или в стационарных учреждениях, предоставления временного приюта, организации дневного пребывания в учреждениях социального обслуживания, оказания реабилитационных и консультативных услуг. Государство осуществляет и другие виды социальной помощи, в том числе бесплатное предоставление малоимущим жилой площади, компенсационные выплаты и др.
И тем не менее деятельность государства в социальной сфере пока что не является достаточно действенной. В условиях переживаемых экономических трудностей социальная политика государства не только не гарантирует достойную жизнь, как это записано в Конституции, но и не обеспечивает прожиточный минимум значительной части населения. В ежегодном Послании Федеральному Собранию (февраль 1995 г.) Президент Российской Федерации назвал национальным позором появление "новых бедных" - людей, имеющих работу, но в течение длительного времени получающих унизительно низкую заработную плату.
Как показывают данные Госкомстата России, бедность значительно "помолодела" и переместилась в город. Из 50 тыс. семей, ежегодно обследуемых Госкомстатом, 64% наименее обеспеченных семей проживает в городе и 36% - на селе. До 1933 г. картина была принципиально иной: 67% малообеспеченных семей проживали на селе и 33% - в городе. Статистические органы не ведут учета численности людей, "получающих унизительно низкую заработную плату". Однако, по расчетам экономистов, число работников, заработная плата которых ниже прожиточного минимума, составляет примерно 10 - 15 млн. человек.
Имеются значительные недостатки в реализации и других направлений социальной политики государства, в том числе и в сфере охраны труда и здоровья населения. Об этом, например, убедительно свидетельствуют наблюдаемые в последние годы рост аварийности на предприятиях, профессиональных заболеваний, высокий уровень производственных травм, неблагоприятная экологическая обстановка в ряде регионов страны, в том числе в таких крупных городах, как Москва, Уфа, Кемерово, Самара, Омск и др.
Бесспорно, сложности переживаемого Россией периода негативно влияют и на возможности государства проводить надлежащую социальную политику. Лишь в условиях полного оздоровления экономики России можно рассчитывать на социальную помощь от государства в том размере, который действительно позволяет обеспечить достойную жизнь и свободное развитие человека, как это предписывается Конституцией.

Статья 8

1. В Российской Федерации гарантируются единство экономического пространства, свободное перемещение товаров, услуг и финансовых средств, поддержка конкуренции, свобода экономической деятельности.
2. В Российской Федерации признаются и защищаются равным образом частная, государственная, муниципальная и иные формы собственности.

Комментарий к статье 8

В отличие от прежних советских конституций Конституция 1993 г. не содержит специального раздела об экономической основе государства и общества, не устанавливает какую-либо форму собственности в качестве основной или ведущей, равно как не предусматривает и ограничений для других форм, в частности для личной собственности граждан, что провозглашалось предшествующими конституциями и основанным на них законодательством. Действующая Конституция обязывает государство обеспечивать свободу экономической деятельности и поддерживать конкуренцию, запрещая лишь монополизацию этой деятельности и недобросовестную конкуренцию, и провозглашает равенство всех форм собственности и равную их защиту.
Термин "собственность", как известно, употребляется в двух различных смыслах: 1) в юридическом - как обозначение вещного права, права лица на определенную вещь (совокупность вещей), включающего в себя правомочия владеть, пользоваться и распоряжаться этой вещью (вещами); 2) в экономическом - как обозначение совокупности экономических (как принято говорить - производственных в широком смысле) отношений, связанных с определенным имущественным комплексом и определенным субъектом хозяйственной (экономической) деятельности. В ст. 8 Конституции термины "собственность" и "формы собственности" употребляются во втором (экономическом) смысле и означают, что Конституцией и законодательством в целом признаются и равным образом, одинаково защищаются разные формы хозяйствования, экономическая (хозяйственная) деятельность различных субъектов: физических лиц (граждан) и юридических лиц (организаций и общественных объединений), действующих на базе частного, государственного, муниципального или какого-либо иного имущества, принадлежащего этим лицам (закрепленного за ними) на законных основаниях. Содержание и значение закрепленного в ст. 8 конституционного принципа состоит в установлении равного, общего правового режима для всех законно существующих форм хозяйствования.
Гарантированное ст. 8 Конституции юридическое равенство форм собственности, равное их признание и защита означают одинаковое признание и одинаковую защиту всеми допускаемыми средствами и способами любых не противоречащих законодательству форм хозяйствования и признаваемых законом имущественных прав, а также недопустимость установления законодательством каких-либо привилегий или ограничений для тех или иных форм или субъектов хозяйственной деятельности. В отличие от ранее действовавших преимуществ в защите права социалистической, в особенности государственной, собственности, согласно ч. 2 ст. 8, права собственности всех субъектов (носителей) этого права защищаются абсолютно одинаково, на основании одних и тех же норм материального права (см. также комментарии к ст. ст. 34 и 35).
Экономической основой общества становится рыночная экономика, для нормального и эффективного функционирования которой необходимо обеспечить: а) свободу экономической деятельности и б) свободное перемещение товаров, услуг, финансовых и иных ресурсов, т.е. единство экономического пространства на всей территории страны. Статья 8 устанавливает юридическую гарантию действия этих принципов, а также третьего основополагающего принципа рыночной экономики - свободы конкуренции (о конкуренции см. комментарий к ч. 2 ст. 34).
Юридические гарантии обеспечения единства экономического пространства были установлены Указом Президента от 12 декабря 1991 г. "О едином экономическом пространстве РСФСР" <*>, согласно которому должны признаваться недействительными акты органов власти и управления и решения должностных лиц, ограничивающие движение товаров, работ и услуг на внутреннем рынке страны. Принцип свободного передвижения товаров, услуг и финансовых средств по всей территории России закреплен в п. 3 ст. 1 нового Гражданского кодекса, согласно которому ограничения могут вводиться только федеральным законом и только тогда, когда это необходимо для обеспечения безопасности, защиты жизни и здоровья людей, охраны природы и культурных ценностей. Судебная защита против актов государственных органов или органов местного самоуправления, нарушающих указанный принцип, предусмотрена ст. 13 ГК (см. также комментарий к ст. 127 Конституции).
--------------------------------
<*> ВВС. 1991. N 51. Ст. 1830.

Роль государства в создаваемой рыночной экономике кардинально меняется по сравнению с его местом в централизованной административно - командной экономике. Эта роль сводится в основном к осуществлению двух функций: 1) установлению того, что принято называть правилами экономической игры, т.е. изданию законов, определяющих правила поведения субъектов экономической, хозяйственной деятельности, распространяющиеся на всех участников соответствующих отношений, и 2) контролю за соблюдением установленных правил и защите всех возникающих в соответствии с этими правилами отношений и их участников от любых противоправных нарушений с чьей бы то ни было стороны.
В условиях, когда отмирает централизованное государственное планирование деятельности предприятий и принудительное установление их хозяйственных связей, когда издание индивидуальных актов органами власти, адресованных конкретным участникам хозяйственной деятельности, заменяется установлением общих правил поведения, т.е. норм права, возрастает роль законодательного органа - Федерального Собрания. Нужны стабильные законы, регулирующие экономическую и хозяйственную деятельность, и государство должно обеспечить их соблюдение.
Важнейшее место среди этих законов занимает новый ГК, который определил правовое положение участников имущественных отношений - граждан и юридических лиц (организаций), содержит правила совершения сделок, режим права собственности и иных вещных прав, общие правила о договорах и обязательствах и специальные правила об отдельных наиболее важных и типичных их видах и решил целый ряд других существенных вопросов. Принят и вступил в действие Федеральный закон "Об акционерных обществах" от 26 декабря 1995 г. <*> Необходимо создать тщательно продуманное и развитое налоговое законодательство, поскольку налоги становятся одним из основных, если не основным средством государственного поощрения одних и сдерживания других видов хозяйственной (экономической) деятельности и источником доходов государственного и местных бюджетов.
--------------------------------
<*> СЗ РФ. 1996. N 1. Ст. 1.

Непосредственная хозяйственная деятельность - производство и реализация товаров, сбыт и снабжение, оказание иных услуг - не дело государства. Органы власти заниматься хозяйственной деятельностью не должны.
Властная государственная и коммерческая деятельность по оказанию услуг и извлечению прибыли не могут совмещаться в одном лице, не должны осуществляться одной организацией. Даже при добросовестном отношении к делу и отсутствии заведомых злоупотреблений такое совмещение двух различных видов деятельности деформирует каждую из них, о чем свидетельствует опыт распространенного в прежней административно - командной системе так называемого управления на хозрасчете (учреждения Госснаба и другие подобные учреждения, хозрасчетные главки, существовавшие 1937 - 1938 гг.). Наше новое законодательство не учитывает этот опыт в надлежащей мере. А между тем в современных условиях особенно отчетливо видно, что такое совмещение если не прямо поощряет, то, во всяком случае, создает благоприятные условия для злоупотребления властью и проникновения коррупции в государственный аппарат. Орган государственной власти, осуществляя присвоенную ему функцию, должен руководствоваться только государственными интересами на порученном ему участке управления. Никакие другие интересы и мотивы влиять на эту деятельность не должны.
Из сказанного следуют два вывода: 1) государственные органы и органы местного самоуправления не должны получать доход или извлекать для себя иную выгоду из осуществления властных полномочий и 2) они также не должны осуществлять наряду с властными полномочиями какую-либо иную деятельность, направленную на извлечение для себя дохода или получение иной выгоды. Эти правила должны быть прямо закреплены в законодательстве. Первые шаги в отношении государственных служащих сделаны: 31 июля 1995 г. принят Закон "Об основах государственной службы Российской Федерации" <*>. Лицам, занимающим государственные должности (к их числу не относятся работники, осуществляющие техническое обеспечение деятельности государственных органов), запрещено заниматься предпринимательской деятельностью лично или через доверенных лиц, состоять членами органов управления коммерческих организаций, кроме случаев, когда непосредственное участие в таком управлении специально предусмотрено законодательством, заниматься любой другой оплачиваемой деятельностью, кроме научной, педагогической и иной творческой работы. Закон РСФСР "О конкуренции и ограничении монополистической деятельности на товарных рынках" от 22 марта 1991 г. содержит специальную норму следующего содержания: "Запрещается совмещение функций федеральных органов исполнительной власти, органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления с функциями хозяйствующих субъектов, а также наделение хозяйствующих субъектов функциями и правами указанных органов, в том числе функциями и правами органов государственного надзора, за исключением случаев, предусмотренных законодательными актами Российской Федерации" (п. 2 ст. 7 в редакции Закона от 21 апреля 1995 г.) <**>. Пункт 4 ст. 66 ГК запрещает государственным органам и органам местного самоуправления выступать участниками хозяйственных обществ и товариществ, если иное специально не установлено законом.
--------------------------------
<*> СЗ РФ. 1995. N 31. Ст. 2990.
<**> СЗ РФ. 1995. N 22. Ст. 1977.

Этого, однако, недостаточно: запрещены лишь отдельные проявления болезни, но не устранен порождающий их принцип. Вопрос требует не фрагментарного, а кардинального решения. Указанные выше два правила, исключающие совмещение государственной властной деятельности с извлечением дохода в пользу самого органа, должны носить всеобщий характер и распространяться на любые органы, наделенные властью. По своей сущности это нормы конституционные, и их место не в антимонопольном законе. В настоящее время ряд подзаконных нормативных актов противоречит процитированному выше п. 2 ст. 7 этого Закона.

Статья 9

1. Земля и другие природные ресурсы используются и охраняются в Российской Федерации как основа жизни и деятельности народов, проживающих на соответствующей территории.
2. Земля и другие природные ресурсы могут находиться в частной, государственной, муниципальной и иных формах собственности.

Комментарий к статье 9

В первой части статьи подчеркивается значение природных ресурсов и главного из них - земли как основы жизни и деятельности народов. Это конституционное положение ориентирует на бережное отношение к природным ресурсам и их рациональное использование и обеспечивается природоресурсным и экологическим законодательством.
Из принципа бережного отношения к природным ресурсам вытекает конституционное требование рационально использовать их. Почти в каждом федеральном законодательном акте, регулирующем правовое положение и порядок использования отдельных природных ресурсов, присутствует требование наиболее рационального их использования, чему, как правило, посвящены специальные разделы законов и множество подзаконных актов в этой области.
Эти принципы развиваются введением платы за пользование природными ресурсами, усилением государственного контроля за их использованием. Особое значение конституционное положение о природных ресурсах как основе жизни и деятельности народов приобретает, например, для малочисленных народов Севера, где провозглашена охрана места проживания и традиционного природопользования этих народов. Малочисленные народы, проживающие на таких территориях, получают право на часть доходов от использования природных ресурсов, добываемых на их территории, что осуществляется системой разделения платежей за пользование природными ресурсами между Федерацией, ее субъектами и органами местного самоуправления, а также системой компенсаций за ограничение прав и изъятие из пользования местного населения отдельных территорий и земельных участков.
Таким образом, это конституционное положение позволяет более справедливо использовать средства, получаемые от использования природных ресурсов, в интересах народов, проживающих на соответствующих территориях. Оно направлено также на соблюдение предусмотренных экологическим законодательством норм охраны окружающей среды и подчеркивает неразрывность рационального использования природных ресурсов и их охраны. Регулирование этих отношений с точки зрения соблюдения экологических требований в значительной мере осуществляется Законом РСФСР "Об охране окружающей природной среды" от 19 декабря 1991 года <*> и другим природоохранным законодательством.
--------------------------------
<*> ВВС. 1992. N 10. Ст. ст. 457, 459; 1993. N 29. Ст. 1111.

Во второй части статьи впервые после советского периода закрепляется многообразие форм собственности на природные объекты и таким образом устанавливается право собственности на них граждан, юридических лиц, государства, муниципальных органов и иных субъектов права. Вместе с тем Конституция осторожно говорит о том, что природные ресурсы "могут" находиться в этих формах собственности.
Правовое положение природных объектов и детальная регламентация правомочий в отношении их находят закрепление и развитие в федеральных актах, в том числе в ч. 1 ГК 1994 г. (ст. ст. 126, 129, 130 - 131, 214, 257, а также гл. 17, которая будет введена в действие с принятием нового Земельного кодекса), Водном кодексе РФ 1995 г. (раздел II), Законе РФ "О недрах" в редакции от 8 февраля 1995 г. <*> (ст. ст. 1.2, 2, 2.1), Основах лесного законодательства РФ (ст. ст. 2, 10 и 11), Федеральном законе "О континентальном шельфе Российской Федерации" от 30 ноября 1995 года <**> (ст. 6), Федеральном законе "О животном мире" от 24 апреля 1995 года <***> (ст. 4) и ряде других федеральных актов.
--------------------------------
<*> СЗ РФ. 1995. N 10. Ст. 823.
<**> СЗ РФ. 1995. N 49. Ст. 4694.
<***> СЗ РФ. 1995. N 17. Ст. 1462.

В ст. 130 ГК к недвижимым вещам (недвижимое имущество, недвижимость) относятся земельные участки, участки недр, обособленные водные объекты и все, что прочно связано с землей, т.е. объекты, перемещение которых без несоразмерного ущерба их назначению невозможно.
Вместе с тем законодатель в ст. 129 ГК предусмотрел, что земля и другие природные ресурсы, в отличие от других объектов гражданского оборота, могут отчуждаться или переходить от одного лица к другому иными способами в той мере, в какой их оборот допускается законами о земле и других природных ресурсах.
Эта формулировка ГК предполагает необходимость издания специальных природоресурсных федеральных актов, в которых должны детально регулироваться вопросы о формах собственности на каждый природный объект и возможности их включения в гражданский оборот.
В законодательстве государственная собственность устанавливается на землю, леса, воды, недра, объекты животного мира. Все эти объекты, кроме недр и объектов животного мира, могут находиться также и в муниципальной собственности.
В соответствии с принятым федеральным законодательством в муниципальной собственности могут находиться пока участки земли и обособленные водные объекты. Муниципальные органы, являясь собственниками таких объектов, вправе сами распоряжаться и использовать эти природные ресурсы и передавать их в собственность, аренду, пользование другим субъектам гражданских правоотношений. В соответствии с ГК от имени муниципальных образований права собственника осуществляют органы местного самоуправления (ст. 215), а также по их специальному поручению государственные органы, органы местного самоуправления, а также граждане и юридические лица, которым поручено осуществление гражданско - правовых правомочий собственника (ст. 125).
Что касается земельного законодательства, то оно урегулировало отношения в области установления земельной собственности и осуществления сделок с земельными участками.
Действующая Конституция фиксирует право государственной собственности на землю. Это особенно важно при применении законодательства о федеральных землях и землях, являющихся собственностью субъектов Федерации. Правовое положение федеральных земель и земель субъектов Федерации уже частично урегулировано такими правовыми актами, как Указ Президента от 16 декабря 1993 года "О федеральных природных ресурсах" <*>, который в дальнейшем должен быть преобразован в закон. Вместе с тем природоресурсное законодательство пока не разрешило многих вопросов разграничения федеральной собственности и собственности субъектов Федерации на природные ресурсы. Оно сейчас находится в стадии разработки.
--------------------------------
<*> САПП. 1993. N 51. Ст. 4932.

Следует также отметить, что ряд субъектов Федерации не восприняли и положения об установлении частной собственности на землю и другие природные объекты на своей территории. Так, в г. Москве земля не является предметом частной собственности, а может только предоставляться в пользование и аренду.
Новый Водный кодекс установил в ст. 40, что обособленные водные объекты могут находиться в государственной, муниципальной и частной собственности граждан и юридических лиц. Что касается других природных объектов, то они, как правило, могут находиться в государственной собственности.
Недра в соответствии с Законом "О недрах" (ст. 1.2) могут находиться в государственной собственности. При этом вопросы владения, пользования и распоряжения недрами находятся в совместном ведении Федерации и ее субъектов. Исключение составляют недра и полезные ископаемые континентального шельфа и экономической зоны России, которые целиком находятся в соответствии со ст. 67 Конституции под юрисдикцией и суверенитетом Федерации. Закон в той же статье предусматривает, что участки недр не могут быть предметом купли - продажи, дарения, наследования, вклада, залога или отчуждаться в иной форме.
В законодательстве о недрах имеются два положения, которые следует учитывать.
Во-первых, хотя по закону органы местного самоуправления не признаны собственниками недр, в отношении общераспространенных полезных ископаемых им предоставлено право в соответствии со ст. 5 Закона "О недрах" выдавать разрешения на их разработку, а также на строительство подземных сооружений для предприятий местной промышленности.
Во-вторых, гражданам - собственникам, владельцам, пользователям и арендаторам земельных участков предоставлено право добывать общераспространенные полезные ископаемые на предоставленном им земельном участке на глубину до 5 м и бурить скважины для получения подземных вод на глубину до первого водоносного горизонта.

Статья 10

Государственная власть в Российской Федерации осуществляется на основе разделения на законодательную, исполнительную и судебную. Органы законодательной, исполнительной и судебной власти самостоятельны.

Комментарий к статье 10

В статье закрепляется фундаментальный принцип организации власти в Российской Федерации - принцип разделения властей.
Этот принцип был выработан мировой практикой развития демократических государств. Суть его в том, что демократический политический режим может быть установлен в государстве при условии разделения функций государственной власти между самостоятельными государственными органами. Поскольку существуют три основные функции государственной власти - законодательная, исполнительная и судебная, каждая из этих функций должна исполняться самостоятельно соответствующим органом государственной власти. Напротив, соединение законодательных, исполнительных и судебных функций в деятельности одного органа государственной власти приводит к чрезмерной концентрации власти у этого органа, что создает возможность установления в стране диктаторского политического режима.
Каждый государственный орган, осуществляющий одну из трех функций государственной власти, взаимодействует с другими государственными органами. В этом взаимодействии они ограничивают друг друга. Такая схема взаимоотношений часто называется системой сдержек и противовесов. Она представляет единственно возможную схему организации государственной власти в демократическом государстве.
На федеральном уровне организации государственной власти в Российской Федерации система сдержек и противовесов, согласно Конституции, выглядит следующим образом. Законодательный орган - Федеральное Собрание - принимает законы, определяет нормативную базу деятельности всех органов государственной власти, влияет парламентскими способами на деятельность исполнительной власти (самый серьезный инструмент влияния - возможность постановки вопроса о доверии Правительству), в той либо иной форме участвует в формировании Правительства, судебных органов Российской Федерации.
Правительство Российской Федерации осуществляет исполнительную власть: организует исполнение законов, различными способами влияет на законодательный процесс (право законодательной инициативы, обязательность заключения Правительства на законопроекты, требующие привлечения дополнительных федеральных средств). Возможность выражения недоверия Правительству сбалансирована возможностью роспуска законодательного органа главой государства.
Конституционный, Верховный и Высший Арбитражный Суды Российской Федерации имеют право законодательной инициативы по вопросам их ведения (ст. 104 Конституции). Эти суды в пределах своей компетенции рассматривают конкретные дела, сторонами которых являются другие федеральные органы государственной власти. В системе разделения властей на федеральном уровне особое место принадлежит Конституционному Суду Российской Федерации. Это проявляется в следующих полномочиях, закрепленных за ним Конституцией: разрешение дел о соответствии Конституции федеральных законов, нормативных актов Президента, палат Федерального Собрания и Правительства Российской Федерации, разрешение споров о компетенции между федеральными органами государственной власти, толкование Конституции (ст. 125).
Являясь главой государства, Президент Российской Федерации не относится ни к одной из трех ветвей власти. Выполняя задачи, возложенные на него Конституцией, Президент Российской Федерации обеспечивает необходимое согласование деятельности различных ветвей власти - законодательной, исполнительной и судебной, позволяющее бесперебойно действовать всему государственному механизму.
Существует мнение, что реализация принципа разделения властей ведет к многовластию. Это суждение ошибочно. Власть в Российской Федерации едина, так как ее единственным источником, согласно ст. 3 Конституции, является многонациональный народ Российской Федерации. Никакой государственный орган в отдельности не может претендовать на суверенное осуществление государственной власти. Сама по себе государственная власть не делится между государственными органами. Осуществление государственной власти связано с разделением функций между органами законодательной, исполнительной и судебной власти. Эти органы самостоятельны лишь в осуществлении закрепленных за ними Конституцией и законами функций государственной власти.
Положение ст. 10 относится не только к организации государственной власти на федеральном уровне, но и к системе органов государственной власти субъектов Российской Федерации. Установление общих принципов организации системы органов государственной власти в субъектах Российской Федерации отнесено Конституцией (п. "н" ч. 1 ст. 72) к совместному ведению Российской Федерации и ее субъектов. Применительно к системе органов государственной власти субъектов Российской Федерации принцип разделения властей будет раскрыт в федеральном законе об общих принципах организации представительных и исполнительных органов государственной власти. Конкретная система сдержек и противовесов на уровне субъектов Российской Федерации будет устанавливаться ими самостоятельно в соответствии со ст. 10 Конституции и данным федеральным законом (см. ст. 77 Конституции).
Поскольку в ст. 10 Конституции говорится о принципе разделения властей как о принципе организации государственной власти, он не может рассматриваться как принцип организации местного самоуправления в Российской Федерации. Согласно ст. 12 Конституции органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти.

Статья 11

1. Государственную власть в Российской Федерации осуществляют Президент Российской Федерации, Федеральное Собрание (Совет Федерации и Государственная Дума), Правительство Российской Федерации, суды Российской Федерации.
2. Государственную власть в субъектах Российской Федерации осуществляют образуемые ими органы государственной власти.
3. Разграничение предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации осуществляется настоящей Конституцией, Федеративным и иными договорами о разграничении предметов ведения и полномочий.

Комментарий к статье 11

Осуществление государственной власти в Российской Федерации возлагается на перечисленные в данной статье федеральные органы государственной власти. Эти органы представлены: Президентом Российской Федерации как главой государства; Федеральным Собранием, состоящим из двух палат (Совета Федерации и Государственной Думы) и осуществляющим законодательную власть; Правительством, осуществляющим исполнительную власть; судами (Конституционным, Верховным, Высшим Арбитражным и иными федеральными судами, которые могут образовываться в соответствии с федеральным конституционным законом), которые осуществляют судебную власть Российской Федерации.
Перечень федеральных органов государственной власти, даваемый в ч. 1 ст. 11, является исчерпывающим, т.е. не допускающим расширения без изменения гл. 1 Конституции. Перечисление федеральных органов государственной власти в гл. 1 Конституции, для изменения которой, согласно ст. 135 Конституции, применяется усложненная процедура, имеет целью создать стабильную систему организации государственной власти в Российской Федерации.
Поскольку, согласно ст. 1 Конституции, Российская Федерация является федеративным государством, государственная власть в ней осуществляется не только федеральными государственными органами, но и органами государственной власти субъектов Российской Федерации: республик, краев, областей, городов федерального значения, автономной области, автономных округов. В субъектах Российской Федерации сложились разнообразные системы организации государственной власти: в некоторых республиках существует должность президента, а в других ее нет; различаются полномочия законодательных и исполнительных органов государственной власти, порядок их формирования, организация деятельности и т.д. Конституция допускает такое многообразие. Согласно ст. 77 Конституции система органов государственной власти субъектов Российской Федерации устанавливается ими самостоятельно в соответствии с основами конституционного строя Российской Федерации и общими принципами организации представительных и исполнительных органов государственной власти, установленными федеральным законом.
Статью 11 Конституции нельзя уяснить в отрыве от ст. 3. В этой статье многонациональный народ Российской Федерации определяется как единственный источник власти. Народ осуществляет власть как непосредственно, так и через органы государственной власти и органы местного самоуправления.
Содержание ч. 3 ст. 11 Конституции имеет особое значение для нашего государства, поскольку оно по своей форме является федерацией, а характерная черта всякой федерации - разграничение предметов ведения и полномочий между ее органами и органами входящих в нее субъектов.
Формула данной части ст. 11 весьма лаконична. В соответствии с ней разграничение предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Федерации проводится, во - первых, Конституцией; во-вторых, Федеративным договором; в - третьих, иными договорами о разграничении предметов ведения и полномочий.
В Конституции разграничение предметов ведения проведено в ст. ст. 71, 72 и 73. В ст. 71 указано все, что отнесено к ведению Российской Федерации; в ст. 72 определены предметы совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов. В ст. 73 перечень предметов ведения субъектов Федерации не приводится. В ней указано, что субъекты Российской Федерации обладают всей полнотой государственной власти вне пределов ведения и полномочий Федерации по предметам совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов.
Из текста ст. 73 следует, что субъекты Федерации по предметам совместного ведения обладают лишь теми полномочиями, которые не принадлежат Федерации в этой сфере. В соответствии с ч. ч. 2 и 3 ст. 78 Конституции федеральные органы исполнительной власти и органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации по соглашению между собой могут передавать друг другу часть своих полномочий, причем Конституция не уточняет, какая именно часть полномочий может быть передана.
Обращаясь к распределению предметов ведения и полномочий, которое было осуществлено Федеративным договором, подписанным 31 марта 1992 г., следует учитывать, что в соответствии с ч. 1 раздела "Заключительные и переходные положения" в случае несоответствия положениям Конституции положений Федеративного договора действуют положения Конституции России.
Часть 3 ст. 11 Конституции предусматривает возможность заключения договоров о разграничении предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти ее субъектов. В таких договорах не только конкретизируются полномочия сторон по реализации предметов совместного ведения Федерации и ее субъектов, но и, как правило, предусматривается возможность их дальнейшего разграничения.
В настоящее время Российской Федерацией такие договоры подписаны с рядом республик и областей <*>.
--------------------------------
<*> См., например, Договор о разграничении предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти Свердловской области (РГ. 1996. 1 февр.).

Необходимо отметить, что в первых из заключенных российской Федерацией с республиками договоров (например, с Республикой Татарстан в 1994 г.) встречались некоторые неоправданные и не основанные на ст. ст. 71 и 72 Конституции Российской Федерации положения. Представляется очевидным, что в случае расхождения содержания договоров с нормами Конституции Российской Федерации должны применяться нормы Конституции и соответственно тексты договоров подлежат изменению, с тем чтобы они не противоречили нормам Конституции Российской Федерации.
Заключение договоров между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации обычно сопровождается заключением соглашений по отдельным вопросам: распределение между Федерацией и ее субъектами доходов от налогообложения, охрана природной среды, использование полезных ископаемых и т.д.
Заключение договоров и соглашений между Федерацией и ее субъектами следует рассматривать как действенное средство укрепления связей между ними и позитивного развития федеративных отношений в стране.

Статья 12

В Российской Федерации признается и гарантируется местное самоуправление. Местное самоуправление в пределах своих полномочий самостоятельно. Органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти.

Комментарий к статье 12

Местное самоуправление - одно из проявлений народовластия, предполагающее самостоятельную деятельность (непосредственно или через органы местного самоуправления) по решению вопросов местного значения, исходя из интересов населения, исторических и иных местных традиций. Будучи существенным выражением народовластия, местное самоуправление составляет одну из основ конституционного строя Российской Федерации.
В Российской Федерации местное самоуправление не только признается, но и гарантируется органами власти Федерации и ее субъектов, причем гарантии местного самоуправления могут быть общеполитические, морально - этические, а также более конкретные - экономические, юридические, организационные и др.
Следует признать, что воплощение конституционной модели местного самоуправления в значительной мере зависит от успехов реформирования всего общественно - политического строя России. Только создание гражданского общества, рыночной экономики, демократического правового государства обеспечит в полной мере осуществление местного самоуправления. В то же время развитие местного самоуправления, в свою очередь, будет способствовать общим реформам. В данной связи становление местного самоуправления будет процессом относительно длительным.
Говоря о гарантированности местного самоуправления, Конституция имеет в виду прежде всего государственные гарантии. Смысл их в том, что федеральные органы государственной власти и органы государственной власти субъектов Российской Федерации обязаны создавать необходимые правовые, организационные, материально - финансовые и другие условия для становления и развития местного самоуправления и оказывать содействие населению в осуществлении прав на местное самоуправление. Материально - финансовые условия, в частности, предполагают наделение субъектов местного самоуправления муниципальной, в том числе земельной, собственностью, обеспечение реализации полномочий органов местного самоуправления достаточными финансовыми ресурсами. Правовые условия включают судебную защиту прав местного самоуправления и др. (см. комментарий к ст. 133).
Идеология местного самоуправления отражает две объективные социальные потребности: необходимость эффективного управления делами общества и развитие демократии. Чем сложнее общество, тем труднее управлять экономическими и социальными процессами из центра, поэтому издавна местное самоуправление связывалось с задачей децентрализации управления, передачи на места вопросов, которые там могут решаться наиболее успешно. Местное самоуправление предполагает заботу о непосредственных нуждах населения. Лучше всего эти нужды знает власть, напрямую связанная с жителями городов и сел, что и обеспечивает заинтересованное, ответственное и, следовательно, эффективное решение местных дел. С другой стороны, местное самоуправление способствует обеспечению свободы личности, ее самовыражению, развитию в гражданах самостоятельности и предприимчивости. Знакомясь с общественными делами, участвуя в их решении, люди перестают надеяться только на центральные власти и привыкают полагаться на самих себя.
Системный подход к любому современному государству предполагает, что каждое его структурное подразделение взаимосвязано с другими и в то же время относительно независимо, обладая в конкретных ситуациях способностью по-своему реализовывать предоставленные ему возможности. Однако степень ответственности "структурных узлов", расположенных как по "горизонтали", так и по "вертикали", объем их возможностей далеко не одинаковы в разных государствах и зависят от многих политических, экономических, технических факторов, конкретных исторических условий. Согласно Конституции Союза ССР 1977 г. местные Советы решали все вопросы местного значения и были органами относительно самостоятельными. В то же время эта самостоятельность существенно ограничивалась и на деле была значительно меньше, чем предполагалось по закону. Безраздельное господство компартии превращало местные Советы, как и все другие государственные органы, в придаток партийного аппарата. Да и по закону их возможности были весьма невелики. Местные Советы в соответствии с Конституцией обязаны были проводить в жизнь решения вышестоящих государственных органов. И хотя они избирались населением на основе всеобщих, равных, прямых выборов при тайном голосовании и были подотчетны только своим избирателям, сами выборы были далеко не свободными и ограничивались голосованием за единственного в избирательном округе кандидата, выдвинутого по разнарядке парторганов. Кроме того, создаваемые местными Советами исполнительные органы находились в двойном подчинении - местных Советов и вышестоящих исполнительных и распорядительных органов. В двойном подчинении находились и отраслевые исполнительные органы местных Советов. Таким образом, вся система местных выборных органов власти оказывалась "пристегнутой" к центральному аппарату управления.
Ошибочно утверждать, что местные Советы вообще не могли решить ни одного вопроса. Они обладали установленной Конституцией и законами компетенцией, но все существенные вопросы решались по согласованию и с одобрения соответствующих партийных органов. Существовала явная гипертрофия централизации. С экономической точки зрения это объяснялось господством государственной собственности, системой управления, которая включала в себя и местные органы государственной власти.
Существовавший многие годы тоталитарный коммунистический режим извращал демократический централизм как конституционный принцип организации и деятельности государства. Если по Конституции 1977 г. демократический централизм должен был сочетать единое руководство с инициативой и творческой активностью на местах, ответственностью каждого государственного органа и должностного лица за порученное дело, то на практике это сочетание нарушалось за счет усиления единого руководства и ограничения творческой инициативы на местах, подмены государственного руководства партийным при полной безответственности партийных органов за свои промахи и ошибки и ответственности государственных органов перед партийными за выполнение партийных директив.
Комментируемая статья Конституции отвергает концепцию местных Советов как составной части единой демократически централизованной системы органов государственной власти и последовательно утверждает начала децентрализации управления общественными делами. Особой формой децентрализации государственного управления и является местное самоуправление. Специфичность этой формы децентрализации в том, что, во-первых, она имеет свои границы; во-вторых, эти границы очерчены правом - органы местного самоуправления наделены объемом собственных полномочий; в-третьих, эти полномочия они осуществляют самостоятельно, т.е. беспрепятственно, свободно, по своему усмотрению; в-четвертых, органы самоуправления не входят в систему органов государственной власти.
То, что органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти, означает, что местное самоуправление отделяется от государственной власти с точки зрения структурно - организационной. Формирование органов местного самоуправления - дело самого населения соответствующего города, села или иного муниципального образования. Одни из этих органов могут быть непосредственно избраны населением, другие - сформированы выборными органами. Но при всех условиях они не могут назначаться "сверху", их состав не должен согласовываться с вышестоящими государственно - властными инстанциями или утверждаться ими. Вмешиваться в решение этих дел государственные инстанции не могут; в противном случае должна наступать правовая ответственность за нарушение Конституции. Будучи сформированы "снизу", органы местного самоуправления не находятся в отношениях подчиненности к органам государственной власти и не обязаны выполнять их предписания. Органы государственной власти могут действовать рядом с органами местного самоуправления, но не вместо них.
Будучи выведены из системы органов государственной власти, органы местного самоуправления остаются в системе государственно - властных отношений. Организационно отделенные от государственной власти, они с ней связаны функционально. Само создание и важнейшие полномочия органов местного самоуправления определены актами органов государственной власти - федеральных и субъектов Федерации. Они действуют в русле общегосударственной политики - экономической, социальной, экологической, в области культуры и др., могут наделяться отдельными государственными полномочиями, участвовать в реализации государственных программ (см. комментарий к ст. 132).
Хотя органы местного самоуправления по смыслу ст. 12 Конституции не являются органами государственной власти, их статус нельзя приравнивать к статусу общественных объединений. Субъекты местного самоуправления - в значительной степени корпорации публичного права, обладающие властными полномочиями по отношению к гражданам, учреждениям, предприятиям и организациям. Согласно Федеральному закону "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" от 28 августа 1995 года <*>, решения органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления, принятые в пределах их полномочий, обязательны для исполнения всеми расположенными на территории муниципального образования предприятиями, учреждениями и организациями независимо от их организационно - правовых форм, а также органами местного самоуправления и гражданами. Неисполнение или ненадлежащее исполнение этих решений влечет ответственность в соответствии с законом.
--------------------------------
<*> СЗ РФ. 1995. N 35. Ст. 3506.

Статья 13

1. В Российской Федерации признается идеологическое многообразие.
2. Никакая идеология не может устанавливаться в качестве государственной или обязательной.
3. В Российской Федерации признаются политическое многообразие, многопартийность.
4. Общественные объединения равны перед законом.
5. Запрещается создание и деятельность общественных объединений, цели или действия которых направлены на насильственное изменение основ конституционного строя и нарушение целостности Российской Федерации, подрыв безопасности государства, создание вооруженных формирований, разжигание социальной, расовой, национальной и религиозной розни.

Комментарий к статье 13

Статья устанавливает меру и принципы политической и идеологической свободы в Российской Федерации. Следует сразу же отметить, что эта мера предоставляет необычайно широкий простор для деятельности личности, партий и общественных объединений.
Идеология - это система политических, правовых, религиозных, философских взглядов на социальную действительность, общество и отношения людей между собой. Характерная особенность идеологии состоит в том, что она непосредственно связана с практической деятельностью людей и направлена на утверждение, изменение либо преобразование существующих в обществе порядков и отношений.
Идеологическое многообразие понимается как право отдельной личности, социальных групп, политических партий и общественных объединений:
1) беспрепятственно разрабатывать теории, взгляды, идеи относительно экономического, политического, правового и иного устройства Российской Федерации, зарубежных государств и мировой цивилизации в целом;
2) пропагандировать свои взгляды, идеи с помощью средств массовой информации: прессы, радио, телевидения, а также путем издания монографических и научно - популярных работ, трудов, статей и т.п.;
3) вести активную деятельность по внедрению идеологии в практическую сферу: разрабатывать программные документы партий, готовить законопроекты, иные документы, предусматривающие меры по совершенствованию социального и политического строя Российской Федерации;
4) публично защищать свои идеологические воззрения, вести активную полемику с иными идеологиями;
5) требовать по суду или через иные органы государства устранения препятствий, связанных с реализацией права на идеологическое многообразие.
Конституционный принцип, согласно которому никакая идеология не может устанавливаться в качестве государственной или обязательной, закрепляет равноправие идеологий в обществе. Ни одна из них не имеет приоритета, который закреплялся бы официально государством законодательным или иным способом. Граждане России вправе придерживаться той или иной идеологии, принимать активные меры по ее реализации в жизнь. Но такой выбор делается ими осознанно, добровольно и самостоятельно. В то же время государство не может навязывать гражданам какую-либо идеологию в качестве общеобязательной, которую они должны под страхом уголовного и иного наказания разделять, изучать и пропагандировать.
Отсутствие государственной или обязательной идеологии нельзя понимать в том смысле, что органы государственной власти вообще действуют вне и независимо от каких-либо идеологических взглядов, идей, находятся как бы вне идеологической борьбы в обществе, стоят над нею.
Зависимость государственной власти от идеологических установок лиц, проводящих эту власть, а также последствия, к которым может привести и приводят ситуации, когда разные органы государственной власти или лица придерживаются различных идеологических воззрений, наиболее ярко показывают взаимоотношения бывшего Верховного Совета Российской Федерации и Президента Российской Федерации в 1993 г.
Именно возможность с помощью государственного аппарата проводить идеологические воззрения в жизнь и заставляет социальные группы и партии весьма активно бороться за внедрение своих сторонников в те или иные государственные структуры, что еще раз убедительно продемонстрировали выборы в Федеральное Собрание.
Действенной гарантией принципа идеологического многообразия служит закрепленный в ч. 3 данной статьи Конституции принцип политического многообразия, многопартийности.
Партии, выражая политическую волю своих членов, своими основными задачами видят участие в формировании органов государственной власти и управления, а также в осуществлении власти через своих представителей, избранных в законодательные и иные представительные органы власти. Партии принимают программные документы, публикуемые для всеобщего сведения, ежегодно оглашают свои бюджеты, не могут получать финансовую и иную материальную помощь от иностранных граждан, государств и организаций.
Партии имеют право выдвигать кандидатов в депутаты и на иные выборные должности, в том числе единым списком, вести предвыборную агитацию, формировать фракции из своих сторонников в представительных органах.
Равенство общественных объединений перед законом проявляется в равенстве требований государства к уставам общественных объединений, к порядку их регистрации и прекращения их деятельности. Так, в уставе, положении или ином основополагающем акте общественного объединения должны быть определены цели, задачи, структура и территория деятельности общественного объединения, условия и порядок приема и выхода членов, их права и обязанности, полномочия, порядок образования и сроки полномочий руководящих органов, источники образования средств и иного имущества общественного объединения и его организаций.
Равенство общественных объединений перед законом проявляется также в равенстве их прав в общественной и хозяйственной деятельности.
Во-первых, это возможность свободного распространения информации о своих целях и деятельности, участие в формировании органов государственной власти и управления и в выработке их решений, представление и защита законных интересов своих членов и осуществление иных полномочий в соответствии со своими уставами и законодательством России.
Во-вторых, это права всех общественных объединений учреждать средства массовой информации, осуществлять издательскую деятельность, создавать в целях выполнения уставных задач предприятия и хозрасчетные организации, иметь в собственности здания, сооружения, жилищный фонд, оборудование, инвентарь, имущество культурно - просветительского и оздоровительного назначения. Денежные средства равным образом могут формироваться из вступительных и членских взносов (если это предусмотрено уставом общественного объединения), добровольных взносов, пожертвований, поступлений от лекций, выставок, лотерей, спортивных и иных мероприятий, доходов от производственной, хозяйственной, издательской и иной деятельности, не запрещенной законом.
В ч. 5 ст. 13 Конституции предусматривается перечень оснований, при наличии которых запрещаются создание и деятельность общественных объединений. Если при регистрации устава проверяются цели общественного объединения, то после регистрации - его действия. И то и другое возложено на учреждения Министерства юстиции Российской Федерации, которые вправе требовать от руководящего органа общественного объединения представления принятых решений, направлять своих представителей для участия в проводимых общественным объединением мероприятиях, получать объяснения от членов общественного объединения и других граждан по вопросам, связанным с соблюдением законодательства и устава общественного объединения.
Федеральным законом "Об общественных объединениях", принятым Государственной Думой Российской Федерации 14 апреля 1995 г. <*>, предусматриваются обязанности общественных объединений: соблюдать законодательство России, общепризнанные принципы и нормы международного права, свои уставы и иные учредительные документы, ежегодно информировать орган, регистрирующий общественные объединения, о продолжении своей деятельности с указанием действительного места нахождения постоянно действующего руководящего органа, его названия, представлять данные о руководителях общественного объединения в объеме сведений, включаемых в единый государственный реестр юридических лиц.
--------------------------------
<*> СЗ РФ. 1995. N 21. Ст. 1930.

В случае нарушения общественными объединениями ч. 5 ст. 13 Конституции, а также совершения иных действий, противоречащих законам, уставным целям, прокуроры вносят в руководящие органы данных общественных объединений представление об указанных нарушениях и устанавливают срок для их устранения. Если в установленный срок эти нарушения не устраняются, деятельность общественных объединений приостанавливается на срок до шести месяцев решением соответствующего суда на основании заявления прокурора.
Орган, регистрирующий общественные объединения, вправе подать заявление в суд о приостановлении деятельности общественных объединений после двух письменных предупреждений, если эти предупреждения не были обжалованы в суд в установленном законом порядке или не признаны судом как основанные на законе.
В случае приостановления деятельности общественного объединения на срок, установленный решением суда, приостанавливаются его права как учредителя средств массовой информации; ему запрещается организовывать собрания, митинги, демонстрации и другие публичные мероприятия; принимать участие в выборах; использовать банковские вклады, за исключением расчетов по хозяйственной деятельности и трудовым договорам, возмещению убытков, причиненных его действиями, и уплате штрафов.
Если в течение установленного срока общественное объединение устраняет нарушение, послужившее основанием для приостановления его деятельности, то после окончания указанного срока общественное объединение возобновляет свою деятельность.

Статья 14

1. Российская Федерация - светское государство. Никакая религия не может устанавливаться в качестве государственной или обязательной.
2. Религиозные объединения отделены от государства и равны перед законом.

Комментарий к статье 14

Статья посвящена одному из наиболее рано сформировавшихся признаков современного правового государства. Статья действует в единстве со ст. 28 Конституции и Законом РСФСР "О свободе вероисповеданий" от 25 октября 1990 г. <*> Светский характер государства подразумевает признание ряда принципов в сфере отношений государства с религиозными организациями. Основой этих отношений является свобода совести, поскольку, согласно ч. 1 ст. 14, никакая религия не может устанавливаться в качестве государственной или обязательной.
--------------------------------
<*> ВВС. 1990. N 21. Ст. 240.

Светский характер Российского государства означает отделение церкви от государства, разграничение сфер их деятельности. Это отделение проявляется, в частности, в гражданском характере правосудия, в государственной регистрации актов гражданского состояния, в отсутствии у государственных служащих обязанностей исповедовать определенную религию, а также в гражданском статусе верующих, поскольку, согласно ст. 6 указанного Закона, граждане России равны перед законом во всех областях гражданской, политической, экономической, социальной и культурной жизни независимо от их отношения к религии. Указание в официальных документах на отношение к религии не допускается.
В соответствии с принципом отделения религиозных объединений от государства ст. 8 Закона "О свободе вероисповеданий" определяет, что государство, его органы и должностные лица не вмешиваются в законную деятельность религиозных объединений и не поручают им выполнение каких-либо государственных функций. В свою очередь, религиозные объединения не могут вмешиваться в дела государства. Они не могут быть составной частью государственных органов и учреждений, в том числе таких, как государственные школы, университеты, больницы, дошкольные учреждения.
Статья 9 Закона конкретизирует такое свойство светского государства, как светский характер государственной системы образования и воспитания. Поскольку образование и воспитание формируют духовный мир личности, постольку государство уважает право личности в сфере духовного самоопределения. Кроме того, государственные учреждения образования и воспитания содержатся на средства налогоплательщиков различных вероисповеданий, что исключает привилегии для какой-либо определенной религии.
Согласно ст. 5 Закона в указанных учреждениях по желанию граждан (родителей, детей) преподавание вероучения может осуществляться факультативно, т.е. носить добровольный характер и не рассматриваться как обязательный предмет для остальных учащихся. Принуждение к посещению таких занятий недопустимо.
В Законе также четко проводится разграничение между преподаванием вероучения с соблюдением религиозных обрядов и получением знаний о религии в историко - культурном, информационном смысле. Дисциплины религиоведческого и религиозно - философского характера, не сопровождающиеся совершением религиозных обрядов, могут включаться в программу государственных учебных и воспитательных учреждений.
Второй принцип, сформулированный в ч. 2 ст. 14, состоит в провозглашении равноправия религиозных объединений, создаваемых гражданами. Более широко этот принцип развит в ст. 10 Закона "О свободе вероисповеданий", указывающей на равноправие религий и религиозных объединений, которые не пользуются никакими преимуществами и не могут быть подвергнуты никаким ограничениям по сравнению с другими. Государство в вопросах свободы вероисповедания и убеждений нейтрально, т.е. не становится на сторону какой-либо религии или мировоззрения. Светский характер государства не означает, что оно не взаимодействует с религиозными организациями. Государство издает законы, обеспечивающие претворение в жизнь свободы вероисповеданий, и устанавливает ответственность за ее нарушение, оскорбление религиозных чувств граждан (см. комментарий к ст. 28). Поскольку деятельность религиозных объединений должна быть законной, они должны иметь устав и быть зарегистрированы в Министерстве юстиции Российской Федерации. Порядок образования и регистрации религиозных объединений, их права в благотворительной, информационной, культурно - просветительной, имущественной, финансовой деятельности, при международных связях и контактах регулируются ст. ст. 17 - 28 Закона.
Особой проблемой, нуждающейся в правовом урегулировании, является положение религиозных объединений, создаваемых иностранными гражданами и лицами без гражданства. Согласно ст. 4 Закона "О свободе вероисповеданий" такое право признается, однако правовая регламентация создания, регистрации, деятельности и прекращения деятельности охватила лишь религиозные объединения, создаваемые гражданами Российской Федерации (ст. ст. 15 - 32 Закона). Между тем законодательство должно в соответствии со ст. 14 Конституции урегулировать указанную проблему, определить границы деятельности религиозных объединений иностранных граждан в области образования, здравоохранения, культуры, на телерадиовещании. Кроме того, поскольку в нашей стране в течение ряда десятилетий нарушалась свобода совести, в том числе подрывались материальные основы традиционных массовых религий, необходима их защита от религиозной зарубежной экспансии. В этой области не должно быть места рыночной конкуренции.
Государство реагирует на возникновение псевдорелигиозных организаций, которые формируют военизированные группы, манипулируют психикой личности, насильственно удерживают в объединении своих членов. Таковы называемые тоталитарными сектами "Аум синрике", "Белое братство" и др. Относительно подобных организаций государство, в том числе и Российская Федерация, осуществляет запрет их деятельности правовыми средствами и в случае необходимости принимает меры государственного принуждения.
Государство в своей деятельности учитывает интересы религиозных объединений. В соответствии с распоряжением Президента Российской Федерации от 24 апреля 1995 г. разработано Положение о Совете по взаимодействию с религиозными объединениями при Президенте Российской Федерации, утвержденное последним 2 августа 1995 г. <*>
--------------------------------
<*> СЗ РФ. 1995. N 32. Ст. 3294.

В соответствии со ст. 1 Положения Совет носит консультативный характер и его участники осуществляют свою деятельность на общественных началах. Положение регулирует взаимодействие Президента Российской Федерации с членами Совета, представляющими различные религиозные объединения. Члены Совета принимают участие в разработке современной концепции взаимоотношений государства с этими объединениями, в подготовке законодательных актов. Состав Совета, включивший представителей девяти конфессий, способен обеспечить поставленную в ст. 4 Положения задачу поддержания межконфессионального диалога, достижения взаимной терпимости и уважения в отношениях между представителями различных вероисповеданий (см. также комментарий к ст. 28).

Статья 15

1. Конституция Российской Федерации имеет высшую юридическую силу, прямое действие и применяется на всей территории Российской Федерации. Законы и иные правовые акты, принимаемые в Российской Федерации, не должны противоречить Конституции Российской Федерации.
2. Органы государственной власти, органы местного самоуправления, должностные лица, граждане и их объединения обязаны соблюдать Конституцию Российской Федерации и законы.
3. Законы подлежат официальному опубликованию. Неопубликованные законы не применяются. Любые нормативные правовые акты, затрагивающие права, свободы и обязанности человека и гражданина, не могут применяться, если они не опубликованы официально для всеобщего сведения.
4. Общепризнанные принципы и нормы международного права и международные договоры Российской Федерации являются составной частью ее правовой системы. Если международным договором Российской Федерации установлены иные правила, чем предусмотренные законом, то применяются правила международного договора.

Комментарий к статье 15

Эта статья особенно важна потому, что в ней определяется место Конституции в системе нормативных правовых актов страны. Конституция формирует и закрепляет отправные принципы правового регулирования, является базой всего законодательства и представляет собой акт, обладающий высшей юридической силой.
Известно, что под юридической силой акта понимают как его обязательность вообще, так и его место в иерархии правовых актов. В настоящее время федеральная нормативно - правовая система включает в себя следующие составные части: Конституцию, федеральные конституционные законы, федеральные законы, иные нормативные акты палат Федерального Собрания, указы Президента, постановления Правительства, акты министерств, государственных комитетов и иных федеральных органов исполнительной власти.
Иерархический порядок расположения актов указывает на особую юридическую силу Конституции. Это означает, что она обладает верховенством над законами и иными правовыми актами; последние должны исходить из Конституции и не противоречить ей. Законы и подзаконные акты, противоречащие Конституции, не имеют юридической силы. Причем соответствовать Конституции должны не только акты федерального законодательства, но и акты органов государственной власти субъектов Федерации, а также органов местного самоуправления. Конституция, распространяя свое действие на всю территорию Российской Федерации, олицетворяет собой государственную целостность, единство системы государственной власти.
Конституция имеет прямое действие. В то же время сам текст Конституции содержит указания на необходимость принятия ряда федеральных конституционных законов и федеральных законов, чье действие будет способствовать развитию положений, закрепленных Конституцией в общей форме.
Конституция и законы Российской Федерации регулируют важнейшие общественные отношения. С их помощью закрепляются основы конституционного строя, основные права и свободы граждан, государственное устройство, формы и виды собственности, основы уголовного, гражданского, семейного и иных отраслей законодательства, а также другие принципиальные направления жизнедеятельности общества и государства. Таким образом, их действие носит универсальный, общеобязательный характер по кругу лиц, во времени и пространстве. Соответственно и обязанность соблюдать федеральные законодательные акты распространяется на все органы государственной власти, в том числе органы власти субъектов Федерации, органы местного самоуправления, а также на всех без исключения должностных лиц. Правоприменительная практика всех государственных органов должна соответствовать Конституции, а должностные лица независимо от их ранга и положения должны нести ответственность в случае нарушения норм Конституции и законов. Столь же обязательны законодательные акты Российской Федерации для граждан и их объединений. Всеобщая обязательность таких актов вытекает из их потенциального восприятия как меры справедливости, применяемой ко всем гражданам в равной мере.
Следует отметить, что действие Конституции и законов Российской Федерации распространяется не только на граждан России, но и на иностранных граждан и лиц без гражданства, находящихся на ее территории (за исключениями, установленными действующим законодательством).
В демократическом государстве крайне необходимо, чтобы закон был доведен до всеобщего сведения, поскольку гласность в сфере законодательства непосредственно затрагивает права и законные интересы граждан и других субъектов права. Знание законов не может быть привилегией избранных.
Процесс все большей открытости российского общества не мог не затронуть и сферу обнародования нормативных актов. В данной области произошли существенные изменения, закрепленные конституционными положениями, в соответствии с которыми опубликование законов и других нормативных актов тесно увязано с их введением в действие.
Неопубликованные законы не могут применяться на территории Российской Федерации. Более того, любые нормативные акты, затрагивающие права, свободы и обязанности граждан (а это и постановления Правительства, и огромный массив ведомственных актов), не могут применяться, если официально они не опубликованы для всеобщего сведения. Данное конституционное положение, по сути дела, означает, что законы и другие акты, указанные в ч. 3 статьи (а вернее, их полные и точные тексты), должны публиковаться в газетах или специальных изданиях правотворческих органов или по их поручению другими органами. Эти издания распространяются по подписке. Нормативные акты вступают в силу, т.е. могут применяться, действовать, только при условии их опубликования.
Из сказанного следует и другое важное положение: никто не может быть осужден или подвергнут наказанию на основании закона, который официально не опубликован для всеобщего сведения.
В соответствии с Федеральным законом "О порядке опубликования и вступления в силу федеральных конституционных законов, федеральных законов, актов палат Федерального Собрания", принятым Государственной Думой 25 мая 1994 г. и одобренным Советом Федерации 1 июня 1994 г. <*>, официальным опубликованием федерального конституционного закона, федерального закона, акта палаты Федерального Собрания считается первая публикация его полного текста в "Российской газете" или "Собрании законодательства Российской Федерации". Федеральные конституционные законы, федеральные законы, акты палат Федерального Собрания могут быть опубликованы и в иных печатных изданиях, а также доведены до всеобщего сведения (обнародованы) по телевидению и радио, разосланы государственным органам, должностным лицам, предприятиям, учреждениям, организациям, переданы по каналам связи, распространены в машиночитаемой форме. Кроме того, в Законе установлено, что законы, акты палат Федерального Собрания и иные документы могут быть опубликованы также в виде отдельного издания. Если в федеральный конституционный закон, федеральный закон, акт палаты Федерального Собрания были внесены изменения или дополнения, они могут быть повторно официально опубликованы в полном объеме.
--------------------------------
<*> СЗ РФ. 1994. N 8. Ст. 801.

Федеральные конституционные законы и федеральные законы подлежат официальному опубликованию в течение семи дней после дня их подписания Президентом Российской Федерации. Акты палат Федерального Собрания публикуются не позднее чем через десять дней после дня их принятия.
Законы направляются для официального опубликования Президентом Российской Федерации, а акты палат Федерального Собрания - Председателем соответствующей палаты или его заместителем.
При публикации федерального конституционного закона и федерального закона указываются наименование закона, даты его принятия (одобрения) Государственной Думой и Советом Федерации, а также должностное лицо, его подписавшее, место и дата его подписания, регистрационный номер. При публикации постановления палаты Федерального Собрания указываются его наименование, должностное лицо, его подписавшее, место и дата его принятия, регистрационный номер.
Проблема официального опубликования актов сегодня актуальна и потому, что роль "информаторов" о законодательстве все чаще пытаются взять на себя различного рода негосударственные, коммерческие структуры. Последние далеко не всегда способны обеспечить полную и достоверную информацию о законах и нередко под видом принятых законов воспроизводят в своих изданиях даже не самые последние их проекты.
Международные договоры Российской Федерации регулируют отношения России с зарубежными государствами и международными организациями. Они заключаются в соответствии с Конституцией и федеральными законами от имени Российской Федерации уполномоченными федеральными органами. После официального признания, ратификации и одобрения международные договоры в установленном порядке приобретают обязательную силу на территории России.
В Федеральном законе "О международных договорах Российской Федерации", принятом Государственной Думой 16 июня 1995 г. и вступившем в силу 21 июля 1995 г. <*>, дано определение таких договоров. Так, "международный договор Российской Федерации" означает международное соглашение, заключенное Россией с иностранным государством (или государствами) либо с международной организацией в письменной форме и регулируемое международным правом.
--------------------------------
<*> СЗ РФ. 1995. N 29. Ст. 2757.

Международные договоры Российской Федерации заключаются от имени Российской Федерации (межгосударственные договоры), от имени Правительства Российской Федерации (межправительственные договоры, от имени федеральных органов исполнительной власти (договоры межведомственного характера).
Международные договоры являются существенным элементом стабильности международного правопорядка и отношений России с зарубежными странами. Российская Федерация выступает за неукоснительное соблюдение договорных и обычных норм, подтверждает свою приверженность основополагающему принципу международного права - принципу добросовестного выполнения международных обязательств.
В 1992 г. в действовавшую в то время Конституцию РСФСР 1978 г. была внесена новелла, содержавшая принцип приоритета общепризнанных норм международного права, однако его действие ограничивалось сферой прав человека. Часть 4 настоящей статьи придала данному принципу более широкий, чем ранее, характер и изложила его в достаточно категорической форме.
Прежде всего, международные договоры России наряду с общепризнанными принципами и нормами международного права являются в соответствии с российской Конституцией составной частью правовой системы Российской Федерации.
В случае расхождения закона и иного нормативного акта с международным договором, в котором участвует Российская Федерация, или с общепризнанными нормами международного права применяются правила, установленные этими нормами или договором. Согласно ст. 46 Конституции каждый вправе в соответствии с международным договором Российской Федерации обращаться в межгосударственные органы по защите прав и свобод граждан, если исчерпаны все имеющиеся внутригосударственные средства правовой защиты.
Положения официально опубликованных международных договоров Российской Федерации, не требующие издания внутригосударственных актов для применения, действуют в Российской Федерации непосредственно. Для осуществления иных положений международных договоров принимаются соответствующие правовые акты.
В соответствии с подписанными Российской Федерацией международно - правовыми документами и нормами международного права действие российских законов может не распространяться на дипломатических представителей и некоторых сотрудников представительств иностранных государств и международных организаций в силу обладания ими дипломатическим иммунитетом.
Согласие Российской Федерации на обязательность для нее международного договора может выражаться путем: подписания договора; обмена документами, образующими договор; ратификации договора; утверждения договора; принятия договора; приложения к договору, а также путем применения другого способа выражения согласия, о котором могут условиться договаривающиеся стороны.
Вступившие в силу для Российской Федерации международные договоры, решение о согласии на обязательность которых для нашего государства принято в форме федерального закона, подлежат официальному опубликованию по представлению МИД России в "Собрании законодательства Российской Федерации".

Статья 16

1. Положения настоящей главы Конституции составляют основы конституционного строя Российской Федерации и не могут быть изменены иначе как в порядке, установленном настоящей Конституцией.
2. Никакие другие положения настоящей Конституции не могут противоречить основам конституционного строя Российской Федерации.

Комментарий к статье 16

Как уже отмечалось, в гл. 1 Конституции закрепляются конституционный строй страны, основополагающие его начала, которые в последующих главах получают свое развитие и конкретизацию. Глава "Основы конституционного строя" определяет важнейшие черты государственного и общественного строя, характер отношений власти, формы правления и политического режима, главные стороны правового регулирования общественных отношений, а также порядок взаимодействия политической, социальной и экономической систем общества. Все эти и другие положения главы признаны особо важными и потому они нуждаются в особой юридической и процессуальной защите, в том числе защите от временных, текущих обстоятельств.
До принятия Конституции 1993 г. происходил процесс подгонки Основного Закона под принимаемые десятками новые законы. Практика показала всю пагубность спешки, с какой вносились изменения в конституционный текст. Правовой нигилизм усиливался демонстрацией неуважения к Основному Закону страны как со стороны законодателя, с легкостью латающего ее основополагающие предписания, так и со стороны исполнительной власти, критикующей принятые поправки.
Поэтому столь важно закрепление в новой Конституции нормы о недопустимости пересмотра парламентом положений данной главы. Если же предложения о пересмотре положений будут поддержаны 3/5 голосов от общего числа членов Совета Федерации и депутатов Государственной Думы, то они могут быть рассмотрены в особом порядке, который предусмотрен гл. 9 (см. соответствующий комментарий). Тем самым обеспечивается стабильность конституционного строя, необходимая для нормального развития общества.
Подобный порядок не является чем-то исключительным, он характерен для многих зарубежных конституций. Его назначение - установить особо усложненные процедуры внесения каких-либо изменений и дополнений в положения, связанные с основами конституционного строя. Так, предложения о частичном пересмотре вводного раздела Конституции Испании 1978 г., аналогичного по содержанию гл. 1 российской Конституции, требуют одобрения большинством 2/3 членов каждой палаты Генеральных кортесов, после чего последние распускаются. А вновь избранные палаты могут утвердить решение и провести изучение нового конституционного текста, для чего необходимо одобрение большинством 2/3 числа членов каждой палаты.
Основы конституционного строя представляют, как было сказано, систему принципов, поэтому в известной степени гл. 1 можно назвать конституцией в Конституции. И если Конституцию можно считать нормативным стандартом, которому должны соответствовать другие законодательные акты, то гл. 1 Конституции можно представить нормой, по которой следует сверять все иные положения Конституции. Следовательно, они должны полностью соответствовать положениям гл. 1.

Глава 2. ПРАВА И СВОБОДЫ ЧЕЛОВЕКА И ГРАЖДАНИНА

Вторая глава Конституции конкретизирует и развивает положения ст. 2 и 7 о человеке, его правах и свободах как высшей ценности. С принятием Конституции завершился определенный период, начавшийся в 1991 г., в рамках которого осуществлялся поворот правовой системы Российской Федерации к признанию и гарантированности прав человека и гражданина. 22 ноября 1991 г. в Российской Федерации была принята Декларация прав и свобод человека и гражданина в полном соответствии со Всеобщей декларацией прав человека от 10 декабря 1948 г., Международным пактом об экономических, социальных и культурных правах от 16 декабря 1966 г., Международным пактом о гражданских и политических правах от 16 декабря 1966 г. Таким образом, была воспринята общая концепция прав человека, развитая в этих международных актах. Подписав 10 июля 1992 г. в Хельсинки Декларацию "Надежды и проблемы времени перемен", Российская Федерация подтвердила свои обязательства соблюдать Заключительный акт Совещания по безопасности и сотрудничеству в Европе (СБСЕ) 1975 г. в области прав человека <*>.
--------------------------------
<*> Международная защита прав и свобод человека: Сб. документов. М., 1990. С. 14 - 57.

Во исполнение этих обязательств 21 апреля 1992 г. содержание раздела "Государство и личность" действовавшей в то время Конституции Российской Федерации было заменено, с незначительными коррективами, положениями Декларации прав и свобод человека и гражданина. Однако новый по содержанию раздел не был достаточно органично связан с остальными разделами Конституции.
В принятой на референдуме 12 декабря 1993 г. Конституции Российской Федерации права и свободы человека и гражданина закреплены в числе основ конституционного строя. Перечень и содержание этих прав соответствуют провозглашенным правам и свободам в указанных международных актах.
В связи с присоединением Российской Федерации к Уставу Совета Европы (Федеральный закон Российской Федерации от 23 февраля 1996 г.) России предстоит присоединиться и к ряду международных договоров <*>:
--------------------------------
<*> Федеральный закон о присоединении России к Уставу Совета Европы от 23 февраля 1996 г. // РГ. 1996. 24 февр.; см. также Права человека: Сб. универсальных и региональных международных документов. Сост. Шестаков Л.Н. М., 1990.

- Европейской конвенции о защите прав человека и основных свобод от 4 ноября 1950 г. и следующим протоколам к ней: Протоколу N 1 от 20 марта 1952 г., Протоколу N 2 (о наделении Европейского суда по правам человека компетенцией выносить консультативные заключения) от 6 мая 1963 г., Протоколу N 4 (об обеспечении некоторых иных прав и свобод, помимо тех, которые уже включены в Конвенцию и Протокол N 1 к ней) от 16 сентября 1963 г., Протоколу N 7 от 22 ноября 1984 г., Протоколу N 9 от 6 ноября 1990 г., Протоколу N 10 от 25 марта 1992 г. и Протоколу N 11 к Конвенции, вносящему структурные изменения в созданный на ее основе контрольный механизм, от 11 мая 1994 г.;
- Европейской конвенции о запрещении пыток и бесчеловечного или унижающего достоинство обращения или наказания от 26 ноября 1987 г., Протоколу N 1 от 4 ноября 1993 г. и Протоколу N 2 от 4 ноября 1993 г. к ней;
- Рамочной конвенции о защите национальных меньшинств от 1 февраля 1995 г.;
- Европейской хартии местного самоуправления от 15 октября 1985 г.
В духе указанных международных актов Конституция Российской Федерации исходит из принципа независимости прав и свобод человека от произвола государства. При этом не только универсальные, но и региональные международные акты имеют правовую регулятивную силу на территории Российской Федерации (см. комментарий к ст. 15).
Обладание правами и свободами, на которые не может посягать государство, делает человека самостоятельным субъектом, способным самоутвердиться в качестве достойного члена общества. Вместе с тем отношения личности и государства не исчерпываются обязанностью государства не посягать на права человека.
Гражданин вовлечен в устойчивую политико - правовую связь с государством, состоящую из взаимных прав и обязанностей. Лица, постоянно проживающие на территории конкретного государства, жизненно заинтересованы в обладании статусом гражданина. И государство, утвердившееся на основе права и демократии, может наиболее эффективно обеспечить права и свободы граждан.
Российское государство, зафиксировав права человека и гражданина в Конституции, обязуется через деятельность органов государственной власти, управления, суда, прокуратуры, охраны правопорядка осуществлять их реализацию и защиту.
Содержание гл. 2 Конституции соответствует в основном общепризнанному демократическим сообществом перечню прав и свобод. В совокупности они составляют систему гражданских (личных), политических, социальных, экономических, культурных, экологических прав.
В правовой теории и практике гражданские (личные) права понимаются как свобода человека принимать решения независимо от государства <*>. Духовная и физическая свобода человека от контроля государства (в виде свободы совести, свободы слова и убеждений, физической безопасности личности) исторически сформировалась раньше других свобод. Обвинение в преступлении часто связано с наказанием в виде лишения свободы, права в этой сфере исторически оформились в XVII - XVIII вв. Среди них - право считаться невиновным до приговора независимого суда, право оспорить в суде заключение под стражу, недействительность доказательств, полученных под пыткой.
--------------------------------
<*> Понятие личных (гражданских) прав человека шире внутриотраслевого деления в гражданском праве на имущественные и личные неимущественные права.

Как на пробел в перечне гражданских прав можно указать на отсутствие в гл. 2 Конституции отдельной статьи о праве человека по достижении определенного возраста основывать семью, о равноправии супругов при вступлении в брак, пребывании в браке, расторжении брака <*>.
--------------------------------
<*> Эти права включены в Семейный кодекс РФ, принятый Государственной Думой 8 декабря 1995 г. См.: РГ. 1996. 27 янв.

Политические права - это свобода граждан участвовать в управлении делами государства, формировать органы государственной власти и самоуправления и участвовать в их деятельности.
Экономические права в своей основе связаны с правом собственности, они охватывают свободу человеческой деятельности в сфере производства, обмена, распределения и потребления товаров и услуг.
Социальные права, оформленные в программах социальных движений XIX в., реализовались позже других - в течение XX в. Они затрагивают область наемного труда (свобода заключения трудовых договоров, право на отдых, на пособие по безработице) и связаны с "вложениями в человека" со стороны государства в сферах здравоохранения, образования, пенсионного обеспечения.
Культурные права - это свобода доступа к духовным и материальным ценностям, созданным человеческим сообществом, возможность реального приобщения к ним.
Во второй половине XX в. появилась новая группа прав - экологических, вызванная к жизни противоречиями научно - технической революции и проблемой выживания человечества как биологического вида (использование атомной энергии, развитие химической промышленности, разработка природных ресурсов новой техникой и т.д.).
Права и свободы человека связаны с определенными видами обязанностей: не посягать на права и свободы других лиц, уважать конституционный демократический строй своей страны, общественную мораль.
Целостность системы прав человека и гражданина обусловлена единством принципов равноправия и социальной справедливости. Принцип равноправия сформировался в период антифеодальных революций. Это прежде всего равенство в обладании всем объемом исходных прав человека, закрепленных в законе, перед которым все равны. Принцип равноправия обогащался в ходе исторического развития новыми аспектами - равноправием мужчин и женщин, рас, национальностей.
Равноправие утвердилось в истории как вид равенства, не совпадающий с фактическим равенством в области собственности, материальных, социальных и духовных благ. Несовпадение равноправия и фактического равенства ведет к определенным классовым и групповым противоречиям. Опыт социальных революций XX в. привел демократическое международное сообщество к пониманию опасности абсолютного абстрагирования равноправия от других видов равенства.
Принцип взаимодействия различных видов равенства нашел свое выражение в принципе справедливости, ставшем основой социальных, экономических и культурных прав. Международное право признало равноценность обоих принципов, в соответствии с которыми перечень прав и свобод продолжает динамично развиваться в наше время. Свобода личности в современную технотронную эпоху конкретизируется в новых правах, например в праве на получение информации от государства.
Поскольку Конституция утверждает права и свободы человека и гражданина в неразрывном единстве, во многих ее статьях (см., например, ст. 26 - 29, 39 - 46 и др.) используется термин "каждый". Тем самым учитываются и права граждан других государств и лиц без гражданства.
Одной из существенных особенностей современного периода реализации прав человека в России является активная деятельность Конституционного Суда Российской Федерации. Целый ряд прав человека и гражданина получил защиту в его постановлениях.
Конституционный Суд Российской Федерации защищает не только конкретные права, но также демократические принципы и презумпции как основу этих прав. В его постановлениях дается такая интерпретация действующего законодательства, которая направлена на устранение препятствий для реализации прав и свобод, например, на то, чтобы покончить с практикой затягивания принятия необходимых инструкций, правил. Так, получили истолкование и защиту принципы непосредственного действия норм Конституции Российской Федерации, обязанности государства нормативно обеспечивать права человека, и среди них - право на свободу передвижения, избирательные права граждан, иные права (см. комментарии к ст. 2, 17, 27, 32, 39, 45).
Согласно ст. 106 Федерального конституционного закона "О Конституционном Суде Российской Федерации" <*> данное Конституционным Судом толкование является официальным и обязательным для всех представительных, исполнительных и судебных органов государственной власти, органов местного самоуправления, предприятий, учреждений, организаций, должностных лиц, граждан и их объединений. В направлении активной защиты прав человека и гражданина также развертывается деятельность Верховного Суда Российской Федерации, Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации.
--------------------------------
<*> СЗ РФ. 1994. N 13. Ст. 1447.

В истории становление прав и свобод человека, как правило, сопровождалось социальными потрясениями, первоначально - антифеодальными революциями. Опыт революций и войн XX в. совершил поворот в общественном сознании к пониманию объективной неизбежности признания и соблюдения прав человека. Общества, вставшие на такую позицию, выходили из кризиса к стабильности и процветанию. Провозглашение прав человека и гражданина в Конституции свидетельствует о движении нашего общества по этому пути.

Статья 17

1. В Российской Федерации признаются и гарантируются права и свободы человека и гражданина согласно общепризнанным принципам и нормам международного права и в соответствии с настоящей Конституцией.
2. Основные права и свободы человека неотчуждаемы и принадлежат каждому от рождения.
3. Осуществление прав и свобод человека и гражданина не должно нарушать права и свободы других лиц.

Комментарий к статье 17

Смысл и значение статьи заключаются в окончательном преодолении несоответствия положения личности в Российской Федерации в прошедшие десятилетия международным стандартам в области прав человека. Часть 1 статьи признает принципы и нормы международного права. Следовательно, на территории Российской Федерации должны соблюдаться Всеобщая декларация прав человека, Международные пакты о правах человека, все ратифицированные Россией конвенции о правах и свободах. Признание государством прав человека и гражданина означает обязанность государства утвердить эти права в своем законодательстве, предпочтительно в конституции. Реализация этой обязанности осуществлена в гл. 2 Конституции Российской Федерации.
Права человека и гражданина в Российской Федерации носят универсальный характер. Ни один из субъектов Федерации не может отказаться от обязанности признать и гарантировать права человека и гражданина на своей территории.
Часть 2 ст. 17 утверждает все права и свободы человека как основные. Тем самым подтверждается их равноценность. Здесь же определены два свойства основных прав. Одно из них состоит в их неотчуждаемости: ни одно из провозглашенных в Конституции прав человека и гражданина не может быть изъято государством или ограничено в объеме без указания оснований ограничения. Права и свободы человека могут быть ограничены государством лишь в строго установленных случаях на основе Конституции и закона. Временные ограничения ряда прав и свобод возможны в случае введения чрезвычайного положения (см. комментарий к ст. 56). Но и в этом случае не подлежат ограничению права и свободы, предусмотренные ст. 20, 21, 23 (ч. 1), 24, 28, 34 (ч. 1), 40 (ч. 1), 46 - 54 Конституции. Кроме того, в случаях государственной необходимости возможно принудительное отчуждение имущества лица, но лишь при условии предварительного и равноценного возмещения (см. комментарий к ст. 35).
Неотчуждаемый характер прав и свобод состоит также в том, что гражданин не может взять на себя обязательство перед кем бы то ни было не пользоваться своим правом или совокупностью прав. Подобные обязательства юридически ничтожны.
В случае нарушения прав и свобод человека и гражданина они должны быть восстановлены соответствующими государственными органами или законными действиями лица, чьи права были нарушены.
Второе из указанных в ч. 2 ст. 17 свойств основных прав определяет механизм их возникновения. В соответствии с приведенными выше международными актами для возникновения прав человека достаточно самого факта его рождения.
Обладание правами и свободами не означает возможности ничем не ограниченного произвола при их осуществлении или злоупотребления ими. Принцип уважения чужих прав и свобод неразрывно связан с идеей обладания основными правами. Поэтому ч. 3 статьи запрещает нарушение прав и свобод других лиц при осуществлении лицом своих прав. Последующие статьи гл. 2 конкретизируют этот принцип применительно к отдельным правам и свободам.
Неотъемлемый и неотчуждаемый характер прав человека соблюдается текущим законодательством. Так, Федеральный конституционный закон "О референдуме Российской Федерации" в ст. 3 установил: "Вопросы, выносимые на референдум Российской Федерации, не должны ограничивать или отменять общепризнанные права и свободы человека и гражданина и конституционные гарантии их реализации" <*>. Гражданский кодекс Российской Федерации определил: "Неотчуждаемые права и свободы человека и другие нематериальные блага защищаются гражданским законодательством, если иное не вытекает из существа этих нематериальных благ" (ст. 2).
--------------------------------
<*> СЗ РФ. 1995. N 42. Ст. 3921.

Статья 18

Права и свободы человека и гражданина являются непосредственно действующими. Они определяют смысл, содержание и применение законов, деятельность законодательной и исполнительной власти, местного самоуправления и обеспечиваются правосудием.

Комментарий к статье 18

Действие этой статьи связано с ч. 1 ст. 15 Конституции. Права и свободы здесь характеризуются как непосредственно действующие. Если человек руководствуется ими, его поведение является правомерным.
В странах с устойчивыми демократическими институтами именно конституция является определяющим правовым основанием и критерием правомерности действий индивида.
Конституционные права и свободы обязательны к соблюдению для законодательной, исполнительной и судебной власти, а также для органов местного самоуправления.
Определение в ст. 18 конституционных прав и свобод как непосредственно действующих разрушает порочную традицию, имевшую место в прошлом нашего общества, рассматривать конституционные нормы как декларативные, реализующиеся лишь при наличии закона, распоряжения правительства, инструкции и т.д. Практика Конституционного Суда Российской Федерации постоянно утверждает непосредственное действие норм Конституции России. Причем, если возникает неопределенность в вопросе о том, соответствует ли Конституции Российской Федерации оспариваемая норма о правах человека и гражданина, сами постановления Конституционного Суда действуют непосредственно (ст. 79 Федерального конституционного закона "О Конституционном Суде Российской Федерации").
Верховный Суд Российской Федерации в специальном Постановлении разъяснил значение ст. 18 Конституции при разбирательстве судами конкретных дел. Во всех необходимых случаях Конституция Российской Федерации применяется в качестве акта прямого действия, в частности, когда закрепленные нормой Конституции положения не требуют дополнительной регламентации и не содержат указания на возможность применения данной нормы при условии принятия федерального закона, регулирующего права, свободы, обязанности человека и гражданина и др. Следствием прямого действия конституционных норм является также обязанность суда применить норму Конституции Российской Федерации, если федеральный закон, уже действовавший до принятия Конституции либо изданный после вступления ее в силу, противоречит соответствующим положениям Конституции. Статьей 18 суды должны руководствоваться, если закон или иной нормативный правовой акт, принятый субъектом Российской Федерации по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации, противоречит Конституции Российской Федерации, а федеральный закон, который должен регулировать рассматриваемые судом правоотношения, отсутствует <*>.
--------------------------------
<*> Постановление Пленума Верховного Суда Российской Федерации "О некоторых вопросах применения судами Конституции Российской Федерации при осуществлении правосудия" от 31 октября 1995 г. // РГ. 1995. 28 дек.

Существенно, что в Постановлении в соответствии с практикой Конституционного Суда указано, что при утрате статьями закона их юридической силы и признании их неконституционными и не подлежащими применению сам закон, за исключением неконституционных статей (или статьи), считается действующим.
Признание правомерным поведения, непосредственно определяемого конституционными правами и свободами, не означает, что законы и акты, издаваемые с целью их обеспечения, не нужны. В ряде случаев в гл. 2 прямо предусматривается необходимость издания федеральных конституционных и федеральных законов (ст. 24, 25, 29, 36, 37, 39 и др.). В законах определяются суммы пенсий и пособий, возраст, связанный с реализацией конкретного конституционного права, равно как и процедуры, необходимые для участия в выборах или референдуме, виды альтернативной службы и т.д. В случае, если провозглашенная в Конституции свобода сопровождается указанием на необходимость принятия в соответствии с ней федерального конституционного или федерального закона, законодатель обязан принять такой закон. Длительное отсутствие необходимого законодательства может способствовать нарушению прав человека и гражданина.
При конкретизации в законе того или иного конституционного права, определении вида санкций за его нарушения смысл и содержание закона должны быть строго обусловлены содержанием этого права. Перечень прав и свобод, указанных в гл. 2, может быть расширен, но не сокращен, как и изложенные правомочия, вытекающие из конкретного конституционного права. В интересах защиты прав человека и гражданина провозглашены принципы равенства всех перед законом и судом, недопустимость действия обратной силы закона, устанавливающего или отягчающего ответственность либо отменяющего или умаляющего права и свободы человека и гражданина. Определены исчерпывающие основания, согласно которым посредством закона права и свободы могут быть ограничены. К ним относятся необходимость защиты основ конституционного строя, нравственность, здоровье, права и законные интересы других лиц, обеспечение обороны страны и безопасности государства.
Осуществление правосудия определяется рядом презумпций (принципов) в интересах защиты прав и свобод человека и гражданина. Наиболее важные из них: презумпция невиновности, освобождение обвиняемого от бремени доказательства своей вины, толкование сомнений в пользу подсудимого (см. комментарии к ст. 19, 49, 54, 55).
Одним из проявлений непосредственного действия конституционных прав и свобод является уведомительный принцип, согласно которому лицу, реализующему свои права человека и гражданина, достаточно лишь уведомить исполнительную власть о намерении осуществить эту реализацию. Дополнительного разрешения от исполнительной власти не требуется. Расширение сферы действия уведомительного принципа также способствует реализации ст. 18.

Статья 19

1. Все равны перед законом и судом.
2. Государство гарантирует равенство прав и свобод человека и гражданина независимо от пола, расы, национальности, языка, происхождения, имущественного и должностного положения, места жительства, отношения к религии, убеждений, принадлежности к общественным объединениям, а также других обстоятельств. Запрещаются любые формы ограничения прав граждан по признакам социальной, расовой, национальной, языковой или религиозной принадлежности.
3. Мужчина и женщина имеют равные права и свободы и равные возможности для их реализации.

Комментарий к статье 19

История становления прав человека выявила их неразрывную связь с национальным законодательством и судебной защитой.
Статья 19 посвящена принципу равноправия и раскрывает его конкретные значения. Часть 1 статьи определяет равноправие как равенство всех перед законом и судом. Закон как акт, принимаемый в виде конституции или закона, является объективно необходимым средством формулирования прав и свобод. Поэтому столь важно утверждение равенства перед законом как общей для всех нормой (равным масштабом), определяющей свободу личности. Чрезвычайно существенно равенство всех перед судом, поскольку суд является наиболее эффективным средством защиты и восстановления прав и свобод в случае спора или их нарушения. Следует отметить, что положение ч. 1 о равенстве всех перед законом и судом означает, что этот принцип распространяется на граждан Российской Федерации, граждан других государств, лиц без гражданства.
Часть 2 статьи определяет равноправие как равенство человека и гражданина в обладании правами и свободами. Здесь сформулирована обязанность государства гарантировать это равенство независимо как от природных свойств человека, так и от его общественных черт. Среди природных свойств человека указаны пол, раса, национальность. Общественные признаки человека включают языковую принадлежность, происхождение, имущественное и должностное положение, место жительства, религиозное исповедание, убеждения, участие в общественных объединениях. Эти свойства личности выделены и защищены в статье, поскольку спецификой Российской Федерации являются многонациональный состав населения, наличие разных рас, разнообразие языков, религиозных конфессий.
Смысл ч. 2 статьи также и в том, что в ней учитываются разнообразные свойства человека. Человеческое достоинство тем самым получает правовую защиту от дискриминации в соответствии со ст. 2 Всеобщей декларации прав человека, ст. 2 Международных пактов о правах человека и ст. 14 Европейской конвенции о защите прав человека и основных свобод. Перечисление свойств личности, по поводу которых запрещается дискриминация, не является исчерпывающим. В ч. 2 статьи указывается возможность учета "и других обстоятельств", которые могут возникнуть в реальной жизни. Конституционный принцип защищается ст. 136 УК, согласно которой умышленные действия, нарушающие равноправие граждан по признаку расы, национальности, отношения к религии, наказываются лишением свободы или штрафом.
Часть 3 ст. 19 Конституции определяет, что мужчина и женщина имеют равные права и свободы, что соответствует ст. 3 Международного пакта о гражданских и политических правах. Часть 3 ст. 19 указывает также на равные возможности мужчины и женщины для реализации своих прав. Это указание не должно истолковываться буквально. Общепризнанны социальное значение материнства и роль женщины в продолжении рода, вследствие чего женщина нуждается в дополнительных гарантиях в этой сфере (см. комментарий к ст. 38).
Согласно ст. 1 Конвенции о ликвидации всех форм дискриминации в отношении женщин от 18 декабря 1979 г. понятие "дискриминация в отношении женщин" означает любое различие, исключение или ограничение по признаку пола, которое направлено на ослабление или сводит на нет признание, пользование или осуществление женщинами, независимо от их семейного положения, на основе равноправия мужчин и женщин, прав человека и основных свобод в политической, экономической, социальной, культурной, гражданской или любой другой области <*>. Исторически принцип равноправия мужчины и женщины достаточно прочно утвердился в нашем общественном сознании. Вместе с тем в период становления нового общества положение женщины особенно уязвимо. Международные ориентиры в указанной Конвенции определяют особую опасность ограничения доступа женщины к здравоохранению, образованию, профессиональной подготовке и росту, возможностям для трудоустройства, стандартам питания и др. В современных условиях государство обязано с помощью законодательства, управленческой деятельности и суда предотвращать возможные случаи дискриминации женщины. В утвержденной 8 января 1996 г. Правительством Российской Федерации Концепции улучшения положения женщин в Российской Федерации признается, что в настоящее время налицо нарушение ряда прав женщин, факты их дискриминации в России. Поэтому сформулированы задачи преодоления нарушений на рынке труда, где налицо снижение профессионального статуса женщин. Признано ухудшение показателей в сфере питания, здоровья. Отдельно выделена проблема борьбы с различными формами насилия в отношении женщин (в сфере семьи, производства, иных сферах жизнедеятельности) и их сексуальной эксплуатации <**>.
--------------------------------
<*> Международная защита прав и свобод человека. С. 342 - 355.
<**> РГ. 1996. 14 февр.

Особенность ст. 19 состоит в том, что ее действие связано с действием всех статей Конституции, устанавливающих конкретную свободу или право человека и гражданина.

Статья 20

1. Каждый имеет право на жизнь.
2. Смертная казнь впредь до ее отмены может устанавливаться федеральным законом в качестве исключительной меры наказания за особо тяжкие преступления против жизни при предоставлении обвиняемому права на рассмотрение его дела судом с участием присяжных заседателей.

Комментарий к статье 20

Среди основных прав человека, которые, согласно ст. 17 Конституции, неотчуждаемы и принадлежат каждому от рождения, самым важным является право на жизнь. Это вытекает и из содержания ст. 2 Конституции, признавшей человека, его права и свободы высшей ценностью нашего общества.
Во Всеобщей декларации прав человека это право закреплено в ст. 3, провозгласившей право каждого человека на жизнь, на свободу и на личную неприкосновенность. В Международном пакте о гражданских и политических правах 1966 г. дано более развернутое определение: "Право на жизнь есть неотъемлемое право каждого человека. Это право охраняется законом. Никто не может быть произвольно лишен жизни" (ч. 1 ст. 6).
Провозглашение в нашей Конституции права на жизнь требует от государства и правоохранительных органов решительной борьбы с террористическими акциями и другими преступными посягательствами, в результате которых гибнут тысячи людей (только в 1995 г. в России, по данным МВД России, жертвами умышленных убийств стали свыше 30 тыс. человек).
Серьезной гарантией права на жизнь служит обеспечение техники безопасности и предупреждение несчастных случаев на производстве, в результате которых в России ежегодно погибает свыше 8 тыс. человек. Это же относится и к профилактике дорожно - транспортных происшествий, ежегодно уносящих десятки тысяч жизней. В конечном счете меры, направленные на развитие здравоохранения, в частности борьба с детской смертностью, также служат гарантиями провозглашенного в Конституции права на жизнь.
В ч. 2 ст. 20 Конституции изложены важнейшие положения, относящиеся к самому суровому наказанию за уголовные преступления - смертной казни. В прежних конституциях нашей страны, в том числе и в Конституции 1978 г., не было нормы, подобной ч. 2 ст. 20, где бы определялись круг преступлений, за которые может быть назначена смертная казнь, и особые условия, при соблюдении которых может быть вынесен смертный приговор.
Следует подчеркнуть, что положения ч. 2 ст. 20 соответствуют нормам международного права, регулирующим вопросы смертной казни. Движение в пользу отмены смертной казни, усилившееся в странах Запада после Второй мировой войны, постепенно привело к включению соответствующих положений в ряд важнейших международно - правовых документов. При этом в документах, одобренных к настоящему времени ООН, подчеркивается прежде всего необходимость ограничения круга преступных деяний, караемых смертной казнью. Например, в Международном пакте о гражданских и политических правах говорится: "В странах, которые не отменили смертной казни, смертные приговоры могут выноситься только за самые тяжкие преступления" (ч. 2 ст. 6). В этих актах особо подчеркнута также необходимость тщательного соблюдения процессуальных гарантий законности в отношении лиц, приговариваемых к смертной казни.
Положения ч. 2 ст. 20 Конституции 1993 г., относящиеся к смертной казни, получили дальнейшее развитие в Уголовном кодексе Российской Федерации, принятом Государственной Думой 24 мая 1996 г. и вступающем в силу с 1 января 1997 г.
Прежде всего, как этого и требует Конституция, кардинальным образом сокращен круг деяний, караемых смертной казнью. Согласно ст. 59 Общей части нового Уголовного кодекса смертная казнь как исключительная мера наказания может быть установлена только за "особо тяжкие преступления, посягающие на жизнь". В Особенной части нового УК к числу такого рода преступлений отнесены умышленное убийство (ст. 105), посягательство на жизнь государственного или общественного деятеля (ст. 277), а также посягательство на жизнь лица, осуществляющего правосудие или предварительное расследование (ст. 295), и сотрудника правоохранительного органа (ст. 317). К числу преступлений, караемых смертной казнью, в новом УК отнесен и геноцид, т.е. действия, направленные на полное или частичное уничтожение национальной, этнической, расовой или религиозной группы путем убийства членов этой группы либо иным путем (ст. 357).
Ни за какие другие преступления, предусмотренные новым Уголовным кодексом, даже столь тяжкие, как государственная измена или шпионаж, смертная казнь не может быть назначена. Однако лицо, виновное в терроризме, захвате заложников, бандитизме или другом опасном преступлении, может быть приговорено к смертной казни, если его действия сопровождались умышленным убийством пострадавших.
Санкции всех приведенных выше статей Особенной части нового УК, предусматривающих возможность вынесения смертного приговора, допускают альтернативный выбор судом наказания в виде либо смертной казни, либо пожизненного лишения свободы, либо лишения свободы на срок от 8 или 12 до 20 лет.
Существенным ограничением возможности вынесения приговора к смертной казни служит и положение ст. 59 нового УК, согласно которому смертная казнь не назначается женщинам. Она не может быть также назначена мужчинам, достигшим к моменту вынесения судом приговора 65-летнего возраста. Следует отметить, что такого рода ограничения существуют в уголовных кодексах лишь очень небольшого числа иностранных государств. Напротив, предусмотренный в той же ст. 59 нового УК запрет назначения наказания лицам, совершившим преступление в возрасте до 18 лет, широко распространен в законодательной практике государств, сохраняющих смертную казнь среди мер наказания. Известным исключением служит нынешняя позиция Верховного суда США, допускающего применение смертной казни к 17-летним. Лицо, приговоренное к смертной казни, вправе обратиться с просьбой о помиловании к Президенту России (см. комментарий к ст. 89).
Вполне соответствует международным актам включение в ч. 2 ст. 20 Конституции требования, чтобы обвиняемому, которому грозит смертная казнь, было предоставлено право на рассмотрение его дела с участием присяжных заседателей (см. комментарий к ч. 4 ст. 123).
Более подробно процессуальные требования, выполнение которых должно гарантировать права подсудимого, если ему грозит смертный приговор, должны быть изложены в УПК. В данном случае такого рода гарантии приобретают особое значение, поскольку при вынесении смертного приговора должна быть в максимальной степени исключена опасность судебной ошибки.
В ч. 2 ст. 20 говорится о допустимости применения смертной казни "впредь до ее отмены". Отсюда следует, что наше общество и государство ставят в перспективе цель - отмену смертной казни, к чему призывают и международно - правовые документы, однако при принятии Конституции предполагалось, что такая отмена возможна лишь в будущем, когда будут созданы необходимые предпосылки, в частности, когда с этим будет согласно значительное большинство граждан.
Начавшийся в январе 1996 г. процесс вступления России в Совет Европы создал в отношении к проблеме смертной казни новую правовую ситуацию. Дело в том, что 28 апреля 1983 г. страны, входившие в Совет Европы, подписали Дополнительный протокол N 6 к Европейской конвенции о защите прав человека и основных свобод, касающийся отмены смертной казни. Статья 1 этого Протокола гласит: "Смертная казнь отменяется. Никто не может быть ни приговорен к этому наказанию, ни казнен". В ст. 2 Протокола государствам - участникам разрешено введение смертной казни за преступления, совершенные во время войны либо в условиях, когда грозит ее приближение. В момент составления Протокола его подписали не все государства - члены Совета Европы, а представители лишь 13 из 21 входивших в него государств (некоторые из них не подписали и не ратифицировали его и поныне). Однако для вновь вступающих в Совет Европы, в том числе и для России, условием такого вступления ставится законодательная отмена смертной казни в течение ближайших трех лет, а до этого - введение моратория на исполнение смертных приговоров. 16 мая 1996 г. был принят Указ Президента Российской Федерации "О поэтапном сокращении применения смертной казни в связи с вхождением России в Совет Европы" <*>.
--------------------------------
<*> РГ. 1996. 21 мая.

Статья 21

1. Достоинство личности охраняется государством. Ничто не может быть основанием для его умаления.
2. Никто не должен подвергаться пыткам, насилию, другому жестокому или унижающему человеческое достоинство обращению или наказанию. Никто не может быть без добровольного согласия подвергнут медицинским, научным или иным опытам.

Комментарий к статье 21

Охрана достоинства личности гражданина является одним из проявлений государственного обеспечения личной неприкосновенности. Под достоинством личности понимается осознание самим человеком и окружающими факта обладания им определенными нравственными и интеллектуальными качествами. Достоинство личности определяется не только самооценкой субъекта, но и совокупностью объективных качеств человека, характеризующих его репутацию в обществе (благоразумие, нравственные данные, уровень знаний, обладание социально полезными навыками, достойный образ жизни и т.п.).
Достоинство любого человека подлежит защите независимо от его социальной ценности. Каждый человек имеет право на уважение окружающих. Никакие обстоятельства не могут служить основанием для умаления достоинства личности.
Согласно ст. 150 ГК достоинство личности, честь и доброе имя, неприкосновенность частной жизни, личной и семейной тайны, как и иные личные неимущественные права, принадлежащие гражданам от рождения или в силу закона, неотчуждаемы.
Охрана государством достоинства личности выражается в том, что оно четко определяет основания и формы ограничения неприкосновенности личной жизни граждан. Так, справедливое и законное требование следователя о представлении доказательств, осуществляемое в установленных уголовно - процессуальным законом случаях и порядке, не может рассматриваться как ущемление достоинства личности, как оскорбление.
Для обеспечения уважения достоинства личности должно быть исключено произвольное, без законных оснований вмешательство государственных органов и должностных лиц в частную жизнь граждан и нарушение порядка проведения процессуальных действий. Унижение человеческого достоинства может явиться следствием грубости и обмана при проведении допросов и очных ставок, огласки при осуществлении необоснованных обысков и изучении дневников и личных бумаг.
Достоинство гражданина может пострадать при проведении освидетельствований, экспертиз, личных обысков, получении образцов для сравнительного исследования. Ущерб достоинству гражданина могут причинить незаконные и неэтичные методы осмотра и обследования обнаженного тела или получения биологических объектов, что иногда сопровождается болевыми ощущениями, создает опасность для здоровья гражданина. Унижают человеческое достоинство и производимые без достаточных оснований задержание и арест, осмотр и выемка корреспонденции.
В ряде норм законодатель запрещает следователю, судье проведение всякого рода процессуальных действий, способных причинить ущерб достоинству человеческой личности. Так, при производстве выемки и обыска следователь обязан принимать меры к тому, чтобы не были оглашены выявленные при этом обстоятельства интимной жизни лица, занимающего данное помещение, или других лиц (ст. 170 УПК). Личный обыск может производиться только лицом одного пола с обыскиваемым и в присутствии понятых того же пола (ст. 172 УПК). Освидетельствование в тех случаях, когда это следственное действие сопровождается обнажением освидетельствуемого лица, производится в присутствии понятых того же пола. Следователь не присутствует при освидетельствовании лица другого пола, если освидетельствование сопровождается обнажением этого лица. В этом случае освидетельствование производится врачом в присутствии понятых.
При освидетельствовании не допускаются действия, унижающие достоинство или опасные для здоровья освидетельствуемого лица (ст. 181 УПК). Производство следственного эксперимента допускается при условии, что при этом не унижаются достоинство и честь участвующих в нем лиц и окружающих и не создается опасность для их здоровья (ст. 183 УПК).
Таким образом, ст. 21 Конституции представляет собой норму общего характера, которая относится ко всем процессуальным действиям и запрещает следователю, дознавателю и судье всякого рода действия, способные причинить ущерб достоинству и чести человеческой личности.
Понятия "человеческое достоинство", "честь", "доброе имя" складываются на основе этических норм, связаны с совершением социально значимых поступков и как социальное благо неотделимы от личности. В связи с этим они охраняются правом. Возможно применение принуждения к лицам, посягнувшим на достоинство и честь гражданина. Реальная правовая защита достоинства граждан осуществляется прежде всего нормами уголовного и гражданского права.
Предусматривая в уголовном законодательстве составы преступлений против чести и достоинства граждан (ст. 129 и 130 УК), а в гражданском законодательстве - гражданские правонарушения (ст. 150 - 151 ГК), законодатель стремится оградить неимущественные интересы личности, ибо защита доброго имени человека - это прежде всего восстановление его правильной общественной оценки.
Клевета и оскорбление, хотя и имеют общую направленность, т.е. унижение чести и достоинства личности, тем не менее различаются: оскорбление непосредственно направлено на унижение личного достоинства человека; клевета подрывает общественную оценку личности, влияет на репутацию человека в обществе. Уголовно наказуемым при оскорблении является унижение чести и достоинства гражданина в позорящей его, неприличной форме; клевета искажает суть имевших место фактов либо создает такое представление, которое не имело места в действительности. Оскорбление затрагивает форму оценки достоинства, клевета - ее сущность. Уголовное наказание не ставит целью унижение человеческого достоинства при назначении наказаний (ст. 7 УК).
Согласно ст. 152 ГК гражданин вправе требовать по суду опровержения получивших распространение порочащих его честь и достоинство и деловую репутацию сведений, если распространивший такие сведения не докажет, что они соответствуют действительности.
Конституция запрещает применение пытки, насилия или другого жестокого или унижающего достоинство человека обращения и наказания, которые рассматриваются как оскорбление человеческого достоинства и осуждаются как нарушение прав человека и основных свобод, провозглашенных во Всеобщей декларации прав человека. Включение в Конституцию запрета пыток, другого унижающего достоинство человека обращения или наказания - новое установление российского конституционного права. Оно соответствует также ст. 3 Европейской конвенции о защите прав человека и основных свобод.
Под пыткой понимается любое действие, посредством которого человеку намеренно причиняются сильная боль или страдание, физическое или психическое, официальным лицом или по его подстрекательству с целью получения от этого человека или от третьего лица информации или признаний, наказания его за действия, которые он совершил или в совершении которых подозревается. В это понятие не включаются боль и страдание, возникающие только из-за законного лишения свободы, ввиду состояния, присущего этому ограничению прав (ст. 1 Конвенции против пыток и других жестоких, бесчеловечных или унижающих достоинство видов обращения и наказания <*>).
--------------------------------
<*> ВВС. 1987. N 45. Ст. 747.

Пытка представляет собой усугубленный и преднамеренный вид жестокого и унижающего достоинство обращения и должна быть полностью исключена из действий и решений должностных лиц, осуществляющих производство по уголовному делу. Все действия, связанные с совершением пыток, рассматриваются уголовным правом как преступления. Согласно ст. 302 УК принуждение к даче показаний путем применения угроз, шантажа или иных незаконных действий со стороны лица, производящего дознание или предварительное следствие, а также подобные действия, соединенные с применением насилия, издевательств или пыток над личностью допрашиваемого, влекут уголовное наказание - лишение свободы на срок до 8 лет.
Как посягательство на достоинство личности рассматривает Конституция медицинские, научные или иные опыты, производимые без добровольного согласия лица.
Основами законодательства об охране здоровья граждан не допускаются испытания новых методов диагностики, профилактики и лечения, а также лекарственных средств, проведение биомедицинских исследований с привлечением в качестве объекта лиц, задержанных, заключенных под стражу, отбывающих наказание в местах лишения свободы либо административный арест (ст. 29 Основ).

Статья 22

1. Каждый имеет право на свободу и личную неприкосновенность.
2. Арест, заключение под стражу и содержание под стражей допускаются только по судебному решению. До судебного решения лицо не может быть подвергнуто задержанию на срок более 48 часов.

Комментарий к статье 22

Право на свободу и личную неприкосновенность - важнейшее право человека, которое он получает с момента рождения. Свобода и личная неприкосновенность дают человеку возможность совершать любые действия, не противоречащие закону.
Неприкосновенность может быть как физическая (жизнь, здоровье человека), так и моральная, духовная (честь, достоинство личности).
Право на свободу и личную неприкосновенность обеспечивается государственными институтами. Уровень реализации права на свободу и личную неприкосновенность, его защиты и гарантированности нормами права является важным показателем демократизации общества, служит необходимой предпосылкой становления и формирования правового государства. Поэтому государство и все его институты должны быть заинтересованы в том, чтобы были реализованы права и свободы личности.
Нормами Конституции впервые суду предоставлено право принимать решение об аресте, заключении под стражу, а также содержании под стражей лиц, подозреваемых и обвиняемых в совершении преступлений. Это положение соответствует п. 4 ст. 5 Европейской конвенции о защите прав человека и основных свобод.
Возложение на суд такого права является достижением законодательства. Ранее право арестовывать, заключать под стражу принадлежало прокурору. Прокурор в большинстве случаев принимал решение заочно, т.е. в отсутствие лица, которое арестовывалось, и обязан был допрашивать только небольшой круг лиц, в частности несовершеннолетних, и др.
Предоставление права суду принимать решение об аресте предполагает участие в рассмотрении этого вопроса лица, которое должно предстать перед судом. В решении вопроса об аресте вправе принимать участие и защитник. Суду надлежит разъяснять права лицам, участвующим в ходе решения вопроса об аресте, что наделяет суды новыми обязанностями. Следует отметить, что арест (заключение под стражу) является самой радикальной из мер пресечения способов уклонения от следствия и суда. В результате применения ареста (заключения под стражу) лицо лишается свободы и не в состоянии выполнять возложенные на него обязанности. Судебная процедура с соблюдением принципов гласности, непосредственности и др. должна способствовать принятию законных и обоснованных решений, уменьшить количество ошибок при аресте (заключении под стражу).
После решения вопроса об аресте (заключении под стражу) лицо помещается, как правило, в следственный изолятор или же в изолятор временного содержания, если нет следственного изолятора.
Арест, заключение под стражу в подавляющем большинстве случаев производятся в ходе предварительного расследования. Определены предельные сроки содержания под стражей в ходе предварительного расследования - 1,5 года. Первоначальный срок содержания под стражей установлен в 2 месяца, и дальнейшее продление сроков содержания под стражей теперь будет возложено на суд. И так как предельные сроки содержания под стражей в ходе судебного разбирательства дела не установлены, лицо в период рассмотрения его дела в суде может содержаться под стражей неограниченный период времени.
На суд также возложена обязанность принимать решение о содержании лица под стражей, т.е. контролировать его нахождение под стражей, поэтому лица, содержащиеся под стражей, вправе обращаться в суд с жалобами, обращениями и т.д. по вопросам, связанным с их содержанием под стражей. Можно предполагать специализацию судей по вопросам ареста, возможно введение должности пенитенциарного судьи, что, кстати, предусмотрено Концепцией судебной реформы в Российской Федерации.
Решение вопросов об аресте, возложенное на суд, включает не только случаи производства по уголовному делу, но и случаи разбирательства о совершении административно наказуемых деяний, т.е. иных правонарушений. Поэтому только на основании решения суда, по нашему мнению, граждане могут направляться в учреждения, являющиеся, по существу, местами лишения или ограничения свободы: приемники - распределители, психиатрические учреждения, гауптвахты, закрытые учебные и лечебные учреждения для несовершеннолетних. С учетом этого требуется внесение соответствующих изменений в действующее законодательство.
Кроме того, думается, что с целью усиления гарантий прав личности следует предусмотреть возможность обжалования решения суда в вышестоящий суд.
Аресту предшествует задержание лица по подозрению в совершении преступления. Новым в Конституции является сокращение срока задержания. Если срок задержания раньше согласно УПК составлял 72 часа, то теперь он составляет 48 часов. Исключение установлено Указом Президента Российской Федерации "О неотложных мерах по защите населения от бандитизма и иных проявлений организованной преступности" от 14 июня 1994 г. <*>, согласно которому задержание подозреваемых и обвиняемых по этим преступлениям возможно на срок до 30 суток.
--------------------------------
<*> СЗ РФ. 1994. N 8. Ст. 804.

Лицо, задержанное по подозрению в совершении преступления и помещенное в изолятор временного содержания, также лишается свободы. Оно может быть подвергнуто задержанию в порядке, установленном уголовно - процессуальным законодательством на основании решения следователя, лица, производящего дознание. Решение о задержании может быть обжаловано в суд.
Данные нормы Конституции будут действовать после приведения уголовно - процессуального законодательства в соответствие с ними (см. комментарий к ст. 6 раздела второго "Заключительные и переходные положения").

Статья 23

1. Каждый имеет право на неприкосновенность частной жизни, личную и семейную тайну, защиту своей чести и доброго имени.
2. Каждый имеет право на тайну переписки, телефонных переговоров, почтовых, телеграфных и иных сообщений. Ограничение этого права допускается только на основании судебного решения.

Комментарий к статье 23

Право на неприкосновенность частной жизни означает предоставленную человеку и гарантированную государством возможность контролировать информацию о самом себе, препятствовать разглашению сведений личного, интимного характера.
Отношения между людьми в сфере личной жизни регулируются в основном нормами нравственности. Право на неприкосновенность частной жизни, на личную и семейную тайну как юридическая категория состоит из ряда правомочий, обеспечивающих гражданину возможность находиться вне службы, вне производственной обстановки, вне общественного окружения в состоянии известной независимости от государства и общества, а также юридических гарантий невмешательства в реализацию этого права.
Право на частную жизнь выражается в свободе общения между людьми на неформальной основе в сферах семейной жизни, родственных и дружественных связей, интимных и других личных отношений, привязанностей, симпатий и антипатий. Образ мыслей, политическое и социальное мировоззрение, увлечения и творчество также относятся к проявлениям частной жизни. Частная жизнь граждан, личная и семейная тайна, честь и доброе имя находятся под защитой и охраной закона. Эти положения российского законодательства находятся в полном соответствии с Европейской конвенцией о защите прав человека и основных свобод (ст. 8), которой провозглашается право каждого на уважение его личной и семейной жизни, неприкосновенность жилища и тайну переписки. Недопустимо вмешательство органов исполнительной власти в пользование этим правом, за исключением случаев, предусмотренных законом.
Право на частную жизнь гарантируется такими конституционными и иными правовыми установлениями, как неприкосновенность жилища (ст. 25 Конституции), возможность беспрепятственного общения с другими людьми посредством почты, телеграфа, телефона и других средств коммуникации, право распоряжаться семейным бюджетом, личной и частной собственностью, денежными вкладами, тайна которых гарантируется законом. Исключения из этого общего правила могут предусматриваться лишь федеральными законами (см. комментарий к ст. 24).
Конституция гарантирует каждому свободу совести, свободу вероисповедания, право свободно выбирать, иметь и распространять религиозные убеждения и действовать в соответствии с ними, т.е. отправлять обряды религиозных культов (ст. 28). В связи с этим возникает необходимость оградить граждан от разглашения сведений личного характера, доверенных священнослужителю на исповеди. Тайна исповеди - гарантия неприкосновенности личной жизни верующих. Духовное лицо не подлежит ответственности за недонесение о преступлении, ставшем ему известным из исповеди. Уголовное дело не может быть возбуждено, а возбужденное подлежит прекращению в отношении священнослужителя за отказ от дачи показаний по обстоятельствам, известным ему из исповеди (п. 11 ст. 5 УПК).
К профессиональным тайнам, обеспечивающим неприкосновенность частной жизни, т.е. доверенным представителям определенных профессий для защиты прав и законных интересов граждан, помимо тайны исповеди относятся медицинская тайна, тайна судебной защиты, тайна предварительного следствия, усыновления, нотариальных действий и некоторых записей актов гражданского состояния, коммерческая тайна.
Работники нотариальных контор обязаны хранить в тайне сведения о личной жизни граждан (содержании завещания, акта дарения имущества и т.п.). Не допускается разглашение самого факта обращения гражданина к нотариусу. Выдача справок о нотариальных действиях и документов допустима лишь по требованию судьи, прокуратуры, органов следствия в связи с находящимися в их производстве уголовными и гражданскими делами.
Закон гарантирует гражданину конфиденциальность сведений, составляющих врачебную тайну (п. 6 ч. 1 ст. 30, ст. 61 Основ законодательства об охране здоровья граждан). В содержание врачебной тайны включаются данные: о факте обращения за медицинской помощью, о диагнозе болезни и лечении, его методах, о состоянии здоровья лица, обратившегося за помощью (его физических и психических недостатках, интимных связях и т.п.).
Адвокатской тайной являются сведения об обращении за юридической помощью, сведения о преступлении, соучастниках, личной жизни обвиняемого, полученные адвокатом из материалов уголовного или гражданского дела, в ходе защиты, о переписке обвиняемого с адвокатом. Адвокат не может допрашиваться как свидетель об обстоятельствах, ставших ему известными в связи с выполнением обязанностей защитника или представителя (п. 1 и 3 ст. 72 УПК). Эти положения закона создают условия для полного доверия к адвокату и беспрепятственного обращения к нему за помощью.
Не подлежат разглашению и записи актов гражданского состояния. К сфере личной жизни граждан относится тайна усыновления (ст. 139 СК). Ответственность за ее разглашение предусмотрена уголовным законом (ст. 155 УК).
Таким образом, право на неприкосновенность частной жизни складывается из ряда норм различных отраслей права. Неприкосновенность частной жизни граждан - один из элементов правового статуса гражданина. Охрана правового статуса гражданина требует наличия ряда предпосылок: законодательного закрепления соответствующих прав и обязанностей; обеспечения реализации правового статуса юридическими гарантиями; наличия специального правоохранительного аппарата.
Основные черты института неприкосновенности частной жизни граждан получили отражение в ст. 12 Всеобщей декларации прав человека, согласно которой "никто не может подвергаться произвольному вмешательству в его личную и семейную жизнь, произвольным посягательствам на неприкосновенность его жилища, тайну его корреспонденции или на его честь и репутацию. Каждый человек имеет право на защиту закона от такого вмешательства или таких посягательств".
Неприкосновенность частной жизни означает запрет государству, его органам и должностным лицам вмешиваться в личную жизнь граждан, право последних на свои личные и семейные тайны, наличие правовых механизмов и гарантий защиты чести и достоинства граждан от любых посягательств. От уровня гарантированности сохранения тайн личной жизни граждан зависят степень свободы личности в государстве, демократичность и гуманность существующего в нем политического режима.
К личным тайнам относится также тайна почтово - телеграфной корреспонденции (переписки, иных почтовых отправлений, телефонных переговоров и иных сообщений). Особенностью здесь является то, что гражданин доверяет почте и телеграфу не само содержание переговоров, а лишь пересылку корреспонденции или техническое обеспечение телефонных переговоров.
Гарантии сохранения личных и профессиональных тайн предусмотрены законом. Так, обыск, выемка, осмотр помещения у граждан, наложение ареста на корреспонденцию и выемка ее в почтово - телеграфных учреждениях могут производиться только на основаниях и в порядке, установленных уголовно - процессуальным законом (ст. 12 УПК). При этом следователь обязан принимать меры к тому, чтобы не были оглашены выявленные при обыске и выемке обстоятельства интимной жизни лица, занимающего обыскиваемое помещение, или других лиц.
Осмотр жилого помещения должен производиться только с согласия проживающих в нем лиц или на основании судебного решения. Если указанные лица возражают против осмотра, следователь выносит мотивированное постановление о возбуждении перед судом ходатайства о производстве осмотра. Постановление подлежит рассмотрению судьей по месту производства предварительного следствия.
Если жилое помещение является местом происшествия и его осмотр не терпит отлагательства, он может быть произведен по постановлению следователя, но с последующим уведомлением прокурора о произведенном осмотре для проверки его законности. Выемка почтово - телеграфной корреспонденции производится в особом порядке (ст. 174, 176 УПК) и допускается только на основании судебного решения.
Одним из ограничений права на тайну телефонных переговоров является полномочие следственных органов вынести постановление об их прослушивании при наличии достаточных обоснованных данных о том, что обвиняемый или подозреваемый в особо опасном преступлении ведет телефонные переговоры, в ходе которых могут быть сообщены сведения, имеющие значение для уголовного дела. При наличии указанных оснований, а также фактов телефонного хулиганства проведение этого следственного действия допускается только по решению судьи. Пленум Верховного Суда Российской Федерации в Постановлении "О некоторых вопросах, связанных с применением статей 23 и 25 Конституции Российской Федерации" от 24 декабря 1993 г. <*> рекомендовал всем судам общей юрисдикции принимать к своему рассмотрению материалы, подтверждающие необходимость ограничения права конкретного гражданина на тайну переписки, телефонных переговоров, почтовых, телеграфных и иных сообщений. Суды общей юрисдикции и военные суды не могут отказать в рассмотрении таких материалов в случае представления их в эти суды.
--------------------------------
<*> БВС. 1994. N 3. С. 12.

Указанные материалы представляются судье уполномоченными на то органами и должностными лицами в соответствии с уголовно - процессуальным законодательством и Федеральным законом "Об оперативно - розыскной деятельности" <*>. Согласно этому Закону проведение оперативно - розыскных мероприятий, которые ограничивают конституционные права граждан на тайну переписки, телефонных переговоров, почтовых, телеграфных и иных сообщений, передаваемых по сетям электрической и почтовой связи, а также право на неприкосновенность жилища, допускается на основании судебного решения и при наличии информации: о признаках подготавливаемого, совершенного или совершаемого противоправного деяния, по которому обязательно производство предварительного следствия; о лицах, причастных к подготовке или совершению указанных деяний; о событиях или действиях, создающих угрозу государственной, военной, экономической или экологической безопасности Российской Федерации.
--------------------------------
<*> СЗ РФ. 1995. N 33. Ст. 3349.

В случаях, не терпящих отлагательства (которые могут привести к совершению тяжкого преступления), допускается проведение оперативно - розыскных действий, ограничивающих конституционные права граждан, на основании мотивированного постановления одного из органов, осуществляющих оперативно - розыскную деятельность, с обязательным уведомлением судьи (суда) в течение 24 часов. В течение 48 часов с момента начала проведения оперативно - розыскного мероприятия орган, осуществляющий его, обязан получить судебное решение о проведении такого мероприятия либо прекратить его проведение.
Закон предусматривает основания и порядок судебного рассмотрения материалов об ограничении конституционных прав граждан при проведении оперативно - розыскных мероприятий (ст. 9). Рассмотрение таких материалов осуществляется судом, как правило, по месту проведения таких мероприятий или по месту нахождения органа, ходатайствующего об их проведении. Указанные материалы рассматриваются уполномоченным на то судьей единолично и незамедлительно. Перечень руководителей, имеющих право представлять такие материалы на судебное рассмотрение, устанавливается ведомственными нормативными актами. Судья вправе потребовать предоставления ему также иных материалов, касающихся оснований проведения оперативно - розыскного мероприятия. По результатам их рассмотрения судья разрешает проведение указанного мероприятия либо отказывает в его проведении, о чем выносит мотивированное постановление. Срок действия такого постановления не может превышать шести месяцев. Для продления этого срока необходимо вынесение нового судебного решения.
Если судья не дает разрешения на проведение указанных действий, уполномоченные на то органы или должностные лица вправе обратиться по тому же вопросу в вышестоящий суд.
Законом предусмотрены материально - правовые и процессуальные гарантии охраны тайны личной жизни граждан, соответствующие обязанности должностных лиц. Так, нарушение тайны переписки, телефонных переговоров и телеграфных сообщений граждан является уголовным преступлением и наказывается исправительными работами на срок до одного года или штрафом до ста минимальных зарплат или в размере заработной платы или иного дохода осужденного за период до одного месяца, либо обязательными работами на срок до 180 часов (ст. 138 УК РФ).
Законом предусмотрены процессуальные гарантии охраны тайны личной жизни, соответствующие обязанности должностных лиц.
В гражданском судопроизводстве оглашение в суде переписки и телеграфных сообщений допустимо лишь с согласия лиц, между которыми эти переписка и телеграфные сообщения велись. На предварительном следствии действует принцип недопустимости разглашения данных предварительного следствия, в том числе касающихся личной жизни граждан. Следователь вправе предупредить защитника, свидетелей, потерпевшего и иных участников процесса (например, экспертов, переводчиков и других лиц, присутствующих при производстве следственных действий) о недопустимости разглашения имеющихся в деле сведений без его разрешения.
Гласность судебного разбирательства в уголовном судопроизводстве может быть ограничена по делам о сексуальных преступлениях, а также по другим делам с целью предотвращения разглашения сведений об интимных сторонах жизни участвующих в деле лиц (ст. 18 УПК).

Статья 24

1. Сбор, хранение, использование и распространение информации о частной жизни лица без его согласия не допускаются.
2. Органы государственной власти и органы местного самоуправления, их должностные лица обязаны обеспечить каждому возможность ознакомления с документами и материалами, непосредственно затрагивающими его права и свободы, если иное не предусмотрено законом.

Комментарий к статье 24

В нашей стране проблема защиты прав личности при работе с информацией о гражданах (персональными данными) до последнего времени не считалась актуальной. Изменение концептуальных подходов ко многим явлениям жизни нашего общества, и прежде всего к их гуманитарной стороне, коснулось и охраны прав граждан, в том числе защиты личности от несанкционированного сбора персональных данных, от злоупотреблений, возможных при сборе, обработке и распространении информации персонального характера.
Конституция в качестве обязательного условия сбора, хранения, использования и распространения информации о частной жизни лица устанавливает согласие этого лица. Конституционная норма не связывает защиту информации о частной жизни с гражданством лица, поэтому можно сделать вывод, что на территории Российской Федерации такая защита предоставляется любому человеку независимо от того, является он гражданином Российской Федерации или нет.
Норма Конституции сформулирована широко, что обязывает всех соблюдать установленный порядок сбора, хранения, использования и распространения информации о частной жизни лица. Эта обязанность возлагается не только на государственные органы власти и управления, предприятия и организации, но и на коммерческие и общественные организации и предприятия, а также на граждан.
Часть 1 ст. 24 устанавливает общее правило, которое действует в границах пользования правами и свободами, установленными ч. 3 ст. 55 Конституции. Так, не требуется согласия лица на сбор, хранение, использование и распространение сведений о нем при проведении следствия, дознания, оперативно - розыскных мероприятий. Порядок работы правоохранительных органов с информацией персонального характера регулируется процессуальным, прежде всего уголовно - процессуальным, законодательством. Указанные органы не вправе выходить за рамки закона. В случае нарушения конституционного права личности на соблюдение порядка сбора, хранения, использования и распространения информации персонального характера заинтересованное лицо вправе обратиться за защитой в судебные органы.
В ч. 1 ст. 24 определены основные принципы правового режима информации о частной жизни, созданы основы для дальнейшего нормотворчества. Предполагается разработка проекта федерального закона, детально регулирующего порядок работы с информацией персонального характера и направленного на защиту прав личности. УК РФ 1996 г. предусматривает ответственность за наиболее серьезные нарушения неприкосновенности частной жизни.
Часть 2 ст. 24 возлагает на органы государственной власти и местного самоуправления, на должностных лиц этих органов обязанность обеспечить возможность ознакомления каждого с документами и материалами, непосредственно затрагивающими его права и свободы.
Эта норма права существовала и до принятия Конституции 1993 г. <*>, однако механизм реализации этого права граждан не был предусмотрен, в связи с чем далеко не всегда граждане могли им воспользоваться.
--------------------------------
<*> См.: Декларация прав и свобод человека и гражданина // ВВС. 1991. N 52. Ст. 1865.

В развитие Конституции Президент Российской Федерации 31 декабря 1993 г. подписал Указ "О дополнительных гарантиях права граждан на информацию" <*>. Согласно Указу деятельность государственных органов, организаций и предприятий, общественных объединений, должностных лиц должна осуществляться на принципах информационной открытости, что выражается в доступности для граждан информации, представляющей общественный интерес или затрагивающей их личные интересы, а также в систематическом информировании граждан о предполагаемых или принятых решениях.
--------------------------------
<*> САПП. 1994. N 2. Ст. 74.

Предоставляемое Конституцией право ознакомления с документами и материалами, затрагивающими права и свободы, связано с некоторыми ограничениями: ознакомиться с такими документами и материалами могут только лица, чьих прав и свобод они касаются. Следовательно, круг лиц ограничивается непосредственно заинтересованными лицами, а круг документов и материалов - только теми, в которых затрагиваются права и свободы обращающихся за информацией лиц.
Существует и еще одно ограничение: заинтересованное лицо может воспользоваться предоставленным ему правом, если иное не предусмотрено законом. Следует подчеркнуть: законом, а не любым подзаконным актом. Поэтому, если орган власти или должностное лицо отказывает в ознакомлении с документами и материалами, обосновывая свой отказ ведомственной инструкцией, а не законом, такой отказ следует признать противоречащим Конституции и, следовательно, подлежащим обжалованию заинтересованным лицом.
В то же время целый ряд прав и обязанностей, прежде всего политических, принадлежит практически всем гражданам Российской Федерации, в связи с чем круг лиц, которые имеют право ознакомиться с соответствующей информацией, неограничен. Гражданин, выступая в качестве избирателя, участника референдума, организатора демонстраций и манифестаций, должен иметь возможность доступа к официальным документам, регулирующим данные отношения. Эта информация представляет общественный интерес и должна быть открытой и доступной.
В развитие Конституции разрабатывается проект федерального закона "О праве на информацию", который должен установить механизм реализации и гарантии осуществления этого права. Статья 40 этого закона устанавливает ответственность должностного лица за неправомерный отказ в предоставлении гражданину информации, непосредственно затрагивающей его права и свободы.
Определенной гарантией доступа к информации служит принятый 21 июля 1993 г. Закон Российской Федерации "О государственной тайне" <*>, установивший наряду с правовым режимом информации, содержащей государственную тайну, порядком ограничения доступа к информации перечень сведений, которые не могут иметь режим ограниченного доступа.
--------------------------------
<*> РГ. 1993. 21 сент.

Возможности и основания получения необходимых документов в других, помимо государственной, сферах Конституцией прямо не предусмотрены, однако эти вопросы урегулированы в законодательных и подзаконных актах в отношении отдельных видов информации, в частности экологической и медицинской.

Статья 25

Жилище неприкосновенно. Никто не вправе проникать в жилище против воли проживающих в нем лиц иначе как в случаях, установленных федеральным законом, или на основании судебного решения.

Комментарий к статье 25

По Международному пакту о гражданских и политических правах никто не может подвергаться произвольным или незаконным посягательствам на неприкосновенность его жилища. Конституционный принцип неприкосновенности жилища означает запрет входить в него против воли проживающих там лиц. Доступ в жилище посторонних лиц возможен лишь при ясно выраженном согласии проживающих в нем граждан. Каждый человек имеет право на обособление, уединение в занимаемом им и его близкими помещении. Все, что происходит в жилище, не может быть предано гласности без согласия заинтересованных лиц. Неприкосновенность жилища представляет собой одно из проявлений права на неприкосновенность частной жизни (см. комментарий к ст. 23). Неприкосновенны личные бумаги, дневники и иные материалы, хранящиеся в жилище. Тайна всего происходящего в жилище гарантируется принципом его неприкосновенности.
Понятие неприкосновенности жилища связано исключительно с проникновением в него посторонних для проживающих в этом помещении лиц. Не будет нарушением этого права, если в жилище принудительно, против воли остальных проживающих вселится кто-то из имеющих право на это жилое помещение. Помощь в этом случае работников милиции или соседей не будет расценена как нарушение неприкосновенности занимаемого жилого помещения.
Воспрепятствование снаружи вхождению в жилое помещение его законных владельцев, допустим опечатыванием двери в кооперативном жилом доме председателем жилищно - строительного кооператива, не означает нарушения права на неприкосновенность жилища, хотя и может быть оценено как превышение полномочий председателем кооператива, как самоуправные действия, как нарушение жилищных (права пользования) или имущественных (права собственности на жилище) прав проживающих там лиц.
Под жилищем понимается не только место жительства, но и место пребывания. К жилищу не относятся надворные постройки, погреба, амбары, гаражи и другие помещения, отделенные от жилых построек, не используемые для проживания людей. Местом жительства считаются жилой дом, квартира, служебное жилое помещение, специализированный дом (общежитие, гостиница - приют, дом маневренного фонда, специальный дом для одиноких престарелых, дом - интернат для инвалидов, ветеранов и др.), а также иное жилое помещение, в котором гражданин постоянно или преимущественно проживает в качестве собственника, по договору найма (поднайма), договору аренды либо на иных основаниях, предусмотренных законодательством Российской Федерации.
Место пребывания - это гостиница, санаторий, дом отдыха, пансионат, кемпинг, туристская база, больница, другое подобное учреждение, а также жилое помещение, не являющееся местом жительства гражданина, где он проживает временно, например дача, садовый домик (ст. 2 Закона РФ "О праве граждан Российской Федерации на свободу передвижения, выбор места пребывания и жительства в пределах Российской Федерации" <*>).
--------------------------------
<*> ВВС. 1993. N 32. Ст. 1227.

Только лица, наделенные правом пользования или правом собственности на занимаемое жилое помещение как место жительства или место пребывания, подтверждаемым правоустанавливающими документами (договоры аренды, найма, субаренды, поднайма, ордер, свидетельство о праве собственности и т.п.), или должностными лицами, или титулодержателями и т.п., обладают основным правом на неприкосновенность жилища. Любое вселение по воле проживающих на законном основании в жилое помещение (в том числе на время), которое становится местом жительства или местом проживания вселенного, наделяет его основным правом на неприкосновенность занятого помещения. Вселение вопреки воле проживающих на законном основании рассматривается как самовольное, самоуправное и является основанием для привлечения виновных к ответственности (ст. 166 Кодекса об административных правонарушениях) и выселения.
Норма Конституции защищает владельцев жилища от любых посягательств на него граждан, должностных лиц, государственных органов, коммерческих структур и т.д.
Лицо, полагающее, что должностные лица, или государственные органы, или юридические лица, или граждане нарушили его право на неприкосновенность жилища, вправе обжаловать их действия в вышестоящие в порядке подчиненности органы, прокуратуру или суд. При этом пострадавшие вправе требовать возмещения ущерба, причиненного этими незаконными действиями. В случае нарушения данного права соответствующий руководитель, прокурор или судья обязаны принять меры к его восстановлению, возмещению причиненного ущерба и привлечению виновных к ответственности, а должностные лица, допустившие злоупотребления властью или превышение служебных полномочий, несут должностную, административную либо уголовную ответственность.
Вместе с тем установленное Конституцией право на неприкосновенность жилища может быть ограничено федеральным законом или на основе судебного решения. Настоящая статья это предусматривает. Пленум Верховного Суда Российской Федерации в своем Постановлении от 24 декабря 1993 г. <*>, исходя из того, что никто не вправе проникать в жилище против воли проживающих в нем лиц иначе как в случаях, установленных федеральным законом, или на основании судебного решения, обязал все суды общей юрисдикции и военные суды рассматривать материалы, подтверждающие необходимость проникновения в жилище, если таковые представляются в суд. Эти материалы направляются судье уполномоченными на то органами и должностными лицами в соответствии с УПК и Законом РФ "Об оперативно - розыскной деятельности" (ст. 9) <**>.
--------------------------------
<*> БВС. 1994. N 3. С. 12.
<**> СЗ РФ. 1995. N 33. Ст. 3349.

Рассмотрение материалов об ограничении права на неприкосновенность жилища при проведении оперативно - розыскных мероприятий осуществляется судами по месту проведения таких мероприятий. Судья не вправе отказать в рассмотрении таких материалов. Основанием для решения судьей вопроса о проведении указанных оперативно - розыскных мероприятий является мотивированное постановление руководящего органа, осуществляющего оперативно - розыскные мероприятия.
По результатам рассмотрения материалов судья разрешает проведение соответствующего оперативно - розыскного мероприятия либо отказывает в его проведении, о чем выносит мотивированное постановление. Такие материалы должны рассматриваться судьей единолично и незамедлительно. Срок действия этого постановления не может превышать 6 месяцев. В случае, если судья не дал разрешения на проведение указанных действий, уполномоченные на то органы и должностные лица вправе обратиться по тому же вопросу в вышестоящий суд.
Аналогичное право входить в жилые помещения, используемые для предпринимательской деятельности, против воли проживающих в них граждан предоставлено сотрудникам органов налоговой полиции, о чем они также обязаны уведомить прокурора в течение 24 часов с момента проникновения (ст. 11 Закона РФ "О федеральных органах налоговой полиции" <*>).
--------------------------------
<*> ВВС. 1993. N 29. Ст. 1114.

Таким же правом наделены сотрудники милиции. Согласно ст. 11 Закона "О милиции" <*> работники милиции для выполнения возложенных на нее обязанностей имеют право входить беспрепятственно в жилые помещения граждан и осматривать их при преследовании лиц, подозреваемых в совершении преступлений, либо при наличии достаточных данных полагать, что там совершено или совершается преступление или произошел несчастный случай, а также для обеспечения личной и общественной безопасности при стихийных бедствиях, авариях, массовых беспорядках. О всех случаях проникновения в жилище против воли проживающих в них граждан милиция уведомляет прокурора в течение 24 часов.
--------------------------------
<*> ВВС. 1991. N 16. Ст. 503.

Право на неприкосновенность жилища ограничивается на законных основаниях при проведении обыска или выемки по уголовному делу.
Обыск - это следственное действие, заключающееся в отыскании и изъятии предметов или документов, имеющих доказательственное значение по делу, в частности в жилых помещениях, где, по имеющимся данным, они могут быть спрятаны. Обыск может производиться и для обнаружения разыскиваемых лиц (ст. 167 - 170 УПК).
Выемка - это следственное действие, состоящее в изъятии указанных предметов, документов, денег и других ценностей, в частности в жилых помещениях, у лиц, где они, по имеющимся данным, находятся, если для их обнаружения нет надобности в проведении поисков.
В ходе обыска и выемки допускается осмотр личных бумаг обыскиваемого, предметов и документов, содержащих информацию о личной, интимной жизни граждан, ограничивается право на уединение и общение с другими лицами, на отдых и использование свободного времени по своему усмотрению. При ознакомлении с документами и личными бумагами обыскиваемого могут стать известными сведения, составляющие личные тайны его и других лиц. В процессе поисков имуществу обыскиваемого может быть причинен ущерб. Сопровождающая обыск или выемку огласка может причинить определенный моральный вред гражданам, известное ущемление их чести и достоинства. Поэтому обыск или выемка производятся по мотивированному постановлению следователя и с санкции прокурора или на основании судебного решения, предъявляемых лицам, у которых они производятся. Лишь в случаях, не терпящих отлагательства, обыск может быть произведен без санкции прокурора, но с последующим сообщением прокурору в течение суток о производстве обыска. При обыске и выемке в жилище гражданина должно быть обеспечено присутствие лица, у которого производятся обыск или выемка, либо совершеннолетних членов его семьи. Лица, у которых производится обыск, при всех действиях следователя могут делать заявления по поводу этих действий, подлежащие занесению в протокол.
Обыск и выемка в ночное время, кроме случаев, не терпящих отлагательства, не допускаются.
О производстве обыска и выемки следователь составляет протокол, в котором указываются все изымаемые предметы и документы, добровольность их выдачи и иные обстоятельства. Копия протокола вручается под расписку лицу, у которого были произведены обыск, выемка, или совершеннолетним членам семьи, а при их отсутствии - представителю местной администрации или жилищно - эксплуатационной организации (ст. 167 - 170, 176, 177 УПК).
Судебный исполнитель при выполнении своих служебных обязанностей вправе входить в жилое помещение, занимаемое должником, для наложения ареста на имущество, или изъятия у него определенных предметов, или выселения проживающих в силу судебного решения.
Нарушение неприкосновенности жилища граждан закон квалифицирует как преступление по ст. 139 УК. Эта статья предусматривает также незаконное проникновение в жилище, совершенное с применением насилия или с угрозой его применения, а также совершение лицом с использованием своего служебного положения.
Ответственность предусматривается за умышленное незаконное проникновение в жилище, в котором владелец может и не находиться (быть в командировке, на лечении), совершенное против воли проживающего в нем лица. Если же кто-то оказался в чужом жилище по ошибке или недоразумению, ответственность исключается. За нарушение неприкосновенности жилища отвечают как должностные лица, так и частные (например, соседи), достигшие 16 лет.
Не является преступлением действие, хотя и подпадающее под признаки ст. 139 УК, но совершенное в состоянии крайней необходимости, т.е. для устранения опасности, непосредственно угрожающей личности, охраняемым законом интересам общества или государства, если эта опасность не могла быть устранена иными средствами и при этом не было допущено превышения пределов крайней необходимости (ч. 1 ст. 39 УК). Например, пожарники могут нарушать неприкосновенность жилого помещения для тушения огня.
Если лицо вторглось в жилище с применением насилия (над владельцем, его родственниками, знакомыми и др.), оно помимо ответственности за нарушение неприкосновенности жилища подлежит ответственности за соответствующее насилие по статьям УК о преступлениях против личности (телесные повреждения, побои и т.п.). Проникновение в жилище с целью похищения находящегося в нем имущества наказывается как самостоятельное преступление - кража, грабеж или разбой (п. "в" ч. 2 ст. 158, п. "в" ч. 2 ст. 161, п. "в" ч. 2 ст. 162 УК) - и полностью охватывается этими преступлениями. В таких случаях ст. 139 УК не применяется.

Статья 26

1. Каждый вправе определять и указывать свою национальную принадлежность. Никто не может быть принужден к определению и указанию своей национальной принадлежности.
2. Каждый имеет право на пользование родным языком, на свободный выбор языка общения, воспитания, обучения и творчества.

Комментарий к статье 26

Национальность - явление, определяемое совокупностью ряда факторов, прежде всего языком, приверженностью к традициям и культуре определенного народа. Это самоидентификация человека, связанная с осознанием им принадлежности к тому или иному народу (этносу).
В соответствии с подзаконными актами, действовавшими в Российской Федерации до принятия новой Конституции, национальность человека определялась на основании национальной принадлежности родителей, указанной в их удостоверениях личности. Исключение из сложившейся практики имело место лишь тогда, когда родители принадлежали к различным национальностям. Только в этом случае человек мог самостоятельно определить, какую из национальностей родителей он хочет указать в своем паспорте.
Комментируемая статья Конституции совершенно по-новому решает данную проблему. Указание собственной национальности - это не обязанность, а право человека. Конституция в ч. 1 ст. 26 признает право каждого свободно определять и указывать свою национальную принадлежность. Следует подчеркнуть, что закрепление данного права обусловлено отрицанием правового значения признака национальности для каждого конкретного человека и означает свободу его самоопределения в решении вопроса о своей национальности.
Для обеспечения соблюдения права свободно определять и указывать свою национальность важное значение имеет и закрепленное в Конституции положение о том, что никто не может быть принужден к определению и указанию своей национальной принадлежности. Это прежде всего означает, что на свободу выбора гражданином своей национальности государство не должно влиять никаким образом.
Определение национальной принадлежности не влечет никаких правовых последствий и не влияет на правовой статус личности. Национальность не может явиться основанием для предоставления лицу каких-либо особых привилегий, государство гарантирует равенство прав и свобод человека и гражданина независимо от национальности и языка (см. комментарий к ст. 19).
В то же время значение национальной принадлежности человека не следует недооценивать. Право сохранения и развития национальных особенностей входит в состав основных, неотъемлемых прав народа и личности, зафиксированных в основных международно - правовых актах.
Право, предусмотренное ч. 2 ст. 26, - это неотъемлемое право гражданина Российской Федерации. Гражданин может пользоваться своим языком, где бы он ни находился, имеет равные языковые права независимо от происхождения, социального и имущественного положения, расовой и национальной принадлежности, пола, образования, отношения к религии и места проживания.
Свободен человек и в языке творческой деятельности. Он вправе писать стихи и прозу, научные и публицистические произведения, заниматься театральной и концертной деятельностью на любом удобном для него языке.
Вместе с тем многосторонние хозяйственные связи между различными частями многонационального Российского государства, миграция населения и иные факторы интернационализации требуют также обеспечить возможность каждому гражданину России свободно использовать не только свой язык, но и любой другой, которым он владеет. В государстве, заботящемся о личности и ее интересах, не должно быть никаких препятствий, ограничений и привилегий по языковому признаку. Никто не вправе навязывать человеку использование того или иного языка помимо его воли. Нарушение языковых прав народов и личности влечет за собой ответственность по закону.
Вопросы пользования родным языком, свободного выбора языка общения, воспитания, обучения и творчества (обычно это язык той этнической группы, к которой человек принадлежит) регламентируются Законом РСФСР о языках народов РСФСР от 25 октября 1991 г. <*> Его нормы распространяются на граждан Российской Федерации, а также на лиц без гражданства, проживающих на территории Российской Федерации.
--------------------------------
<*> ВВС. 1991. N 50. Ст. 1740.

Язык бытового общения между людьми свободно определяется двумя сторонами по их взаимному согласию. В ст. 2 Закона специально определено, что Закон не устанавливает юридические нормы использования языков народов России в межличностных неофициальных взаимоотношениях, а также в деятельности общественных и религиозных объединений и организаций.
Законодательно закреплено, что государство гарантирует гражданам Российской Федерации осуществление основных политических, экономических, социальных и культурных прав независимо от знания ими какого-либо языка. Незнание языка не может служить основанием для ограничения языковых прав граждан России. В Законе также установлено, что отказ в обслуживании граждан под предлогом незнания языка недопустим и влечет за собой ответственность согласно законодательству Российской Федерации и республик в ее составе.
Российским гражданам, не владеющим государственным языком Российской Федерации и государственным языком (языками) республики в ее составе, предоставляется право выступать на заседании, совещании, собрании в государственных органах, организациях, на предприятиях и в учреждениях на том языке, которым они владеют. В случае необходимости обеспечивается соответствующий перевод.
Граждане России вправе обращаться в государственные органы, организации, на предприятия и в учреждения Российской Федерации с предложениями, заявлениями, жалобами на государственном языке Российской Федерации, родном языке или на любом другом языке народов России, которым они владеют.
В судопроизводстве и делопроизводстве в правоохранительных органах лицам, участвующим в деле, не владеющим языком или языками, на которых ведется процесс, гарантируется возможность пользоваться услугами переводчика в процессуальных действиях, в том числе для дачи объяснений, показаний и полного ознакомления с материалами дела, а также гарантируется право выступать в суде на родном языке.
В российском Законе "Об образовании" <*> определяется, что язык (языки), на котором ведется обучение и воспитание в общеобразовательном учреждении, определяется учредителем и (или) уставом образовательного учреждения. Регламентация этого вопроса осуществляется также и в республиканских законах о языках. Так, в Законе Республики Тыва "О языках" <**> устанавливается, что по возможности в профессионально - технических, средних специальных и высших учебных заведениях республики независимо от ведомственной подчиненности воспитание и обучение ведутся параллельно на тувинском и русском языках на основе принципа преемственности языка воспитания и обучения.
--------------------------------
<*> СЗ РФ. 1996. N 3. Ст. 150.
<**> Тувинская правда. 1991. 22 янв.

Право выбора воспитательно - образовательного учреждения с тем или иным языком воспитания и обучения детей принадлежит родителям или заменяющим их лицам.
В соответствии с ч. 5 ст. 9 Закона "О языках народов РСФСР" гражданам России, проживающим в своих национально - государственных и национально - территориальных образованиях, а также не имеющим таковых, представителям малочисленных народов и этнических групп государство оказывает содействие в организации различных форм воспитания и обучения на родном языке независимо от их количества и в соответствии с их потребностями (см. также комментарий к ст. 68).

Статья 27

1. Каждый, кто законно находится на территории Российской Федерации, имеет право свободно передвигаться, выбирать место пребывания и жительства.
2. Каждый может свободно выезжать за пределы Российской Федерации. Гражданин Российской Федерации имеет право беспрепятственно возвращаться в Российскую Федерацию.

Комментарий к статье 27

Признанные ст. 12 Международного пакта о гражданских и политических правах и ст. 3 Протокола N 4 к Европейской конвенции о защите прав человека и основных свобод от 16 сентября 1963 г. свобода граждан на передвижение внутри страны и право покидать свою страну и возвращаться в нее нарушались в нашей стране на протяжении десятилетий. Между тем, не обладая данным правом, личность не может реализовать свои неотъемлемые права человека, в частности на труд, свободу творчества, право собственности, право на основание семьи и др. Еще до принятия Конституции Российской Федерации вступил в действие Закон РФ "О праве граждан Российской Федерации на свободу передвижения, выбор места пребывания и жительства в пределах Российской Федерации" от 25 июня 1993 г. <*>
--------------------------------
<*> ВВС. 1993. N 32. Ст. 1227.

В Законе различаются место жительства гражданина и место его пребывания. Согласно ст. 2 Закона место жительства характеризуется постоянным или преимущественным проживанием, место пребывания - временным (гостиница, дом отдыха, больница, пансионат и т.д.).
Прибыв на новое место жительства, гражданин обязан в течение семи дней обратиться в органы регистрационного учета граждан, входящие в органы внутренних дел (ст. 4), с заявлением в установленной форме, предъявив паспорт или иной документ, удостоверяющий личность. Гражданин предъявляет также документ, являющийся основанием для его вселения в жилое помещение, - ордер, договор, заявление лица, предоставившего гражданину жилое помещение, или иной документ, удостоверяющий личность, или его заверенную копию (ст. 6 Закона). Граждане, прописанные по месту постоянного жительства, считаются прошедшими регистрацию.
Рассматриваемое право может быть ограничено в пограничной полосе, в закрытых военных городках, в закрытых административно - территориальных образованиях, в зонах экологического бедствия, на территориях, где введены особые условия и режимы проживания в связи с опасностью инфекционных или массовых инфекционных заболеваний и отравлений людей, а также на территориях, где введено чрезвычайное или военное положение (ст. 8 Закона).
Реализация указанного Закона требовала конкретизации процедур и разработки новых видов документов при регистрации. Однако данные требования Закона на протяжении 1993 - 1994 гг. ни Минюстом, ни МВД России не были выполнены. В итоге сложившаяся ситуация приобрела характер бюрократического блокирования этой важнейшей конституционной свободы. Это нарушение было прекращено Конституционным Судом Российской Федерации, вынесшим 25 апреля 1995 г. Постановление по делу о проверке конституционности частей первой и второй статьи 54 Жилищного кодекса РСФСР в связи с жалобой гражданки Л.Н. Ситаловой, касающееся соблюдения установленного порядка вселения граждан в жилое помещение, включая и правила прописки <*>.
--------------------------------
<*> СЗ РФ. 1995. N 18. Ст. 1708.

В Постановлении нормативные акты о прописке были определены как недействующие. Было также указано, что ст. 27 Конституции является непосредственно действующей и каждый, кто законно находится на территории Российской Федерации, имеет право на свободу передвижения, выбор места пребывания и жительства.
Указанное Постановление форсировало принятие соответствующего управленческого акта, и 17 июля 1995 г. Постановлением Правительства Российской Федерации были утверждены Правила регистрации и снятия граждан Российской Федерации с регистрационного учета по месту пребывания и по месту жительства в пределах Российской Федерации, перечень должностных лиц, ответственных за регистрацию <*>.
--------------------------------
<*> СЗ РФ. 1995. N 30. Ст. 2939.

Данные Правила содержат общие положения, регулирующие регистрацию граждан по месту жительства и по месту пребывания, снятие граждан с регистрационного учета. Правила определяют особый порядок регистрации определенных категорий граждан, в том числе военнослужащих, граждан, чьи условия работы связаны с постоянным передвижением, временных переселенцев. Особая форма регистрации определена для беженцев, которые, как и вынужденные переселенцы, должны предъявить при регистрации не только документы, удостоверяющие личность, но и удостоверение о признании их беженцами или вынужденными переселенцами, выданное в установленном порядке Федеральной миграционной службой России или ее территориальными органами.
Согласно ст. 2 Правил регистрационный учет устанавливается с целью обеспечения необходимых условий для реализации гражданами своих прав и свобод, а также исполнения ими своих обязанностей перед другими гражданами, государством и обществом.
Граждане, прибывшие к месту пребывания на срок свыше 10 дней, обязаны в трехдневный срок со дня прибытия (исключая выходные и праздничные дни) обратиться к должностным лицам, ответственным за регистрацию. Органы регистрационного учета в трехдневный срок со дня поступления документов регистрируют в установленном порядке этих граждан (ст. 9, 12).
Согласно ст. 10 Правил регистрация граждан по месту пребывания в жилых помещениях, не являющихся их местом жительства, осуществляется в основном на срок до трех месяцев.
Регистрирующие органы обязаны в случае отказа в регистрации в течение трех дней известить об этом заявителя (ст. 13, 22 Правил).
В ст. 12 Правил перечисляются условия регистрации как по месту жительства, так и по месту пребывания. Среди них - требование письменного согласия нанимателя и совместно проживающих с ним членов семьи в домах государственного или муниципального жилого фонда, собственника жилого помещения на вселение к нанимателю или арендатору этого жилого помещения и др.
Регистрация в случае вселения несовершеннолетних детей к родителям, супруга, нетрудоспособных детей к родителям согласно ст. 12(а) Правил не сопровождается ограничениями. Правила указывают основания снятия гражданина с регистрационного учета по месту жительства. Среди них - изменение места жительства, призыв на военную службу, признание безвестно отсутствующим на основании вступившего в законную силу решения суда, смерти или объявление решением суда умершим на основании свидетельства о смерти. Для регистрации необходимо письменное согласие нанимателя и всех совместно проживающих с ним совершеннолетних членов его семьи, в том числе бывших членов семьи, проживающих в этом же помещении. Кроме того, для регистрации в домах жилищно - строительного или жилищного кооператива требуется письменное согласие правления на сдачу внаем членом кооператива занимаемого им жилого помещения, если этот член кооператива не является собственником этого помещения. Статья 12 Правил приводит также иные случаи.
В ст. 20 Правил указывается, что регистрация оплачивается согласно законодательству о государственной пошлине. В настоящее время за регистрацию граждан Российской Федерации по месту их жительства, а также за регистрацию иностранных граждан и лиц без гражданства, проживающих на территории Российской Федерации свыше 183 дней в году, взимается государственная пошлина в размере одного процента от минимального размера оплаты труда <*>.
--------------------------------
<*> См.: Федеральный закон "О внесении изменений и дополнений в Закон Российской Федерации "О государственной пошлине" (п. 1 ст. 7) // СЗ РФ. 1996. N 1. Ст. 19.

Министерством внутренних дел разработаны новые формы заявлений, свидетельств, удостоверяющих регистрацию граждан. За нарушение правил регистрации наступает административная ответственность.
Закон и принятые Правила предоставляют гражданам право обжаловать действие или бездействие государственных и иных органов, предприятий, учреждений, организаций, должностных лиц, а также юридических и физических лиц, нарушающих рассматриваемое право. Гражданин может обратится в суд или в вышестоящий орган, которому подчиняются указание лица или организации.
Конституционный Суд Российской Федерации, защищая избирательные права временных переселенцев, указал на недопустимость нарушения права на свободу передвижения (см. комментарий к ст. 32).
На обязательность защиты данного права ориентировал суды Пленум Верховного Суда Российской Федерации, указав на необходимость соблюдения установленного законодательством регистрационного учета граждан Российской Федерации <*>.
--------------------------------
<*> См.: Постановление Пленума Верховного Суда Российской Федерации "О некоторых вопросах применения судами Конституции Российской Федерации при осуществлении правосудия" // РГ. 1995. 28 янв.

Таким образом, введение регистрационного учета граждан Российской Федерации по месту пребывания и по месту жительства в пределах Российской Федерации говорит о преодолении прежнего режима прописки и возвращении личности важнейшей конституционной свободы. В то же время регистрация не является основанием ограничения или реализации права на жилище, как указано в Постановлении Конституционного Суда Российской Федерации от 25 апреля 1995 г.
Часть 2 ст. 27 утверждает право свободно выезжать за пределы России и право российских граждан беспрепятственно возвращаться на ее территорию.
В российском законодательстве пока нет специального закона, регулирующего порядок въезда и выезда российских граждан за границу. 22 декабря 1992 г. Верховный Совет Российской Федерации принял Постановление, согласно которому с 1 января 1993 г. на территории России действует союзный Закон "О порядке выезда из СССР и въезда в СССР советских граждан" от 20 мая 1991 г. <*>
--------------------------------
<*> ВВС. 1993. N 1. Ст. 19.

Выезд из России за рубеж осуществляется по заграничным паспортам. В паспорте указывается, что он выдан для временного выезда из Российской Федерации или выезда для постоянного жительства за рубежом. Срок действия заграничного паспорта составляет пять лет. Этот срок может быть продлен.
Для того чтобы получить заграничный паспорт, российский гражданин должен обратиться с заявлением в паспортно - визовую службу органов внутренних дел по месту жительства. Заявления граждан о выдаче заграничного паспорта для временного пребывания за рубежом рассматриваются в течение месяца. Если же поездка связана с необходимостью срочного лечения выезжающего или смертью либо серьезной болезнью родственника, проживающего за границей, заявление должно быть рассмотрено в течение трех рабочих дней.
Заявление о выдаче заграничного паспорта для постоянного проживания за рубежом рассматривается в течение трех месяцев.
Закон (ст. 7) определяет случаи отказа в выдаче заграничного паспорта. Так, гражданину может быть временно отказано в выдаче паспорта, если:
- он осведомлен о сведениях, составляющих государственную тайну, или действуют иные договорные, контрактные обязательства, препятствующие выезду из России, - до прекращения действия обязательств, препятствующих выезду;
- против него возбуждено уголовное дело - до окончания производства по делу;
- он осужден за совершение преступления - до отбытия наказания и освобождения от наказания;
- он уклоняется от исполнения обязательств, наложенных на него судом, - до исполнения обязательств;
- он сообщил о себе заведомо ложные сведения;
- он приписан к призывному участку и подлежит призыву на действительную срочную службу - до прохождения действительной срочной военной службы или освобождения от нее в соответствии с российским законодательством;
- ему предъявлен гражданский иск в суде - до окончания производства по делу;
- он по приговору суда признан особо опасным рецидивистом или состоит под административным надзором милиции - до погашения судимости или прекращения надзора.
Гражданам, которым известны сведения, составляющие государственную тайну, выезд из России может быть не разрешен до истечения пятилетнего срока с момента прекращения их доступа к таким сведениям. Однако комиссия, образуемая в соответствии со ст. 12 Закона от 20 мая 1991 г. Правительством, может в индивидуальном порядке продлить этот срок с учетом подтвержденного документами факта ознакомления гражданина со сведениями, составляющими государственную тайну. Отнесение сведений к составляющим государственную тайну осуществляется в соответствии с Законом Российской Федерации о государственной тайне от 21 июля 1993 г., Правилами отнесения сведений, составляющих государственную тайну, к различным степеням секретности, которые были утверждены Постановлением Правительства Российской Федерации от 4 сентября 1995 г., и Перечнем сведений, отнесенных к государственной тайне, утвержденным Указом Президента Российской Федерации от 30 ноября 1995 г. <*>
--------------------------------
<*> СЗ РФ. 1995. N 37. Ст. 3619; N 49. Ст. 4775.

Отказ в выдаче заграничного паспорта гражданину, которому известны сведения, составляющие государственную тайну, обжалуется в комиссию, образуемую Правительством. 19 марта 1993 г. Правительство Российской Федерации образовало Межведомственную комиссию по рассмотрению обращений граждан Российской Федерации в связи с отказами им в выдаче заграничного паспорта или временными ограничениями на выезд за рубеж <*>. Межведомственная комиссия рассматривает жалобы граждан на отказ в выдаче заграничного паспорта в связи с тем, что им известны сведения, составляющие государственную тайну. Межведомственная комиссия должна ответить гражданину по существу его жалобы в письменном виде в трехмесячный срок со дня поступления ей жалобы. Решения Межведомственной комиссии о выдаче гражданину заграничного паспорта подлежат исполнению в месячный срок, если иное не установлено в решении. Если гражданин не удовлетворен результатами рассмотрения его жалобы Межведомственной комиссией, он вправе обжаловать ее решение в суд (ст. 12 Закона от 20 мая 1991 г.).
--------------------------------
<*> САПП. 1993. N 12. Ст. 1059.

Согласно Закону (ст. 8) в случаях, когда: а) против гражданина возбуждено уголовное дело; б) он осужден за совершение преступления; в) по приговору суда признан особо опасным рецидивистом; г) состоит под административным надзором, - гражданин лишен права обжаловать отказ в выдаче заграничного паспорта. Если гражданин уклоняется от исполнения обязательств, возложенных на него судом, сообщил о себе заведомо ложные сведения, он вправе обжаловать отказ в выдаче заграничного паспорта в вышестоящий орган внутренних дел, который обязан дать ответ в течение трех месяцев. Если гражданин не удовлетворен результатами рассмотрения, он вправе обратиться в суд.
Согласно ст. 27 Конституции и ст. 1 указанного Закона от 20 мая 1991 г. российский гражданин не может быть также произвольно лишен права на въезд в Россию.

Статья 28

Каждому гарантируется свобода совести, свобода вероисповедания, включая право исповедовать индивидуально или совместно с другими любую религию или не исповедовать никакой, свободно выбирать, иметь и распространять религиозные и иные убеждения и действовать в соответствии с ними.

Комментарий к статье 28

Содержание рассматриваемой статьи соответствует ст. 18 Пакта о гражданских и политических правах и ст. 9 Европейской конвенции о защите прав человека и основных свобод.
Статья 28 Конституции возвращает наше общество к основам демократии, согласно которым человек вправе свободно и гласно исповедовать свою веру, не подвергаясь преследованиям и дискриминации со стороны государства и общества.
Нетерпимость и дискриминация на основе религии или убеждений означают любое различие, исключение, ограничение или предпочтение, основанное на религии или убеждениях и имеющее целью или следствием уничтожение или умаление признания, пользования или осуществления на основе равенства прав человека и основных свобод <*>.
--------------------------------
<*> См.: ст. 2 Декларации о ликвидации всех форм нетерпимости и дискриминации на основе религии или убеждений от 25 ноября 1981 г. // СССР и международное сотрудничество в области прав человека. М., 1989. С. 509.

Никто не должен подвергаться принуждению в выборе религии или при изменении вероисповедания.
С учетом исторического развития нашего общества свобода совести конкретизирована в праве не исповедовать никакой религии. Указание на это снимает социальную напряженность в обществе, в котором миллионы людей не исповедуют никакой религии, могут руководствоваться атеистическим философским мировоззрением.
Признание права каждого свободно действовать в соответствии с избранными религиозными императивами означает свободу быть членом уже существующих религиозных объединений, основывать новые, беспрепятственно осуществлять культовые обряды, издавать и распространять религиозную литературу, получать образование в религиозных учебных заведениях.
Действие ст. 28 связано с действием ст. 13, 14, 29 Конституции. Ее реализация обеспечена законодательством Российской Федерации. Закон "О свободе вероисповеданий" <*> был принят раньше действующей Конституции, но его содержание полностью соответствует ст. 28 Конституции. Закон достаточно полно перечисляет правомочия, конкретизирующие свободу вероисповедания, в том числе касающиеся ребенка и его родителей. В ст. 9 Закона указывается, что ребенок имеет право свободно выражать свое мнение, право на свободу совести. Родители ребенка или его опекуны, в свою очередь, вправе обеспечить его религиозное и нравственное воспитание.
--------------------------------
<*> ВВС. 1990. N 21. Ст. 240.

Закон определил широкий спектр прав религиозных объединений, как имеющих многовековую историю (например, Русской православной церкви), так и создаваемых в настоящее время. Статья 17 определяет религиозное объединение как добровольное объединение совершеннолетних граждан, образованное с целью совместного осуществления их права на свободу вероисповеданий, в том числе для совместного исповедания и распространения веры. В статье дано понятие исповедания веры как совершение культа, распространение своих убеждений в обществе непосредственно или через средства массовой информации, миссионерскую деятельность, дела милосердия и благотворительности, религиозное обучение и воспитание, подвижническую деятельность (монастыри, скиты и проч.), паломничество и иную деятельность, определяемую соответствующими вероучениями и предусмотренную уставом (положением) данного объединения. В ст. 9 Закона признано право на преподавание вероучений и религиозное воспитание, которые могут осуществляться в негосударственных учебных и воспитательных заведениях, частным образом на дому или при религиозном объединении, а также по желанию граждан представителями религиозных объединений с зарегистрированным уставом в любых дошкольных и учебных заведениях и организациях.
Закон также подробно регламентировал порядок образования религиозных организаций, подтвердил их права в области совершения религиозных обрядов и церемоний, производства, приобретения, распространения религиозной литературы и предметов религиозного назначения, благотворительной деятельности, международных связей и контактов. Регламентирован порядок регистрации устава религиозных организаций, их деятельности в системе общественных отношений, прекращения их деятельности.
В Законе (ст. 5, 6) подробно конкретизированы гарантии свободы вероисповедания, среди них - равноправие верующих и созданных ими организаций, религиозных объединений, запрет на указание в официальных документах отношения гражданина к религии, тайна исповеди.
Согласно ст. 13 священнослужитель не может допрашиваться или давать объяснения кому бы то ни было по обстоятельствам, которые стали известными из исповеди. Лица, виновные в нарушении законодательства о свободе совести и вероисповеданий, несут уголовную, административную и иную ответственность. Согласно уголовному законодательству воспрепятствование законному осуществлению права на свободу совести и вероисповедания, наказывается штрафом, исправительными работами или арестом (ст. 148 УК).
За оскорбление чувств и убеждений граждан в связи с их отношением к религии с использованием с этой целью средств массовой информации или в иной публичной форме, а равно путем разрушения или повреждения культовых зданий, сооружений, иных предметов мировоззренческой символики, памятников, захоронений, нанесения на них оскорбительных надписей и изображений предусмотрены уголовные санкции (ст. 214 УК).
В свою очередь, право на свободу вероисповедания связано в соответствии с общепризнанными международными стандартами с обязанностью уважать права и свободы других лиц, законы государства, общественную безопасность, здоровье и мораль общества (ч. 3 ст. 18 Пакта о гражданских и политических правах). Организация религиозного или общественного объединения, деятельность которого сопряжена с причинением вреда здоровью граждан, угрозой их жизни или с иными посягательствами на личность или права граждан либо с побуждением граждан к отказу от исполнения гражданских обязанностей или совершению иных противоправных действий, а также руководство таким объединением пресекаются государством и наказываются лишением свободы или штрафом.
Практика религии или убеждений, в которых воспитывается ребенок, не должна наносить ущерба ни его физическому или умственному здоровью, ни его полному развитию <*>.
--------------------------------
<*> См.: ст. 5 Декларации о ликвидации всех форм нетерпимости и дискриминации на основе религии и убеждений // СССР и международное сотрудничество в области прав человека. С. 510.

Необходимость уважения религиозно - этических убеждений личности привела к признанию права на альтернативную службу в армии. Его реализация в России возможна лишь на основе федерального закона, определяющего конкретные виды этой службы (см. комментарий к ч. 3 ст. 59).
Право на свободу совести имеет особое значение для нашей страны. Утверждая и гарантируя эту свободу, государство возвращает религиозным объединениям незаконно изъятое у них имущество (здания, предметы культа, ценности религиозного характера).
В настоящее время в составе Совета по взаимодействию с религиозными объединениями при Президенте Российской Федерации представлены Русская православная церковь, Русская православная старообрядческая церковь, Древлеправославная поморская церковь, Центральное духовное управление России и европейских стран СНГ, Управление мусульман Центральноевропейского региона России, католики латинского обряда европейской и азиатской частей России, Евангелическо - лютеранская церковь восточной части России, Союз церквей евангельских христиан - баптистов России, Центральное духовное управление буддистов Российской Федерации, Церковь адвентистов седьмого дня, Конгресс еврейских религиозных общин и организаций России, Союз христиан веры евангельской - пятидесятников России (см. также комментарий к ст. 14).
Свобода совести как одна из фундаментальных духовных свобод вновь обретена личностью.

Статья 29

1. Каждому гарантируется свобода мысли и слова.
2. Не допускаются пропаганда или агитация, возбуждающие социальную, расовую, национальную или религиозную ненависть и вражду. Запрещается пропаганда социального, расового, национального, религиозного или языкового превосходства.
3. Никто не может быть принужден к выражению своих мнений и убеждений или отказу от них.
4. Каждый имеет право свободно искать, получать, передавать, производить и распространять информацию любым законным способом. Перечень сведений, составляющих государственную тайну, определяется федеральным законом.
5. Гарантируется свобода массовой информации. Цензура запрещается.

Комментарий к статье 29

В соответствии со ст. 19 Международного пакта о гражданских и политических правах, а также ст. 10 Европейской конвенции о защите прав человека и основных свобод ст. 29 Конституции провозглашает и гарантирует духовную, творческую свободу человека, выражающуюся в гласном беспрепятственном выражении идей, мнений, убеждений. Без свободы мысли и слова невозможны идеологическое многообразие общества и реализация права на свободные выборы, сопровождающиеся правом на агитацию, свободы научного исследования, творчества, преподавания.
В ч. 3 ст. 19 Международного пакта о гражданских и политических правах указано, что пользование свободой мнений налагает особые обязанности и особую ответственность и, следовательно, сопряжено с некоторыми ограничениями. Они касаются прав других лиц, их репутации, а также охраны государственной безопасности, общественного порядка, здоровья и нравственности населения.
Этим ограничениям от злоупотреблений свободой мысли и слова, признанным мировым демократическим сообществом, соответствуют ст. 17 (ч. 3), 19 (ч. 2, 3), 21 (ч. 1), 23, 55 (ч. 3) Конституции (см. комментарии к этим статьям).
Часть 2 статьи касается таких форм свободы мысли и слова, как пропаганда и агитация. Это вид деятельности людей, выступающих за или против какой-либо идеи, программы, мероприятия и т.д. В избирательных кампаниях - это деятельность в поддержку или против любого кандидата, избирательного объединения. Агитация и пропаганда осуществляются путем проведения публичных мероприятий - собраний, дебатов, дискуссий, митингов, шествий, демонстраций.
Законодательство о выборах содержит специальные разделы, посвященные предвыборной агитации, регулирующие деятельность участников избирательной кампании и средств массовой информации <*>. В них указано, что предвыборная агитация на радио и телевидении осуществляется в виде публичных предвыборных дебатов, "круглых столов", пресс - конференций, интервью, политической рекламы и в иных не запрещенных законом формах. Запрещается распространение анонимных агитационных печатных материалов, подробно регулируется процесс их размещения.
--------------------------------
<*> См.: ст. 23 - 26 Федерального закона "Об основных гарантиях избирательных прав граждан Российской Федерации"; ст. 45 - 50 Федерального закона "О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации"; ст. 38 - 43 Федерального закона "О выборах Президента Российской Федерации" // СЗ РФ. 1994. N 33. Ст. 3406; 1995. N 26. Ст. 2398; N 21. Ст. 1924.

Агитационные печатные материалы могут быть вывешены в любом помещении, на любом здании и сооружении или ином объекте с согласия собственника или владельца указанных объектов.
Предвыборная агитация начинается со дня регистрации кандидатов и заканчивается в ноль часов по московскому времени за день до выборов.
Поскольку агитация и пропаганда вызывают широкий общественный резонанс, ч. 2 статьи для любого вида агитации и пропаганды запрещает в соответствии со ст. 19 Конституции возбуждение социальной, расовой, национальной, религиозной вражды и ненависти, а также пропаганду социального, расового, национального или языкового превосходства. Эти же запреты содержит законодательство о выборах, о средствах массовой информации.
В ч. 3 ст. 29 с учетом тоталитарного прошлого нашего государства содержится запрет на принуждение к выражению своих убеждений или отказ от них. Он распространяется на государство, любую партию, общественную организацию, отдельную личность (см. также комментарий к ст. 13).
Часть 4 статьи конкретизирует ч. 1, поскольку свобода информации, понимаемая как сообщения о фактах, убеждениях, идеях, является элементом свободы мысли и слова <*>. Здесь перечислены действия, связанные с информацией, которые могут свободно осуществляться личностью. В этой же части статьи установлено ограничение на действия с информацией, составляющей государственную тайну. Закон РФ "О государственной тайне" и Указ Президента Российской Федерации "Об утверждении перечня сведений, отнесенных к государственной тайне" от 30 ноября 1995 г. содержат определение сведений, распространение которых может нанести ущерб безопасности страны. Этот перечень является исчерпывающим.
--------------------------------
<*> В законодательстве информация также определяется как сведения о лицах, предметах, фактах, событиях, явлениях и процессах независимо от формы их представления (Федеральный закон об информации, информатизации и защите информации от 20 февраля 1995 г. // СЗ РФ. N 8. Ст. 609).

Часть 5 устанавливает свободу издательской деятельности средств массовой информации. Запрещается цензура. Эти положения также закреплены в Законе РФ "О средствах массовой информации" от 27 декабря 1991 г. <*> Статья 3 этого Закона запрещает цензуру как требование должностных лиц, государственных органов, организаций, учреждений, общественных объединений предварительно согласовывать с ними сообщения и материалы, подготовленные редакциями средств массовой информации (кроме случаев, когда должностное лицо является автором или интервьюируемым).
--------------------------------
<*> ВВС. 1992. N 7. Ст. 300.

Ограничения свободы деятельности средств массовой информации могут быть введены лишь на основании Федерального закона "О чрезвычайном положении" от 17 мая 1991 г. <*> (см. комментарий к ст. 56).
--------------------------------
<*> ВВС. 1991. N 22. Ст. 773.

Чрезвычайное положение согласно п. "а" ст. 4 этого Закона устанавливается при попытках насильственного изменения конституционного строя, массовых беспорядках, сопровождающихся насилием, межнациональных конфликтах, блокаде отдельных местностей, угрозе жизни и безопасности граждан или нормальной деятельности государственных институтов.
В этих условиях возможно ограничение свободы печати и других средств массовой информации путем введения предварительной цензуры; допускается временный арест печатной продукции (ст. 9 Закона).
В настоящее время законодательство о средствах массовой информации интенсивно развивается. Законом "О средствах массовой информации" признано право граждан, иностранцев и лиц без гражданства на учреждение средства массовой информации при условии соблюдения установленных Законом процедур. Особенностью настоящего периода становления свободы массовой информации является право на их учреждение государственными органами (или участие последних в качестве соучредителей).
Законом установлен разрешительный, а не уведомительный принцип регистрации средства массовой информации, которое может функционировать лишь после утверждения его устава и получения регистрационного свидетельства от Комитета Российской Федерации по печати. Законом определены широкие права журналистов (ст. 47). Среди них - право искать, запрашивать, получать, распространять информацию; излагать свои личные суждения и оценки, посещать специально охраняемые места стихийных бедствий, аварий, катастроф, массовых беспорядков, быть принятым должностными лицами. Установлен круг обязанностей журналистов, а именно: проверять достоверность сообщаемой информации, получать согласие (за исключением случаев, когда это необходимо для защиты общественных интересов) на распространение сведений о личной жизни граждан, отказаться от данного редакцией задания, если его выполнение связано с нарушением закона (ст. 50). Особенно важно требование не использовать права журналиста с целью сокрытия или фальсификации общественно значимых сведений, распространения слухов под видом достоверных сведений, сбора информации в пользу постороннего лица или организации, не являющейся средством массовой информации (ст. 51).
Федеральный закон "О порядке освещения деятельности органов государственной власти в государственных средствах массовой информации" от 13 января 1995 г. <*> определил обязанности средств массовой информации, учредителем или соучредителем которых является государство, освещать разнообразные виды деятельности высших органов государственной власти (Федерального Собрания, Президента, Правительства Российской Федерации).
--------------------------------
<*> СЗ РФ. 1995. N 3. Ст. 170.

Реклама является источником дохода средств массовой информации. Федеральный закон о рекламе, принятый в 1995 г. <*>, урегулировал права и обязанности средств массовой информации в этой области, запретив с 1 января 1996 г. рекламу табачных и алкогольных изделий и определив также объем рекламного времени в средствах массовой информации.
--------------------------------
<*> СЗ РФ. 1995. N 30. Ст. 2864.

С 1 января 1996 г. вступил в силу Федеральный закон "О государственной поддержке средств массовой информации и книгоиздания Российской Федерации" <*>. Законом установлен ряд льгот для средств массовой информации. К ним относятся налоговые, включая отмену налога на добавленную стоимость, отказ от обложения налогом той части прибыли, которая зачисляется в федеральный бюджет, отмену налогов с прибыли, направляемой на финансирование капитальных вложений. Согласно Закону средства массовой информации освобождены от обязательной продажи валютной выручки, если она идет на развитие производства.
--------------------------------
<*> СЗ РФ. 1995. N 49. Ст. 4698. Принят также Федеральный закон "Об экономической поддержке районных (городских) газет" от 24 ноября 1995 г. // СЗ РФ. 1995. N 48. Ст. 4559.

Воплощая свободу слова, обеспечивая право человека и гражданина на информацию, средства массовой информации несут определенные обязательства перед личностью и обществом. Статья 19 Закона "О средствах массовой информации" предусматривает право на ответ индивида или организации.
В случае нарушения российского законодательства средство массовой информации получает предупреждение, а в случае систематического нарушения деятельность его может быть приостановлена или прекращена (ст. 16). В то же время Закон защищает журналиста от посягательств на его личность, установив за подобные действия уголовную ответственность. Этим же Законом впервые в нашем законодательстве была введена ответственность за моральный ущерб, причиненный средствами массовой информации. За клевету, оскорбление, призывы к свержению конституционного строя в средствах массовой информации установлена уголовная и административная ответственность.
Ряд проблем в сфере деятельности средств массовой информации требует своей реализации и дополнительного правового регулирования. До настоящего времени не выполнялась ст. 30 Закона Российской Федерации "О средствах массовой информации". Согласно этой статье должна быть создана федеральная комиссия по телерадиовещанию, разрабатывающая всестороннюю политику в этой области, выдающая лицензии на вещание и лишающая их. Во многих зарубежных странах подобный орган формируется на демократических паритетных началах законодательным органом власти и правительством. Часто в такую комиссию включают с соблюдением гласности юристов, деятелей, пользующихся общественным доверием.
Необходима ликвидация пробелов в системе демократических принципов в сфере свободы средств массовой информации. В российском законодательстве пока отсутствует правовое урегулирование запрета монополизации средств массовой информации. Однако 10 апреля 1996 г. Государственная Дума преодолела вето Президента на Федеральный закон о телерадиовещании, установивший состав федеральной комиссии из пяти человек, назначаемых Президентом по согласованию с Государственной Думой.
На уровне субъектов Российской Федерации Кодекс средств массовой информации Республики Башкортостан в ст. 10 устанавливает принцип недопустимости монополизации средств массовой информации на территории республики. Согласно этой статье ни один учредитель или соучредители не вправе иметь в собственности, владении, пользовании, управлении более тридцати процентов всех средств массовой информации, зарегистрированных (осуществляющих деятельность) в республике <*>.
--------------------------------
<*> Законы Республики Башкортостан. Вып. V. Уфа, 1993.

Статья 30

1. Каждый имеет право на объединение, включая право создавать профессиональные союзы для защиты своих интересов. Свобода деятельности общественных объединений гарантируется.
2. Никто не может быть принужден к вступлению в какое-либо объединение или пребыванию в нем.

Комментарий к статье 30

Предусмотренное этой статьей право означает беспрепятственную возможность граждан объединяться по интересам и целям. Оно препятствует узурпации власти государством, одним человеком или узкой группой лиц.
Согласно Международному пакту о гражданских и политических правах (ч. 1 ст. 22) и Европейской конвенции о защите прав человека и основных свобод (ст. 11) каждый человек имеет право на свободу ассоциаций с другими, включая право создавать профсоюзы и вступать в них для защиты своих интересов. В соответствии со Всеобщей декларацией прав человека никто не может быть принужден вступать в какую-либо ассоциацию (ч. 2 ст. 20).
Свобода деятельности общественных объединений, ее гарантирование, как и ограничение, также осуществляются согласно принципам и нормам международного права.
В ч. 2 ст. 22 Международного пакта о гражданских и политических правах говорится, что пользование правом на свободу ассоциации не подлежит никаким ограничениям, кроме тех, которые предусматриваются законом и необходимы в демократическом обществе в интересах государственной или общественной безопасности, общественного порядка, охраны здоровья и нравственности населения, для защиты прав и свобод других лиц. Возможно лишь введение законных ограничений пользования этим правом для лиц, входящих в состав вооруженных сил и полиции.
Право на объединение базируется на принципах добровольности, равноправия членов и других участников объединения, самоуправления, законности, гласности. Важнейшей формой объединения является политическая партия (см. комментарий к ст. 13). Общественные объединения свободны в определении своей внутренней структуры, целей, форм и методов своей деятельности. Деятельность общественных объединений должна быть гласной, а информация об их учредительных и программных документах - общедоступной.
Свобода деятельности общественных объединений во многом определяется их взаимоотношениями с государством, его органами и должностными лицами. В соответствии с Федеральным законом "Об общественных объединениях" от 19 мая 1995 г. <*> государство обеспечивает соблюдение прав и законных интересов общественных объединений, оказывает поддержку их деятельности, законодательно регулирует предоставление им налоговых и иных льгот и преимуществ. Государственная поддержка может выражаться в виде целевого финансирования отдельных общественно полезных программ; заключения договоров, в том числе на выполнение работ и предоставление услуг; социального заказа на выполнение государственных программ неограниченному кругу общественных объединений на конкурсной основе и т.д. <**>
--------------------------------
<*> СЗ РФ. 1995. N 21. Ст. 1930.
<**> См.: Закон РФ о некоммерческих организациях от 12 января 1996 г. // РГ. 1996. 24 янв.

Вмешательство органов государственной власти и их должностных лиц в деятельность общественных объединений, равно как и вмешательство общественных объединений в деятельность органов государственной власти и их должностных лиц, не допускается, за исключением случаев, предусмотренных данным Федеральным законом.
Вопросы, затрагивающие интересы общественных объединений, в предусмотренных Законом случаях решаются органами государственной власти и органами местного самоуправления с участием соответствующих общественных объединений или по согласованию с ними.
Это прежде всего государственная регистрация общественного объединения органами юстиции по месту нахождения постоянно действующего руководящего органа общественного объединения. Правоспособность общественного объединения как юридического лица возникает с момента государственной регистрации, но объединение считается созданным с момента утверждения устава и формирования руководящих и контрольно - ревизионных органов на съезде (конференции) или общем собрании общественного объединения.
Наиболее массовыми общественными объединениями являются профессиональные союзы, в которых состоит большинство населения страны. Во взаимоотношениях с государственными органами, хозяйственными организациями, предпринимателями профессиональные союзы представляют и защищают интересы своих членов в области производства, социально - экономической, культурной и иных областях. Все профессиональные союзы должны быть равны перед законом. Специфическая деятельность профессиональных союзов стимулируется, а особенности, связанные с их созданием, функционированием, реорганизацией и ликвидацией, регулируются Законом РФ "О профессиональных союзах, их правах и гарантиях деятельности" от 12 января 1996 г. <*>, иным законодательством о профессиональных союзах, принимаемым в соответствии с Законом РФ "Об общественных объединениях".
--------------------------------
<*> РГ. 1996. 20 янв.

Право граждан на объединение включает в себя право создавать на добровольной основе общественное объединение для защиты общих интересов и достижения общих целей, право вступать в общественные объединения либо воздерживаться от вступления в них, а также право беспрепятственно выходить из общественных объединений.
Граждане имеют право создавать по своему выбору общественные объединения без предварительного разрешения органов государственной власти и органов местного самоуправления, а также вступать в такие общественные объединения на условиях соблюдения норм их уставов. Создаваемые гражданами общественные объединения могут регистрироваться в порядке, предусмотренном Законом "Об общественных объединениях", и приобретать права юридического лица либо функционировать без государственной регистрации и приобретения прав юридического лица.
Орган, регистрирующий общественные объединения, в месячный срок обязан рассмотреть заявление общественного объединения о его регистрации и принять одно из решений: зарегистрировать общественное объединение и выдать учредителям свидетельство о его государственной регистрации либо отказать в государственной регистрации и выдать учредителям письменный мотивированный отказ, который может быть обжалован в судебном порядке.
Перечень оснований, по которым может быть отказано в регистрации общественного объединения, включает обстоятельства, предусмотренные п. 5 ст. 13 Конституции, другие основания, предусмотренные Законом об общественных объединениях. Отказ в регистрации по мотивам нецелесообразности создания общественного объединения не допускается. Отказ в государственной регистрации либо уклонение от нее могут быть обжалованы в суд. Кроме того, отказ в регистрации не является препятствием для повторной подачи документов на государственную регистрацию при условии устранения оснований, вызвавших отказ. Учреждения юстиции обязаны указать конкретные положения законодательства Российской Федерации, нарушение которых повлекло отказ в государственной регистрации данного объединения.
Свобода деятельности общественных объединений заключается также в том, что им гарантируется самостоятельность в принятии уставов, избрании руководящих органов, составлении программы, управлении собственностью, распространении информации о своей деятельности и выступлении с инициативами по различным вопросам общественной жизни. Условия и порядок приобретения, утраты членства, включая условия выбытия из членов общественных объединений по возрасту, определяются уставами общественных объединений.
Требование об указании в официальных документах на членство или участие в тех или иных общественных объединениях не допускается. Принадлежность или непринадлежность граждан к общественным объединениям не может служить основанием для ограничения их прав и свобод, условием для предоставления им государством каких-либо льгот и преимуществ, за исключением случаев, предусмотренных законодательством России.
В законодательстве предусматриваются меры против злоупотреблений правом на объединение. Общественное объединение может быть ликвидировано лишь по решению суда на основании заявления прокурора в случаях несоблюдения п. 5 ст. 13 Конституции Российской Федерации, виновного нарушения прав и свобод граждан, иных неоднократных или грубых нарушений правовых актов либо систематической деятельности, противоречащей уставным целям. Государство, его органы, общественные объединения, в том числе лица, входящие в состав руководящих органов этих объединений, и граждане несут равную ответственность за соблюдение законодательства об общественных объединениях.
Статьей 144 УК предусматривается уголовная ответственность за воспрепятствование законной профессиональной деятельности журналистов, ст. 239 - за организацию объединения, деятельность которого сопряжена с причинением вреда здоровью граждан или с иными посягательствами на личность или права граждан либо с побуждением граждан к отказу от исполнения гражданских обязанностей.

Статья 31

Граждане Российской Федерации имеют право собираться мирно, без оружия, проводить собрания, митинги и демонстрации, шествия и пикетирование.

Комментарий к статье 31

Право каждого гражданина на мирные публичные мероприятия и встречи является особым проявлением фундаментального конституционного положения о свободе публичного изъявления требований и интересов, мысли и слова, необходимой гарантией формирования демократического гражданского общества. Государство, узурпирующее права граждан, пытается порой силой воздействовать на мирные собрания, повлиять на их содержание, предотвратить, а то и разогнать их, если они посягают на привилегии должностных лиц. Напротив, правовое государство стремится гарантировать свободу мирных собраний, обеспечить общественный порядок при проведении публичных массовых мероприятий.
В соответствии с ч. 1 ст. 20 Всеобщей декларации прав человека "каждый человек имеет право на свободу мирных собраний и ассоциаций". Конкретизация этого основополагающего положения дается в ст. 21 Международного пакта о гражданских и политических правах: "Признается право на мирные собрания. Пользование этим правом не подлежит никаким ограничениям, кроме тех, которые налагаются в соответствии с законом и которые необходимы в демократическом обществе в интересах государственной или общественной безопасности, общественного порядка, охраны здоровья и нравственности населения или защиты прав и свобод других лиц".
Практика государств с развитыми институтами гражданского общества выработала набор приемов и средств, с одной стороны, обеспечивающих свободу проведения массовых публичных мероприятий как способ демонстрации своей воли и мнений, а с другой - не допускающих подрыва правовых устоев общества, посягательства на стабильные, оправдавшие себя цивилизованные принципы развития общества и человеческого общежития.
Согласно Указу Президента Российской Федерации "О порядке организации и проведения митингов, уличных шествий, демонстраций и пикетирования" от 25 мая 1992 г. <*> для обеспечения права граждан на проведение указанных мероприятий надо исходить из положения Декларации прав и свобод человека и гражданина о праве граждан собираться свободно и без оружия, проводить митинги, уличные шествия, демонстрации и пикетирование при условии предварительного уведомления властей. В соответствии с Декларацией осуществление указанного права не должно нарушать права и свободы других лиц. Запрещается использование этого права для насильственного изменения конституционного строя, разжигания расовой, национальной, классовой, религиозной ненависти, для пропаганды насилия и войны. До принятия соответствующего российского закона действуют также нормы Указа Президиума Верховного Совета СССР "О порядке организации и проведения собраний, митингов, уличных шествий и демонстраций в СССР" от 28 июля 1988 г. <**> в части, не противоречащей указанной Декларации.
--------------------------------
<*> ВВС. 1992. N 22. Ст. 1216.
<**> ВВС. 1988. N 31. Ст. 504.

Применяемые нормы союзного законодательства кратко сводятся к следующему:
о проведении собрания, митинга, уличного шествия или демонстрации (мероприятия) делается заявление исполнительной власти; с заявлением могут обращаться достигшие восемнадцатилетнего возраста уполномоченные трудовых коллективов, органов кооперативных и иных общественных организаций, органов общественной самодеятельности и отдельных групп граждан;
заявление подается в письменной форме не позднее чем за десять дней до намечаемой даты проведения. В заявлении указываются цель, форма, место проведения мероприятий или маршруты движения, время его начала и окончания, предполагаемое количество участников, фамилии, имена, отчества уполномоченных, организаторов, места их жительства и работы, учебы, дата подачи заявления;
исполнительный орган власти рассматривает заявление и сообщает о принятом решении не позднее чем за пять дней до времени проведения мероприятия. Он вправе предложить обратившимся с заявлением иные время и место проведения. Решение может быть обжаловано в вышестоящий исполнительный и распорядительный орган. Исполнительный орган обеспечивает необходимые условия для проведения мероприятия;
мероприятие должно проводиться в соответствии с целями, указанными в заявлении, а также в определенные сроки и в обусловленном месте. При проведении мероприятия организаторы и иные участники обязаны соблюдать законы, общественный порядок. Участникам запрещается иметь при себе оружие, специально подготовленные или приспособленные предметы, которые могут быть использованы против жизни и здоровья людей, для причинения материального ущерба;
государственные и общественные организации, должностные лица, граждане не вправе препятствовать собраниям, митингам, уличным шествиям и демонстрациям, проводимым с соблюдением установленного порядка;
исполнительный орган запрещает мероприятие, если цель его проведения противоречит Конституции либо угрожает общественному порядку и безопасности граждан. Мероприятие должно быть прекращено по требованию представителей органов власти, если не было подано заявление, либо принято решение о запрещении этого мероприятия, а также при нарушении порядка его проведения, возникновении опасности для жизни и здоровья граждан, нарушении общественного порядка.
Представительные органы субъектов Федерации и органы местного самоуправления могут дополнительно регламентировать порядок проведения этих мероприятий с учетом местных условий. Этот порядок не распространяется на собрания и митинги трудовых коллективов и общественных объединений, проводимые в соответствии с законодательством и их уставами.
Право граждан мирно собираться конкретизируется в ряде нормативных актов. Указом Президента Российской Федерации от 24 мая 1993 г. утверждено Временное положение о порядке уведомления органов исполнительной власти г. Москвы о проведении митингов, уличных шествий, демонстраций и пикетирования на улицах, площадях и в иных открытых общественных местах города <*>. Ранее было принято Постановление Правительства Москвы от 17 марта 1992 г. "О порядке организации и проведения митингов, уличных шествий, демонстраций и пикетирования на улицах, площадях и иных открытых общественных местах г. Москвы" <**>.
--------------------------------
<*> САПП. 1993. N 22. Ст. 2023.
<**> Вестник мэрии Москвы. 1992. N 7. С. 38.

На период чрезвычайного положения может быть запрещено проведение собраний, митингов, уличных шествий и демонстраций, а также иных массовых мероприятий в соответствии со ст. 22 Закона РСФСР "О чрезвычайном положении" <*> от 17 мая 1991 г. (см. комментарий к ст. 56).
--------------------------------
<*> ВВС. 1991. N 22. Ст. 773.

Сравнительно новым для нашего законодательства является понятие пикетирования. Его не было в прежних основных законах России, хотя мировая практика освоила его как распространенную форму выражения своего мнения небольшой группой людей. Пикетирование может осуществляться не только движущимися людьми, но и стоящими без движения, держащими в руках и демонстрирующими лозунги, плакаты, иные предметы, иллюстрирующие их идеи и взгляды.
Лица, нарушившие установленный порядок организации и проведения публичных мероприятий, несут ответственность в соответствии со ст. 166.1 КоАП и ст. 149 УК. Материальный ущерб, причиненный во время проведения публичных мероприятий их участниками государству, общественным объединениям, учреждениям, организациям, гражданам, подлежит возмещению на общих основаниях.
Органы милиции осуществляют охрану общественного порядка, предупреждают и пресекают противоправные действия во время уличных мероприятий, привлекают правонарушителей к соответствующим видам ответственности. Сотрудникам милиции запрещается применять специальные средства при пресечении незаконных публичных мероприятий ненасильственного характера, которые не нарушают работу транспорта, связи, учреждений, организаций (ст. 14 Закона РСФСР от 18 апреля 1991 г. <*>).
--------------------------------
<*> ВВС. 1991. N 16. Ст. 503.

Неправомерные действия и решения органов государственной власти, органов местного самоуправления, общественных объединений, должностных лиц, ущемляющие право на проведение публичных мероприятий, могут быть обжалованы в суд на основании ст. 46 Конституции России, Закона РФ "Об обжаловании в суд действий и решений, нарушающих права и свободы граждан" от 27 апреля 1993 г. <*>
--------------------------------
<*> ВВС. 1993. N 19. Ст. 685.

Незаконное воспрепятствование проведению собрания, митинга, демонстрации, шествия, пикетирования или участию в них со стороны должностных лиц уголовно наказуемо (ст. 149 УК РФ).

Статья 32

1. Граждане Российской Федерации имеют право участвовать в управлении делами государства как непосредственно, так и через своих представителей.
2. Граждане Российской Федерации имеют право избирать и быть избранными в органы государственной власти и органы местного самоуправления, а также участвовать в референдуме.
3. Не имеют права избирать и быть избранными граждане, признанные судом недееспособными, а также содержащиеся в местах лишения свободы по приговору суда.
4. Граждане Российской Федерации имеют равный доступ к государственной службе.
5. Граждане Российской Федерации имеют право участвовать в отправлении правосудия.

Комментарий к статье 32

Статья посвящена политическим правам граждан. В ч. 1 статьи раскрывается в наиболее общем виде сущность основного политического права граждан: участвовать в управлении делами государства. Управление делами государства охватывает деятельность всех его органов, в том числе органов государственной власти, управления, суда. Это право реализуется через более конкретные права, которые излагаются в ч. 2, 4, 5 статьи.
Указанное политическое право связано с обладанием гражданством, поскольку само гражданство - это устойчивая правовая связь лица с государством. Только признавая за гражданами право на участие в управлении делами государства, само государство может притязать на добровольное соблюдение гражданами его установлений.
В ч. 2 статьи перечислен ряд прав, конкретизирующих ч. 1. К ним относятся право граждан избирать своих представителей в органы государственной власти и органы местного самоуправления, право быть избранным в указанные органы, право участвовать в референдуме.
Право избирать заключает в себе возможность принимать решение по формированию данных органов, обязательное для государственных органов, должностных лиц, граждан. Право избирать дает возможность участвовать в управлении опосредованно, через представителей. Отдавая свое предпочтение программе политической партии, общественному движению, независимому кандидату, избиратели предопределяют направленность законодательства и конкретной деятельности высших должностных лиц.
Согласно ст. 60 Конституции право избирать возникает у граждан с 18 лет. Право быть избранным означает возможность осуществлять деятельность в составе органов государственной власти и местного самоуправления. При этом кандидат должен обладать определенными профессиональными и моральными достоинствами, признанными избирателями. Конституция в ряде случаев определяет возраст, с наступлением которого возможно осуществление права быть избранным (см. комментарии к ст. 81 и 97). Дополнительные ограничения введены для кандидатов на пост Президента Российской Федерации (см. комментарий к ст. 81).
Для права избирать и быть избранным характерны периодичность реализации и общие демократические принципы избирательной системы. Статья 32 не содержит перечня этих принципов. Они указаны в Конституции в ст. 81 о выборах Президента. Эти выборы проводятся "на основе всеобщего равного и прямого избирательного права при тайном голосовании".
Указанные принципы относятся ко всем видам выборов. Согласно ч. 4 ст. 15 Конституции ст. 32 действует во взаимосвязи со ст. 21 Всеобщей декларации прав человека и ст. 25 Международного пакта о гражданских и политических правах. Нормы международного права определяют права избирать и быть избранными на подлинных периодических выборах, производимых на основе всеобщего и равного избирательного права при тайном голосовании и обеспечивающих свободное волеизъявление избирателей. На основе этих принципов в период 1994 - 1995 гг. интенсивно развивалось законодательство в сфере избирательного права.
Были приняты Федеральные законы "Об основных гарантиях избирательных прав граждан Российской Федерации", "О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации", "О выборах Президента Российской Федерации" <*>.
--------------------------------
<*> СЗ РФ. 1994. N 33. Ст. 3406; 1995. N 26. Ст. 2398; N 21. Ст. 1924.

Согласно действующему избирательному праву граждане Российской Федерации, проживающие или находящиеся в период подготовки и проведения выборов или референдума за пределами территории Российской Федерации, обладают всей полнотой избирательных прав.
Принятые Законы утвердили демократические принципы избирательного права граждан России. Всеобщий и равный характер этого права выразился в возможности с 18 лет участвовать в выборах без какой-либо дискриминации по признакам пола, расовой, национальной принадлежности, языка, происхождения, имущественного и должностного положения, места жительства, отношения к религии, убеждений, принадлежности к общественным объединениям в соответствии со ст. 17, 19, 60 Конституции. Содержание Федерального закона "Об основных гарантиях избирательных прав граждан" шире его названия. Конкретные правомочия, вытекающие из права быть избирателем, означают возможность быть внесенным в список избирателей, знакомиться с этим списком, оспаривать как в соответствующей избирательной комиссии, так и в суде правильность списка.
С появлением в нашем обществе граждан, получивших статус вынужденных переселенцев, возникли случаи отказа внесения их в списки избирателей. Конституционный Суд Российской Федерации подтвердил безусловное право этой категории граждан быть внесенными в списки избирателей при условии соблюдения ими правил регистрации по месту пребывания <*>.
--------------------------------
<*> См.: Постановление Конституционного Суда Российской Федерации от 24 ноября 1995 г. по делу о проверке конституционности части 2 статьи 10 Закона Республики Северная Осетия от 22 декабря 1994 г. "О выборах в Парламент Республики Северная Осетия - Алания" // СЗ РФ. 1995. N 48. Ст. 4692.

Провозглашенные ст. 3 Конституции свободные выборы предполагают также добровольность участия в них гражданина. Воля избирателя свободна, если имеются варианты выбора и возможность беспрепятственного выражения своих предпочтений посредством свободной агитации в пользу определенного кандидата или избирательного объединения. Российское законодательство определило организационные формы, посредством которых кандидаты выдвигаются партиями, избирательными блоками, общественными объединениями, непосредственно избирателями <*>.
--------------------------------
<*> См.: Федеральный закон "Об основных гарантиях избирательных прав граждан Российской Федерации" (ст. 1, 3, 5, 9, 17, 19, 20, 23, 26), Федеральный закон "О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации" (ст. 3, 6, 8, 14, 15, 32, 45 - 50), Федеральный закон "О выборах Президента Российской Федерации" (ст. 3, 7, 9, 28, 29).

Наряду с этим ст. 40 Федерального закона "О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания" предусматривает право каждого гражданина Российской Федерации, обладающего активным избирательным правом и достигшего на день выборов 21 года, выдвинуть свою кандидатуру по одномандатному избирательному округу для баллотировки на выборах депутатов Государственной Думы.
Конституцией установлена строгая периодичность выборов, являющихся высшим выражением власти народа. Попытка нарушить эту периодичность должна оцениваться как посягательство на политические права граждан. При свободных демократических выборах проигравшие на выборах избиратели и кандидаты никак не ущемляются в своих правах. В этом случае действует выработанный историческим опытом механизм самосохранения демократии. В очередном избирательном цикле прежняя политическая воля меньшинства может стать юридически признанной волей большинства.
Действующее законодательство определяет право избирать как активное, право быть избранным - как пассивное. Установлены равные права и возможности быть зарегистрированным в качестве кандидата и получить определенную сумму государственного финансирования, свободно агитировать в свою пользу или в пользу своего объединения, иметь доступ к средствам массовой информации, учредителем или соучредителем которых является государство.
Право на свободу предвыборной агитации выражается в проведении публичных предвыборных собраний и встреч с избирателями, в дебатах и дискуссиях, митингах, шествиях, использовании средств массовой информации (см. ст. 45 Федерального закона "О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации", а также комментарий к ст. 29 Конституции).
Согласно законодательству предвыборная агитация начинается со дня регистрации кандидатов и прекращается за один день до дня выборов (см. ст. 23 - 25, 26 Федерального закона "Об основных гарантиях избирательных прав граждан Российской Федерации"). Это имеет существенное значение для интеллектуального и эмоционального состояния избирателей. В обществе с демократической избирательной системой такое состояние - чрезвычайно важный фактор. Практика проведения выборов свидетельствует об огромном значении эмоциональной поддержки большинства, выражающейся в состоянии доверия, симпатии либо страха, агрессии, при формировании выборных институтов государственной власти.
В период подготовки к выборам в Государственную Думу группа депутатов ее прежнего созыва и Верховный Суд Российской Федерации попытались оспорить в Конституционном Суде Российской Федерации конституционность ст. 5, 32 - 39 Федерального закона "О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации". Был подвергнут сомнению, в частности, принцип исключения при распределении депутатских мандатов избирательных объединений, получивших менее пяти процентов голосов. Определением Конституционного Суда Российской Федерации 20 ноября 1995 г. в запросе было отказано, поскольку принципы избирательной системы конкретизируются законодательством <*>. Данное определение принято в соответствии с принципами правового государства, поскольку принцип стабильности законодательства не может быть нарушен в процессе конкретной избирательной кампании. Для России с ее огромной территорией и многомиллионной численностью населения избирательный барьер в пять процентов вряд ли может рассматриваться как излишне завышенный.
--------------------------------
<*> Определение Конституционного Суда Российской Федерации "Об отказе в принятии к рассмотрению запроса группы депутатов Государственной Думы Федерального Собрания и запроса Верховного Суда Российской Федерации о проверке конституционности ряда положений Федерального закона от 21 июня 1995 г. "О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации" // СЗ РФ. 1995. N 49. Ст. 4867.

Особым политическим правом является право на участие в референдуме. Согласно ст. 1 Федерального конституционного закона "О референдуме Российской Федерации" от 10 октября 1995 г. <*> референдум Российской Федерации - всенародное голосование граждан Российской Федерации по законопроектам, действующим законам и другим вопросам государственного значения. Референдум Российской Федерации наряду со свободными выборами является высшим непосредственным выражением власти народа.
--------------------------------
<*> СЗ РФ. 1995. N 42. Ст. 3921.

Указанный Закон провозгласил наряду с законодательством о выборах все демократические принципы и гарантии избирательного права. Закон детально регламентировал процедуру реализации инициативы проведения референдума Российской Федерации ее гражданами. На основании ст. 9 Закона необходимо создание инициативной группы в количестве не менее 100 человек для сбора подписей в поддержку инициативы о проведении референдума Российской Федерации. Право на создание инициативной группы принадлежит отдельному гражданину, группе граждан, общероссийскому общественному объединению, устав которого предусматривает участие в выборах федеральных органов государственной власти и зарегистрирован Министерством юстиции Российской Федерации не позднее чем за шесть месяцев до обращения с инициативой о проведении референдума Российской Федерации. Закон подробно регламентирует процедуру оформления ходатайства инициативной группы и порядок ее регистрации той избирательной комиссией, на территории которой проживает большинство членов инициативной группы.
Зарегистрированная инициативная группа должна собрать не менее двух миллионов подписей граждан Российской Федерации при условии, что на территории одного субъекта Российской Федерации или в совокупности за пределами территории Российской Федерации проживают не более 10 процентов из них (ст. 8). Закон устанавливает особую процедуру назначения референдума Президентом Российской Федерации (см. комментарий к ст. 84). Референдум считается состоявшимся, если Центральная комиссия референдума признает, что в голосовании приняло участие более половины граждан, имеющих право на участие в референдуме (ст. 37).
В ст. 3 Закона определен исчерпывающий перечень вопросов, которые граждане не могут выносить на референдум Российской Федерации. К ним относятся изменения статуса субъектов Федерации, досрочное прекращение или продление срока полномочий Президента, Федерального Собрания или каждой из его палат либо отмена их выборов (формирования). Также не выносятся на референдум вопросы принятия и изменения федерального бюджета, исполнения и изменения внутренних финансовых обязательств государства, введения, изменения и отмены федеральных налогов и сборов, а также освобождения от их уплаты. Из числа вопросов, выносимых на референдум, исключаются вопросы о принятии чрезвычайных и срочных мер по обеспечению здоровья и безопасности населения, амнистии и помиловании.
Закон во исполнение ст. 2, 5, 7, 17 - 61 Конституции запрещает вынесение на референдум вопросов, ограничивающих или отменяющих общепризнанные права и свободы человека и гражданина и конституционные гарантии их реализации.
Законодательство стран с устойчивой демократической системой, как правило, устанавливает требование "серьезного отношения" к участию в выборах. Объективно только партии, ставящие перед собой прямую задачу формирования политической воли большинства, определяющие своей главной целью участие в выборах, отвечают этому требованию. Результаты выборов в России свидетельствует о преимуществах партийной организации избирателей перед иными организационными формами.
Правам избирателей и кандидатов в депутаты корреспондируют гарантирующие их обязанности государства. К ним относятся определенные законодательством сроки и очередность выборов, виды установленной документации, процедуры заполнения бюллетеней и голосования. Создание таких учреждений, как независимые избирательные комиссии во главе с Центральной избирательной комиссией, также является гарантией избирательных прав граждан наряду с судебной защитой. В качестве одной из гарантий признан институт международных наблюдателей.
Решения и действия (или бездействие) избирательных комиссий и их должностных лиц, нарушающие избирательные права граждан, могут быть обжалованы в вышестоящую избирательную комиссию (соответственно уровню проводимых выборов) или в суд. Предварительное обращение в вышестоящие избирательные комиссии не является обязательным условием для обращения в суд. Решения по жалобам, поступившим в ходе выборов, принимаются в пятидневный срок, а в день выборов - немедленно. В случае, если факты, содержащиеся в жалобах, требуют дополнительной проверки, решения по ним принимаются не позднее чем в десятидневный срок. При этом вышестоящая избирательная комиссия вправе принять самостоятельное решение по существу жалобы. Жалобы на действия Центральной избирательной комиссии рассматривает Верховный Суд Российской Федерации.
Наиболее серьезные нарушения при проведении выборов и референдума, затрагивающие права граждан, наказываются в уголовном порядке (ст. 141, 142 УК).
Часть 3 статьи определяет правовые основания ограничений в обладании правами, указанными в ч. 2. Недееспособность граждан, признанная судом (см. комментарий к ст. 60), связанная со стойким психическим заболеванием, исключает возможность сознательной реализации политических прав. Граждане, содержащиеся в местах лишения свободы по приговору суда, не могут пользоваться правами, указанными в ч. 2, в силу самой специфики наказания.
В ч. 4 ст. 32 Конституции особо выделяется государственная служба как важный институт непосредственного участия граждан в управлении делами государства. Под государственной службой понимается профессиональная деятельность по обеспечению осуществления полномочий государственных органов. Государственная служба в Российской Федерации включает в себя: федеральную государственную службу, находящуюся в ведении Российской Федерации, и государственную службу субъектов Российской Федерации, находящуюся в их ведении.
В соответствии с ч. 4 ст. 32 граждане России имеют равный доступ к государственной службе. Данное конституционное положение соответствует п. "с" ст. 25 Международного пакта о гражданских и политических правах от 16 декабря 1966 г., согласно которому каждый гражданин должен без какой бы то ни было дискриминации и без необоснованных ограничений допускаться в своей стране на общих условиях равенства к государственной службе. Принцип равного доступа к государственной службе означает равное право граждан на занятие любой государственной должности в соответствии со своими способностями и профессиональной подготовкой, без какой-либо дискриминации.
Основными законодательными актами, регулирующими право граждан на государственную службу в Российской Федерации, являются: Федеральный закон "Об основах государственной службы Российской Федерации" от 31 июля 1995 г., Положение о федеральной государственной службе от 22 декабря 1993 г. <*> Важное значение для реализации ч. 4 ст. 32 Конституции имеют Указы Президента Российской Федерации "О государственных должностях Российской Федерации" и "О Реестре государственных должностей федеральных государственных служащих" от 11 января 1995 г. <**>
--------------------------------
<*> СЗ РФ. 1995. N 31. Ст. 2990; САПП. 1993. N 52. Ст. 5073.
<**> СЗ РФ. 1995. N 3. Ст. 173, 174.

Право поступления на государственную службу имеют граждане Российской Федерации не моложе 18, но и не старше 60 лет, владеющие государственным языком, имеющие профессиональное образование и отвечающие требованиям, установленным законодательством для государственных служащих.
При поступлении на государственную службу, а также при ее прохождении не допускается установление каких бы то ни было прямых или косвенных ограничений или преимуществ в зависимости от пола, расы, национальности, языка, происхождения, имущественного и должностного положения, места жительства, наличия или отсутствия гражданства субъектов Российской Федерации, отношения к религии, убеждений, принадлежности к общественным объединениям, созданным в порядке, предусмотренном российской Конституцией и федеральным законом, а равно других обстоятельств для граждан, профессиональная подготовленность которых отвечает требованиям по соответствующей должности.
Конституционный принцип равного доступа граждан Российской Федерации к государственной службе не исключает ограничений для поступления на эту службу или занятия конкретных государственных должностей. Ограничения установлены Федеральным законом "Об основах государственной службы Российской Федерации" от 31 июля 1995 г. (п. 3 ст. 21), Положением о федеральной государственной службе от 22 декабря 1993 г. (п. 21).
Гражданин не может быть принят на государственную службу и находиться на государственной службе в случаях: признания его недееспособным или ограниченно дееспособным решением суда, вступившим в законную силу; лишения его права занимать государственные должности государственной службы в течение определенного срока решением суда, вступившим в законную силу; наличия подтвержденного заключением медицинского учреждения заболевания, препятствующего исполнению им должностных обязанностей; отказа от прохождения процедуры оформления допуска к сведениям, составляющим государственную и иную охраняемую законом тайну, если исполнение должностных обязанностей по государственной должности государственной службы, на которую претендует гражданин, связано с использованием таких сведений; близкого родства или свойства (родители, супруги, братья, сестры, сыновья, дочери, а также братья, сестры, родители и дети супругов) с государственным служащим, если их государственная служба связана с непосредственной подчиненностью или подконтрольностью одного из них другому; наличия гражданства иностранного государства за исключением случаев, когда доступ к государственной службе урегулирован на взаимной основе межгосударственными соглашениями; отказа от представления сведений о полученных доходах и имуществе, принадлежащем на праве собственности, предусмотренных ст. 12 Федерального закона "Об основах государственной службы Российской Федерации".
Институт государственной службы составляют государственные должности, занимаемые государственными служащими. Вне государственных должностей государственная служба не существует.
Государственные должности - это должности в федеральных, региональных и иных государственных органах, устанавливаемые Конституцией, федеральными законами, конституциями и уставами субъектов Российской Федерации с определенным кругом обязанностей по исполнению и обеспечению полномочий данного государственного органа.
Все государственные должности в Законе "Об основах государственной службы Российской Федерации" подразделяются на категории "А", "Б" и "В". Категория "А" - это должности Российской Федерации и ее субъектов, непосредственно предусмотренные Конституцией Российской Федерации, федеральными законами, конституциями и уставами субъектов Федерации. Открытый перечень таких должностей дан в самом Законе (ст. 1). Государственные должности категории "Б" - это должности, учреждаемые для непосредственного обеспечения исполнения полномочий лиц, замещающих должности категории "А". И, наконец, должности категории "В" - это должности, учреждаемые самими государственными органами, как сказано в Законе, для обеспечения их полномочий, а по существу для обеспечения и исполнения должностей категории "Б".
В соответствии с п. 1 ст. 2 Закона к государственной службе относится только исполнение должностных обязанностей лицами, замещающими государственные должности категорий "Б" и "В". При этом государственная служба на государственных должностях категории "Б" ограничена сроком, на который назначаются или избираются соответствующие лица, замещающие должности категории "А".
Таким образом, лица, занимающие должности категории "А", по смыслу Закона от 31 июля 1995 г. не являются государственными служащими и на них его действие не распространяется. Это - Президент Российской Федерации, Председатель Правительства Российской Федерации, председатели палат Федерального Собрания, руководители органов законодательной и исполнительной власти субъектов Российской Федерации, депутаты, министры, судьи и др. Лица, занимающие должности категории "Б", являются государственными служащими временно - в течение срока, на который избраны или назначены лица из категории "А".
Государственные служащие являются наемными работниками, выполняющими государственные функции. Отношения государственных служащих с органами, в которых они работают, характеризуются следующими факторами:
содержанием и объемом полномочий по государственной должности;
требованиями владения государственным языком, соответствующего профессионального образования и др.;
ответственностью и обязательностью при поступлении на государственную службу представлять сведения о своем имущественном положении и ежегодно - сведения о доходах и изменениях своего имущественного положения и др.
Возникновение, изменение и прекращение отношений государственной службы осуществляются согласно действующим правовым предписаниям, которые имеют государственно - и административно - правовой характер и в то же время относятся к трудовому праву. Поэтому в основе названных отношений лежат назначение или конкурс. Но поступает гражданин на государственную службу на условиях трудового договора, заключаемого на неопределенный срок или на срок не более пяти лет.
Поступление гражданина на государственную службу оформляется приказом по государственному органу о назначении на государственную должность.
Для возникновения отношений государственной службы на основе назначения необходимо представить документы о профессиональном образовании, о состоянии здоровья, об имущественном положении и другие, если это предусмотрено федеральным законом.
На государственные должности категории "Б" назначение осуществляется по представлению лиц, замещающих должности категории "А", либо уполномоченных ими лиц из государственных органов. Порядок подбора кандидатур определяется соответствующим государственным органом или лицом, замещающим государственную должность категории "А", в соответствии с нормативными правовыми актами Российской Федерации и ее субъектов.
На государственные должности 1-ой группы категории "В" - младшие государственные должности (референты 1, 2 и 3-го класса и др.) - назначение осуществляется соответствующим должностным лицом. Порядок подбора кандидатур определяется нормативными правовыми актами Российской Федерации и ее субъектов.
И только на государственные должности 2, 3, 4 и 5-й групп (старшие, ведущие, главные, высшие) категории "В", т.е. учреждаемые самим государственным органом, назначение осуществляется по результатам конкурса на замещение вакантной государственной должности. Конкурс в этой категории должностей проводится среди подавших заявление об участии в конкурсе как государственных служащих, так и граждан Российской Федерации. При этом государственные служащие могут участвовать в конкурсе независимо от того, какие должности они занимают в момент его проведения. Конкурс может проводиться в форме конкурса документов (на замещение вакантных государственных должностей 2-й группы - старшие государственные должности) или конкурса испытания (на замещение вакантных государственных должностей 3, 4 и 5-й групп - ведущие, главные и высшие государственные должности) (ст. 22, 23 Закона).
Вследствие назначения либо конкурса для государственных служащих возникают государственно - служебные отношения, на которые распространяются все принципиальные предписания КЗоТ. В п. 3 ст. 4 Федерального закона прямо указывается, что на государственных служащих распространяется действие законодательства Российской Федерации о труде с особенностями, предусмотренными настоящим Законом.
Наряду с наиболее общими обязанностями служащих, предусмотренными нормами трудового законодательства, для государственных служащих дополнительно установлены особые обязанности: обеспечивать поддержку конституционного строя и соблюдение Конституции Российской Федерации, реализацию федеральных законов и законов субъектов Федерации; добросовестно исполнять должностные обязанности; исполнять приказы, распоряжения и указания вышестоящих в порядке подчиненности руководителей; поддерживать уровень квалификации, достаточный для исполнения своих должностных обязанностей; обеспечивать соблюдение и защиту прав и законных интересов граждан, своевременно рассматривать их обращения и принимать решения в порядке, установленном законодательством. Конкретные обязанности государственных служащих по соответствующим государственным должностям определяются должностными положениями и инструкциями.
Государственные служащие осуществляют предоставленные им права в пределах, установленных по должности. К числу основных прав государственных служащих относится принятие решений и участие в их подготовке в соответствии с должностными обязанностями. Среди других основных прав, впервые нормативно закрепленных, следует выделить право на: ознакомление с документами, определяющими права и обязанности государственного служащего по занимаемой государственной должности; получение информации и материалов, необходимых для исполнения должностных обязанностей; посещение в установленном порядке для исполнения должностных обязанностей предприятий, учреждений и организаций независимо от форм собственности; продвижение по службе, увеличение денежного содержания с учетом результатов работы, уровня квалификации и др.
Принципиальным является закрепление в Федеральном законе (ст. 11) ограничений, связанных с государственной службой. Государственным служащим запрещено заниматься другой оплачиваемой деятельностью. Это означает, что государственный служащий не вправе занимать другую должность (быть совместителем) или выполнять другую оплачиваемую работу на условиях трудового соглашения, договора подряда в государственных органах, органах местного самоуправления, на предприятиях, в учреждениях, организациях и общественных объединениях. Запрет носит безусловный характер и не связан с подконтрольностью, подотчетностью государственного органа, предприятия, организации или иным образом с компетенцией государственного органа, в котором государственный служащий состоит на государственной службе. Запрет заниматься другой оплачиваемой деятельностью является юридическим выражением требования о том, что государственный служащий обязан посвящать все свое рабочее время служебной деятельности.
Запрет государственному служащему занимать другую должность означает одновременно и запрет быть депутатом законодательных (представительных) органов Российской Федерации, законодательных (представительных) органов субъектов Федерации, органов местного самоуправления.
Федеральный закон (п. 1 ст. 11) предусматривает лишь одно исключение из этого правила: государственным служащим разрешено заниматься педагогической, научной и иной творческой деятельностью. Однако получать гонорары за публикации и выступления в порядке осуществления служебной деятельности в качестве государственного служащего запрещено (п. 7 ст. 11), даже если эти публикации имеют научный, педагогический или творческий характер. Ибо фактически это означало бы "совмещение" с оплачиваемой деятельностью, что Законом запрещено.
В Федеральном законе (п. 3, 4, 5 ст. 11) впервые дается развернутая формула запрета для всех категорий государственных служащих Российской Федерации (федеральных и субъектов Федерации) заниматься предпринимательской деятельностью. В контексте Закона под предпринимательской деятельностью понимается любая самостоятельная инициативная деятельность, осуществляемая на постоянной основе как путем личного выполнения работ, так и путем вложения средств в предприятия в предусмотренных законодательством формах, направленная на получение личного дохода.
На какие конкретно виды предпринимательской деятельности налагается запрет? Государственным служащим запрещено: лично или через доверенных лиц заниматься производством, реализацией или приобретением продукции или товаров, оказанием услуг, выполнением работ с целью извлечения прибыли; владеть, пользоваться, распоряжаться имуществом, составляющим материальную основу предпринимательской деятельности, а именно зданиями, сооружениями, оборудованием, машинами, земельными участками, иным имуществом, используемым в производственном процессе и в коммерческой деятельности. Им запрещено приобретать имущественные права на материальные объекты - товарные знаки, промышленные образцы, ноу - хау, торговые секреты, фирменные наименования и т.д.
Государственным служащим запрещено лично или через представителя голосовать посредством принадлежащих им акций, паев, долей участия при принятии решений общим собранием акционерного общества, товарищества с ограниченной ответственностью или другого товарищества, а также входить в состав руководящих органов акционерного общества или иного субъекта предпринимательской деятельности. Им запрещается также занимать должности в органах управления хозяйствующего субъекта - частного, государственного, муниципального или иного предприятия, акционерного общества и иного товарищества, союза, ассоциации, концерна, межотраслевого, финансово - промышленного, регионального и другого объединения предприятий, а также иного объединения (организации) и учреждения, занимающегося деятельностью по производству, реализации либо приобретению товаров и пользующегося правами юридического лица.
Как быть, если государственный служащий стал собственником акций, пая (дающими право на участие в управлении) в результате приватизации предприятия? Государственные служащие, имеющие обыкновенные акции, а также имущественные доли (паи) в уставном капитале юридических лиц, образованных в результате приватизации государственных и муниципальных предприятий, реорганизации совхозов, также не вправе лично или через представителей принимать участие в управлении этими предприятиями независимо от их организационно - правовых форм. Они обязаны предоставить в доверительное управление под гарантию государства на время прохождения службы находящиеся в их собственности доли (пакеты акций) в уставном капитале субъектов предпринимательства. Условия и формы такой передачи законодательством пока не установлены.
Государственный служащий не имеет права состоять членом совета либо правления хозяйствующих субъектов, быть служащим в дирекции или иной структуре, осуществляющей внутреннее руководство, или входить в его управленческий персонал. Из общего запрета для государственных служащих состоять членом органа управления коммерческой организации есть лишь одно исключение - это случаи, когда непосредственное участие в управлении хозяйствующим субъектом входит в его должностные обязанности в соответствии с федеральными законами и законами субъектов Федерации.
Для правового положения государственных служащих предусмотрены и другие ограничения. Государственному служащему запрещено:
быть представителем по делам третьих лиц в государственном органе, в котором он состоит на службе либо ему непосредственно подчиненном или подконтрольном;
использовать в неслужебных целях средства материально - технического, финансового и информационного обеспечения его служебной деятельности, другое государственное имущество и служебную информацию.
Закон запрещает получать от физических и юридических лиц вознаграждение (подарки). В качестве подарка в Законе рассматриваются материальные ценности и денежные вознаграждения. Но не только. Данное понятие включает в себя также ссуды, услуги, оплату развлечений, отдыха, транспортных расходов и иные вознаграждения, связанные с исполнением должностных обязанностей, в том числе и после выхода на пенсию. Достаточным нарушением этого запрета будут, например, предоставление в пользование квартиры, дома, дачи, автомобиля, оплата лечения, командировки и т.д., оказание помощи в выполнении работы, в учебе, привилегии и преимущества в частном деле, предоставление ссуды с заниженным процентом или выплата чрезмерно высокой заработной платы за частную дополнительную работу (научную, педагогическую, творческую и т.д.). Аналогичным образом следует расценивать и получение подарка государственным служащим косвенным путем, например подарки членам семьи, родственникам, через подчиненных и т.д.
К данному ограничению примыкает и другой запрет для государственных служащих, а именно: выезжать в служебную командировку за границу за счет физических и юридических лиц, за исключением служебных поездок, осуществляемых в соответствии с международными договорами Российской Федерации или на взаимной основе по договоренности федеральных органов и органов власти субъектов Федерации с государственными органами иностранных государств, международными и иностранными организациями.
Государственный служащий органически связан с государством. Отсюда вытекают специфические требования к государственным служащим: не принимать участие в забастовках (а также и в иных действиях, нарушающих функционирование государственных органов); не принимать без разрешения Президента Российской Федерации награды, почетные и специальные звания иностранных государств, международных и иностранных организаций.
О какого рода забастовках идет речь? Совершенно очевидным является запрет на участие в политических забастовках, которое следует считать тяжкой виной государственных служащих. Государственные служащие, участвующие в такой забастовке, сами объявляют себя вне государственной службы и тем самым лишаются права на дисциплинарные гарантии. Имеют ли государственные служащие право на профессиональную забастовку? Исходя из смысла п. 11 ст. 11 Закона, ответ на этот вопрос может быть дан только отрицательный. Такой вывод неизбежно вытекает и из требований обеспечения общественного порядка в стране и непрерывности государственной службы, которые являются важными аспектами действия Конституции и законов Российской Федерации.
На государственных служащих возлагается обязанность хранить государственную и иную охраняемую законом тайну. В Федеральном законе не определено, распространяется ли это требование на время прохождения службы или сохраняется в течение определенного времени и после прекращения отношений государственной службы.
Под государственной тайной понимаются предусмотренные в специальных перечнях важнейшие сведения, разглашение которых образует состав уголовного преступления в виде измены Родине.
Под иной охраняемой законом тайной подразумевается служебная и профессиональная тайна. Служебную тайну образуют содержащиеся в должностных положениях сведения, за разглашение которых не предусматривается уголовной санкции, но может быть применена дисциплинарная санкция.
Содержание профессиональной тайны определяется в законодательстве, регулирующем соответствующие виды деятельности. Так, служащие Государственной налоговой службы обязаны соблюдать тайну в отношении находящихся в их распоряжении материалов, даже если эти сведения иногда достаточно известны.
Однако служебную и профессиональную тайну нельзя трактовать широко, как все то, что известно государственному служащему по характеру службы. К служебной тайне не могут быть отнесены: описание структуры, компетенции государственного органа, должностных полномочий государственных служащих и адрес государственного органа, стандарты государственной службы; нормативные акты по вопросам, затрагивающим права и свободы граждан, права юридических лиц и т.п., одним словом, все сведения, не подлежащие засекречиванию в соответствии с актами законодательства Российской Федерации.
Особо обратим внимание, что в Законе понятием "охраняемая законом тайна" охватываются также и "сведения, затрагивающие частную жизнь, честь и достоинство граждан". Это естественно, ибо тайна частной жизни - важнейший элемент правового статуса гражданина (ст. 23 Конституции). На государственных служащих возложена обязанность не разглашать ставшие им известными в связи с исполнением служебных обязанностей такого рода сведения.
Требования и ограничения, связанные с государственной службой, компенсируются соответствующим денежным содержанием и другими выплатами, предусмотренными федеральным законодательством и нормативными правовыми актами субъектов Федерации, гарантиями для государственных служащих, обеспечивающими стабильность рабочего места и продвижение по службе, а также достойный уровень жизни им и их семьям. Денежное содержание государственного служащего состоит из должностного оклада, надбавок к должностному окладу за квалификационный разряд, особые условия государственной службы, выслугу лет, а также премий по результатам работы. Порядок назначения и размеры должностных окладов, размеры и порядок установления надбавок к должностному окладу, других выплат, а также различных льгот регулируются не данным Законом, а специальными федеральными законами и законами субъектов Федерации. Государственному служащему гарантируются: условия работы, обеспечивающие исполнение им должностных обязанностей; защита его и членов семьи от насилия, угроз, других неправомерных действий в связи с исполнением им должностных обязанностей. Порядок и условия такой защиты будут установлены федеральным законом.
Прекращение государственной службы регулируется в соответствии с основаниями, предусмотренными законодательством Российской Федерации о труде. Кроме того, в Федеральном законе (ст. 25) предусмотрены и дополнительные основания прекращения государственно - служебных отношений. Первым в их числе указывается достижение предельного возраста, установленного для замещения государственной должности, - 60 лет. Допускается продление нахождения на государственной службе государственных служащих, занимающих высшие, главные и ведущие государственные должности государственной службы и достигших предельного для государственной службы возраста, решением руководителя соответствующего государственного органа. Однократное продление срока нахождения на государственной службе государственного служащего допускается не более чем на год. Продление нахождения на государственной службе государственного служащего, достигшего возраста 65 лет, не допускается. После достижения указанного возраста он может продолжать работу в государственных органах на условиях срочного трудового договора.
Другими основаниями прекращения государственно - служебных отношений могут быть:
прекращение гражданства Российской Федерации (п. 2 ст. 25);
несоблюдение обязанностей и ограничений, установленных для государственного служащего Федеральным законом (ст. 10, 11);
разглашение сведений, составляющих государственную и иную охраняемую законом тайну (п. 4 ст. 25).
Государственно - служебные отношения подлежат прекращению и в случае возникновения обстоятельств, исключающих пребывание гражданина на государственной службе. Эти основания, как уже отмечалось, закреплены в п. 3 ст. 21 Закона.
При ликвидации государственного органа или сокращении его штата государственно - служебные отношения не прекращаются. В случае невозможности предоставления работы в том же государственном органе государственному служащему должна быть предложена другая государственная должность в другом государственном органе с учетом его профессии, квалификации и занимаемой ранее должности (ст. 16).
При невозможности трудоустройства государственному служащему, заключившему трудовой договор на неопределенный срок, гарантируются переподготовка (переквалификация) с сохранением на период переподготовки (переквалификации) денежного содержания по занимаемой до увольнения государственной должности и непрерывного трудового стажа, а также предоставление возможности замещения иной государственной должности. В случае непредоставления государственному служащему работы в соответствии с его профессией и квалификацией он увольняется по п. 1 ст. 33 КЗоТ РСФСР, но остается в Реестре государственных служащих (с указанием в резерве) с сохранением в течение года непрерывного стажа государственной службы.
Часть 5 ст. 32 Конституции предусматривает право граждан участвовать в отправлении правосудия. Это право выражается, в частности, в возможности быть присяжным заседателем (ч. 4 ст. 123 Конституции).
Организация суда присяжных, права и обязанности присяжных заседателей, особенности судопроизводства с их участием при рассмотрении определенных категорий уголовных дел определены Законом от 16 июля 1993 г. <*> (см. комментарий к ст. 47 Конституции).
--------------------------------
<*> ВВС. 1993. N 33. Ст. 1313.

Однако не исключаются и иные формы участия граждан в осуществлении правосудия. Не случайно в Конституции подчеркивается, что судопроизводство с участием присяжных заседателей осуществляется в случаях, предусмотренных федеральным законом. Следовательно, допустимы и иные формы судопроизводства с участием граждан.
В соответствии с ч. 6 раздела второго Конституции впредь до принятия федерального закона, устанавливающего порядок рассмотрения дел судом с участием присяжных заседателей, сохраняется прежний порядок судебного рассмотрения дел. Закон от 16 июля 1993 г. дал основание для введения суда присяжных в Российской Федерации. В настоящее время он действует в нескольких регионах России. В краевых и областных судах суд присяжных рассматривает дела о наиболее тяжких преступлениях. На остальной территории России продолжают действовать суды в составе, определенном ст. 10 Закона "О судоустройстве РСФСР".
Закон "О судоустройстве РСФСР" определяет состав суда при рассмотрении гражданских и уголовных дел (ст. 10). В судах первой инстанции дела рассматриваются коллегиально и единолично - с участием присяжных заседателей, народных заседателей либо коллегией из трех профессиональных судей или единолично судьей. Рассмотрение дел в кассационном и надзорном порядке осуществляется коллегией из трех судей - профессионалов.
В настоящее время граждане участвуют в отправлении правосудия в составе суда, состоящего из судьи и двух народных заседателей, или в коллегии присяжных заседателей. Обе эти формы образуют самостоятельные институты, различающиеся принципами организации и деятельности. Объединяющим началом между ними является участие в правосудии.
Действующее законодательство (ст. 6 ГПК и ст. 15 УПК) устанавливает, что дела в судах первой инстанции рассматриваются в составе судьи и двух народных заседателей. На протяжении многих десятилетий это являлось единственной формой участия граждан в осуществлении правосудия. Народные заседатели и судьи образуют единую коллегию. Коллегиальное рассмотрение предполагает полное равенство прав всех членов коллегии. В этом состоит исключительно важный принцип деятельности суда с участием народных заседателей.
Народные заседатели пользуются равными правами с председательствующим в судебном заседании при решении всех вопросов, возникающих при рассмотрении дела, постановлении решения.
Народным заседателем может быть избран каждый гражданин России, достигший ко дню выборов 25 лет.
Установлены два порядка выбора народных заседателей. Заседатели районных (городских) народных судов избираются на собраниях граждан по месту их работы или жительства, военнослужащих - по воинским частям открытым голосованием сроком на 2,5 года.
Во время существования СССР народные заседатели вышестоящих судов избирались соответствующими Советами. Народные заседатели Верховного Суда РСФСР, например, избирались Верховным Советом РСФСР сроком на 5 лет. В настоящее время, до принятия соответствующего федерального закона, вопрос о порядке избрания народных заседателей судов вышестоящего уровня законодательно не решен.
Указом Президента Российской Федерации "О продлении срока полномочий народных заседателей районных (городских) народных судов" от 22 марта 1995 г. <*> установлено, что впредь до принятия соответствующего федерального закона народные заседатели районных (городских) народных судов продолжают осуществлять свои полномочия.
--------------------------------
<*> СЗ РФ. 1995. N 13. Ст. 1124.

При необходимости проведения довыборов народных заседателей этого судебного звена на органы исполнительной власти данным Указом возлагается обязанность организации их проведения на общих собраниях трудовых коллективов, общих собраниях и сходах граждан по месту жительства.
Самостоятельной формой участия граждан в отправлении правосудия является участие в судопроизводстве представителей общественных организаций и трудовых коллективов (ст. 18 Закона "О судоустройстве РСФСР"). Статья 250 УПК конкретизирует такую форму участия: представители общественности могут быть общественными обвинителями либо общественными защитниками.

Статья 33

Граждане Российской Федерации имеют право обращаться лично, а также направлять индивидуальные и коллективные обращения в государственные органы и органы местного самоуправления.

Комментарий к статье 33

Статья конкретизирует связь гражданина и государства. Она обеспечивает возможность активного влияния гражданина на деятельность государства и органов местного самоуправления. В истории формирования демократии такая свобода определялась как "право петиций". В демократическом государстве граждане не просто пассивно исполняют веления государства. Они выступают как активная, инициативная сила, вызывающая реформаторские действия государства и предупреждающая ошибки и злоупотребления властей.
Другой аспект права граждан на обращения включает способы защиты личностью своих прав посредством жалоб, заявлений, ходатайств.
Реализация права на обращение исключает возможность преследования со стороны государства за массовые, групповые или индивидуальные обращения, поскольку согласно ст. 45 Конституции государственная защита прав и свобод человека и гражданина гарантируется.
Обращаться могут трудовые коллективы, организации граждан по партийному признаку, по месту жительства и т.д. Возраст граждан не может влиять на реализацию этого права. Несовершеннолетние также имеют право обращения. Реализация данного права требует индивидуальной подписи. Статья наиболее общим образом формулирует право на обращение. Особый вид обращений граждан в судебные органы в форме обжалования - обращение за судебной защитой (см. комментарий к ст. 46). Конституцией предусмотрено право конституционной жалобы граждан (см. комментарий к ст. 125).
Реализация этого права отдельными гражданами, их обращения в Конституционный Суд Российской Федерации способствовали утверждению свободы передвижения и запрету института прописки (см. комментарий к ст. 27), защите избирательных прав (см. комментарий к ст. 32), права частной собственности.
Несмотря на форсированное принятие ряда кодексов, принципиально меняющих личные, экономические, социальные права человека, все еще действуют законы, которые были изданы в иных социально - экономических условиях (60-х - начале 80-х гг.). Поэтому обращения отдельных граждан в Конституционный Суд привели к отмене ст. 220.1 и 220.2 и ч. 2 ст. 60 ЖК, затруднявших доступ к правосудию. Устранено также лишение осужденных права на пенсию, на жилище <*>.
--------------------------------
<*> ВКС. 1995. N 2 - 3. С. 73 - 77.

стр. 1
(всего 4)

СОДЕРЖАНИЕ

>>