<<

стр. 3
(всего 4)

СОДЕРЖАНИЕ

>>


Статья 71

В ведении Российской Федерации находятся:
а) принятие и изменение Конституции Российской Федерации и федеральных законов, контроль за их соблюдением;
б) федеративное устройство и территория Российской Федерации;
в) регулирование и защита прав и свобод человека и гражданина; гражданство в Российской Федерации; регулирование и защита прав национальных меньшинств;
г) установление системы федеральных органов законодательной, исполнительной и судебной власти, порядка их организации и деятельности; формирование федеральных органов государственной власти;
д) федеральная государственная собственность и управление ею;
е) установление основ федеральной политики и федеральные программы в области государственного, экономического, экологического, социального, культурного и национального развития Российской Федерации;
ж) установление правовых основ единого рынка; финансовое, валютное, кредитное, таможенное регулирование, денежная эмиссия, основы ценовой политики; федеральные экономические службы, включая федеральные банки;
з) федеральный бюджет; федеральные налоги и сборы; федеральные фонды регионального развития;
и) федеральные энергетические системы, ядерная энергетика, расщепляющиеся материалы; федеральные транспорт, пути сообщения, информация и связь; деятельность в космосе;
к) внешняя политика и международные отношения Российской Федерации, международные договоры Российской Федерации; вопросы войны и мира;
л) внешнеэкономические отношения Российской Федерации;
м) оборона и безопасность; оборонное производство; определение порядка продажи и покупки оружия, боеприпасов, военной техники и другого военного имущества; производство ядовитых веществ, наркотических средств и порядок их использования;
н) определение статуса и защита государственной границы, территориального моря, воздушного пространства, исключительной экономической зоны и континентального шельфа Российской Федерации;
о) судоустройство; прокуратура; уголовное, уголовно - процессуальное и уголовно - исполнительное законодательство; амнистия и помилование; гражданское, гражданско - процессуальное и арбитражно - процессуальное законодательство; правовое регулирование интеллектуальной собственности;
п) федеральное коллизионное право;
р) метеорологическая служба, стандарты, эталоны, метрическая система и исчисление времени; геодезия и картография; наименования географических объектов; официальный статистический и бухгалтерский учет;
с) государственные награды и почетные звания Российской Федерации;
т) федеральная государственная служба.

Комментарий к статье 71

Разграничение предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти ее субъектов предусмотрено в ряде статей Конституции.
В ст. 11 гл. "Основы конституционного строя" установлено, что разграничение осуществляется настоящей Конституцией, Федеративным и иными договорами о разграничении предметов ведения и полномочий.
Следует иметь в виду, что под предметами ведения понимаются сферы общественной жизни, отрасли народнохозяйственной деятельности, а также объекты имущества, которые регулируются органами федеральной государственной власти или совместно с органами федеральной государственной власти и органами государственной власти субъектов Российской Федерации. Полномочия же определяют установленные законом пределы воздействия органов государственной власти на предметы ведения.
Обращаясь к ст. 71, следует обратить внимание, что она устанавливает предметы ведения собственно Российской Федерации. Предметы совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов установлены в следующей ст. 72. Отсюда следует, что федеральные органы государственной власти правомочны действовать как по предметам ведения, отнесенным собственно к Российской Федерации, так и по предметам совместного ведения Российской Федерацией и ее субъектов.
Статья 73 определяет полномочия собственно субъектов Российской Федерации.
Статьи 71, 72 и 73 должны рассматриваться в неразрывной связи друг с другом. При анализе, кроме того, следует учитывать и положения других статей Конституции Российской Федерации, в которых определяются полномочия федеральных государственных органов и государственных органов субъектов Федерации.
По какому принципу проведено разделение предметов ведения? К ведению Российской Федерации отнесено лишь то, что необходимо и вместе с тем достаточно для защиты суверенитета и верховенства Российской Федерации, обеспечения целостности и неприкосновенности ее территории.
К совместному ведению Российской Федерации и ее субъектов отнесено все то, что, исходя из объективных условий существования нашего государства, не может решаться только Федерацией без участия ее субъектов. Так, очевидно, что, хотя регулирование и защита прав и свобод человека и гражданина, а также национальных меньшинств находятся в ведении Федерации, в полной мере защита прав и свобод человека и гражданина, а также национальных меньшинств может быть реализована только с участием государственных органов субъектов Федерации, и прежде всего тех, в которых проживают, например, национальные меньшинства и малочисленные народы. Очевидно, что только на месте можно, например, определить границы территории, на которой определенный этнос занимается традиционной хозяйственной деятельностью, и принять меры для его защиты.
Комментируя текст ст. 71 Конституции, надо отметить, что указанные в ней предметы ведения Российской Федерации могут быть изменены только с соблюдением процедур, установленных для внесения поправок в Конституцию.
В п. "а" ст. 71 указано, что в ведении Российской Федерации находится принятие и изменение Конституции Российской Федерации и федеральных законов, контроль за их соблюдением. Отнесение этих вопросов именно к ведению Российской Федерации оправдано тем, что только Федерация как суверенное государство вправе устанавливать свои законы, включая основной закон государства - Конституцию, и вносить в них изменения. По этим основаниям к ведению Федерации отнесено право контроля за соблюдением Конституции и федеральных законов.
Учитывая особую важность соблюдения Конституции, обязанность разрешать дела о соответствии Конституции Российской Федерации федеральных законов, нормативных актов Президента, палат Федерального Собрания, Правительства Российской Федерации возложена на специальный орган - Конституционный Суд Российской Федерации (см. ст. 125 Конституции). Этот Суд решает также дела о соответствии Конституции Российской Федерации конституций, уставов, законов и иных нормативных актов субъектов Российской Федерации, изданных по вопросам, относящимся к ведению органов государственной власти Российской Федерации и совместному ведению органов государственной власти Российской Федерации и органов государственной власти субъектов Российской Федерации.
Таким образом, в п. "а" ст. 71 реализуется один из важнейших конституционных принципов Федерации, в соответствии с которым Конституция Российской Федерации и федеральные законы "имеют верховенство на всей территории Российской Федерации" (п. 2 ст. 4). Для обеспечения незыблемости Конституции установлено также, что ее гарантом является высшее должностное лицо в государстве - Президент Российской Федерации (п. 2 ст. 80 Конституции).
В соответствии с п. "б" ст. 71 к ведению Федерации отнесены "федеративное устройство и территория Российской Федерации". Под федеративным устройством, как представляется, следует понимать состав, порядок формирования и полномочия федеральных органов, а также отношения между Федерацией и ее субъектами, гарантирующие ее сохранение и прогрессивное развитие. Федеративное устройство охватывает также конституционные нормы, устанавливающие, что Россия есть демократическое федеративное правовое государство с республиканской формой правления (ст. 1 Конституции).
Отнесение к ведению Российской Федерации территории нашей страны означает что именно Федерация определяет состав и, естественно, границы России. Суверенитет Российской Федерации распространяется на всю ее территорию. Границы этой территории являются территориальным пределом действия основных полномочий федеральных органов государственной власти.
В п. "в" ст. 71 к ведению Российской Федерации отнесены регулирование и защита прав и свобод человека и гражданина; гражданство в Российской Федерации; регулирование и защита прав национальных меньшинств.
Важность этого положения определяется прежде всего тем, что в соответствии со ст. 2 Конституции Российской Федерации человек, его права и свободы являются высшей ценностью, а признание, соблюдение и защита прав и свобод человека и гражданина - обязанностью государства.
Основы регулирования и защиты прав и свобод человека и гражданина рассмотрены в гл. 2 "Права и свободы человека и гражданина". В ней содержатся основные нормы, регулирующие права и свободы человека и гражданина.
Конституционные нормы не ограничивают расширение прав и свобод человека и гражданина. Это не только возможно, но и вытекает из задач, которые стоят перед государственными органами Федерации и ее субъектов.
Ограничение же прав человека и гражданина неправомерно, постольку в ч. 2 ст. 55 Конституции указано, что в Российской Федерации не должны издаваться законы, отменяющие и умаляющие права и свободы человека и гражданина.
Вместе с тем государство не может допустить злоупотребления правами и свободами человека и гражданина. Исходя из этого, в ч. 3 ст. 55 Конституции установлено, что они могут быть ограничены федеральным законом только в той мере, в какой это необходимо в целях защиты основ конституционного строя, нравственности, здоровья, прав и законных интересов других лиц, обеспечения обороны страны и безопасности государства.
Из текста Конституции видно, что защита прав и свобод человека и гражданина находится не только в ведении Российской Федерации, но и в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации (п. "б" ч. 1 ст. 72). Это связано с тем, что защита прав человека и гражданина является общей обязанностью всех государственных органов любого уровня. Следует особо подчеркнуть, что защита прав человека и гражданина составляет основную обязанность таких органов государства, как суд и прокуратура.
Пунктом "в" к ведению Российской Федерации отнесено "гражданство в Российской Федерации". Эта норма имеет принципиальное значение, поскольку таким образом подчеркивается единство Российской Федерации. В нашей Федерации правовое положение граждан, порядок приема и утраты гражданства, а также целый ряд других вопросов, определяющих отношения гражданина и государства, регулируется Федеральным законом "О гражданстве в РСФСР". Вместе с тем принципиальные конституционные положения гражданства Российской Федерации закреплены в ст. 62 Конституции Российской Федерации. Ею, в частности, установлено, что гражданин Российской Федерации может иметь гражданство иностранного государства (двойное гражданство) только в соответствии с федеральным законом или международным договором Российской Федерации.
Отнесение к ведению Федерации регулирования и защиты прав национальных меньшинств обусловлено необходимостью особого внимания к ним, поскольку национальные меньшинства проживают среди инонационального большинства. Поскольку, как правило, особые трудности испытывают коренные малочисленные народы, Конституция в ст. 69 установила, что Российская Федерация гарантирует этим народам права в соответствии с общепризнанными принципами и нормами международного права, международными договорами Российской Федерации.
К ведению Российской Федерации относится установление системы федеральных органов законодательной, исполнительной и судебной власти, порядка их организации и деятельности; формирование федеральных органов государственной власти (п. "г" ст. 71). Это является действенной гарантией создания органов, необходимых и достаточных для реализации функций федеративного государства. Следует заметить, что в ряде предшествующих статей Конституция установила принципы взаимоотношений федеральных органов, а также определила, какие органы осуществляют государственную власть в Российской Федерации. Так, в ст. 10 Конституции указано, что государственная власть в Российской Федерации осуществляется на основе разделения на законодательную, исполнительную и судебную, причем органы законодательной, исполнительной и судебной властей самостоятельны. В ч. 1 ст. 11 Конституции установлено, что государственную власть в Российской федерации осуществляют Президент Российской Федерации, Федеральное Собрание (Совет Федерации и Государственная Дума), Правительство Российской Федерации, суды Российской Федерации. Порядок образования и функции этих федеральных органов определены в гл. 4 - 7 Конституции. Что касается структуры федеральных органов исполнительной власти, то она предлагается Председателем Правительства и передается на утверждение Президента Российской Федерации (см. комментарий к ст. 112 Конституции). Надо добавить, что ч. 1 ст. 78 Конституции предусматривает право федеральных органов исполнительной власти создавать свои территориальные органы и назначать соответствующих должностных лиц.
Рассматривая норму об отнесении формирования федеральных органов государственной власти к ведению Федерации, следует учитывать, что федеральные органы образуются избирателями с учетом того, что Россия является федерацией. Так, одна из палат Федерального Собрания - Совет Федерации - в соответствии со ст. 95 и 96 Конституции формируется из представителей субъектов Российской Федерации.
Пунктом "д" ст. 71 к ведению Российской Федерации отнесена "федеральная государственная собственность и управление ею".
При определении объектов федеральной государственной собственности следует руководствоваться Постановлением Верховного Совета Российской Федерации от 27 декабря 1991 г. "О разграничении государственной собственности в Российской Федерации на федеральную собственность, государственную собственность республик в составе РФ, краев, областей, автономной области, автономных округов, городов Москвы и Санкт - Петербурга и муниципальную собственность". Кроме того, Президент Российской Федерации отнес ряд объектов к государственной собственности.
Надо заметить, что разграничение государственной собственности относится к совместному ведению Российской Федерации и ее субъектов (п. "г" ч. 1 ст. 72). Процесс передачи федеральной собственности субъектам Российской Федерации не является единовременным. Он продолжается и практически обусловлен готовностью отдельных субъектов Федерации эффективно управлять передаваемой им федеральной собственностью. Управление федеральной государственной собственностью осуществляется Правительством Российской Федерации (п. "г" ч. 1 ст. 114).
Практически распоряжение федеральным государственным имуществом осуществляется Государственным комитетом Российской Федерации по управлению государственным имуществом. Вместе с тем Правительство Российской Федерации может передавать министерствам и ведомствам полномочия в отношении объектов федеральной собственности, которое необходимо им для реализации возложенных на них функций.
К ведению Российской Федерации относятся установление основ федеральной политики и федеральные программы в области государственного, экономического, экологического, социального, культурного и национального развития Российской Федерации (п. "е" ст. 71). Руководствуясь этой нормой, государственные органы Российской Федерации имеют возможность определять принципы и перспективы развития Федерации в указанных выше сферах. Соответствующие акты издаются Президентом Российской Федерации и Правительством Российской Федерации, причем в некоторых статьях Конституции четко записана обязанность федеральных органов определять основные направления политики государства. Так, в п. 3 ст. 80 установлено, что Президент Российской Федерации определяет основные направления внутренней и внешней политики государства. В соответствии с п. "з" ст. 83 Президент утверждает военную доктрину Российской Федерации, а на основании п. "в" ч. 1 ст. 114 Конституции Правительство Российской Федерации обеспечивает проведение в Российской Федерации единой государственной политики в области культуры, науки, образования, здравоохранения, социального обеспечения, экологии.
Представляется, что указанными в п. "е" ст. 71 сферами развития не ограничивается право Российской Федерации устанавливать основы федеральной политики и создавать федеральные программы. Ряд программ разработан и утвержден Президентом и Правительством Российской Федерации; планируется разработка новых программ. На основании федеральных программ министерства, ведомства, подчиненные им организации разрабатывают мероприятия, осуществление которых является обязанностью не только Федерации, но и субъектов Федерации. Многие субъекты Российской Федерации также ввели в практику создание своих программ.
Пункт "ж" ст. 71 относит к ведению Российской Федерации установление правовых основ единого рынка, а также право регулировать отношения, обеспечивающие создание в Федерации единого рынка. К ним отнесены, например, финансовое регулирование и федеральные экономические службы, федеральные банки.
Пункт "ж" этой статьи следует рассматривать в сочетании с ч. 1 ст. 8, а также со ст. 75 Конституции, устанавливающей единство экономического пространства, функции Центрального банка Российской Федерации, а также право Российской Федерации устанавливать систему налогов, взимаемых в федеральный бюджет, общие принципы налогообложения и сборов в Российской Федерации.
Пункт "з" относит к ведению Федерации федеральный бюджет, федеральные налоги и сборы, а также федеральные фонды регионального развития. Само содержание этого пункта предполагает, что помимо федеральных налогов и сборов существуют бюджеты, налоги и сборы субъекта Федерации и местного самоуправления.
Обязанность разрабатывать и представлять Государственной Думе федеральный бюджет и обеспечивать его исполнение возложено Конституцией на Правительство Российской Федерации (п. "а" ч. 1 ст. 114). Что касается установления общих принципов налогообложения и сборов, то в соответствии с п. "и" ст. 72 оно отнесено к совместному ведению Российской Федерации и субъектов Российской Федерации.
Пунктом "и" ст. 71 к ведению Федерации отнесены федеральные энергетические системы, ядерная энергетика, пути сообщения, информация и связь, деятельность в космосе, т.е. системы, обеспечивающие общие интересы Российской Федерации, которые в силу своих особенностей не могут быть разделены между субъектами Федерации.
Естественно, что регулирование правоотношений, возникающих в перечисленных в этом пункте системах, осуществляется федеральными государственными органами. Так, в 1995 г. был принят Федеральный закон "Об использовании атомной энергии" (N 170-ФЗ), определивший правовую основу и принципы регулирования отношений, возникающих при использовании ядерной энергии. Этот Федеральный закон установил полномочия в области использования атомной энергии федеральных государственных органов, органов государственной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления, а также права организаций (в том числе и общественных) и граждан.
Отнесение п. "к" к ведению Федерации внешней политики и международных отношений, международных договоров Российской Федерации и вопросов войны и мира объясняется тем, что Российская Федерация является государством, обязанным осуществлять все эти функции в общих интересах всего населения страны. Вместе с тем, учитывая чрезвычайную сложность реализации этих функций, Конституция устанавливает определенные обязанности в этой сфере ряда федеральных государственных органов и должностных лиц. Полномочия Президента Российской Федерации установлены в некоторых статьях гл. 4. На Совет Федерации возложено обязательное рассмотрение принятых Государственной Думой федеральных законов по вопросам войны и мира, ратификации и денонсации международных договоров Российской Федерации (ст. 106). Правительство Российской Федерации в соответствии со ст. 114 Конституции осуществляет меры по обеспечению обороны страны, государственной безопасности и реализации внешней политики Российской Федерации.
Конституция предусматривает создание других федеральных государственных органов, действующих в указанной сфере. К ним относится, например, Совет Безопасности Российской Федерации.
Внешнеэкономические отношения Российской Федерации (п. "л" ст. 71) также отнесены к ведению Федерации. Учитывая, что наряду с Федерацией внешнеэкономические связи осуществляются и субъектами Российской Федерации, п. "о" ст. 72 Конституции устанавливает, что координация этих связей относится к совместному ведению Российской Федерации и ее субъектов.
Отнесение п. "м" ст. 71 к ведению Российской Федерации обороны и безопасности означает, в частности, что в Российской Федерации существуют единые вооруженные силы. Их Верховным Главнокомандующим является Президент Российской Федерации, которому принадлежит право утверждения военной доктрины нашей страны и который возглавляет Совет Безопасности, статус которого определяется федеральным законом. Президенту же принадлежит право вводить военное положение. Он назначает и освобождает высшее командование Вооруженных Сил Российской Федерации (ст. 83, 87).
Упоминаемую в п. "м" безопасность следует, как представляется, рассматривать как безопасность государственную, которая, в частности, обеспечивается такими федеральными органами, как Служба внешней разведки и Федеральная служба безопасности.
По п. "м" ст. 71 к ведению Федерации отнесены оборонное производство и определение порядка продажи и покупки оружия, боеприпасов, производство ядовитых и наркотических средств и другие полномочия, обеспечивающие безопасность страны в целом, а также ее граждан.
Заметим, что толкование понятия безопасности именно как государственной подтверждается тем, что общественная безопасность и экологическая безопасность отнесены к совместному ведению Российской Федерации и ее субъектов (п. "б" и "д" ч. 1 ст. 72).
Определение статуса и защита государственной границы, а также территории Российской Федерации отнесено в соответствии с п. "н" ст. 71 к ведению Российской Федерации. Практически их защита возлагается на Пограничные войска и такие органы государства, как, например, таможенная служба.
Рассматривая права нашего государства в определении статуса и защиты исключительной экономической зоны и континентального шельфа нашей страны, следует исходить из международных конвенций, регулирующих правовое положение указанных шельфа и зоны, к которым присоединилась Российская Федерация. В частности, из этого исходит Федеральный закон "О континентальном шельфе", принятый в 1995 г.
Отнесение к ведению Российской Федерации в соответствии с п. "о" настоящей статьи судоустройства, прокуратуры, а также законодательства по ряду отраслей российского права связано с необходимостью создания единого правового пространства, прежде всего в сфере уголовно - правовых и гражданско - правовых отношений. На это же направлено предусмотренное Конституцией существование в Российской Федерации только федеральной судебной системы, а также единой централизованной Прокуратуры Российской Федерации (ст. 118 и 129).
Исходя из того, что в стране существует единая судебная и прокурорская система, естественно отнесение к ведению Федерации уголовного, уголовно - процессуального и уголовно - исполнительного законодательства, а также гражданского, гражданско - процессуального и арбитражно - процессуального законодательства. Это же относится и к правовому регулированию интеллектуальной собственности.
Названное в п. "п" и отнесенное к ведению Федерации коллизионное право охватывает правовые нормы, регулирующие разрешение коллизий между законами как Федерации, так и ее субъектов, а также определяющие порядок разрешения конфликтов на договорной основе. В ст. 85 Конституции определено, что Президент Российской Федерации может использовать согласительные процедуры для разрешения разногласий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации, а также между органами последних. В этой же статье указано, что в случае недостижения согласованного решения Президент вправе передать разрешение спора на рассмотрение соответствующего суда. Это дает основание считать, что применение норм коллизионного права ограничивается стадией досудебного рассмотрения споров.
Пункт "р" ст. 71 относит к ведению Федерации установление общих для всей страны стандартов и эталонов, а также организацию и ведение метеорологической службы и официальной статистики. Надо отметить, что наша страна все больше приближается к общепринятым в международном масштабе стандартам и эталонам.
Установление общефедеральных государственных наград и почетных званий (п. "с" ст. 71) дает возможность органам Российской Федерации отмечать заслуги граждан перед страной в целом. Это не исключает возможности установления наград и почетных званий субъектами Федерации.
Поскольку Российская Федерация осуществляет важные функции, реализация которых направлена на укрепление единства нашей страны, защиту прав и интересов проживающих в ней, а также на развитие страны в целом и поднятие условий жизни каждого человека и гражданина, наша страна, естественно, нуждается в наличии государственной службы. Пункт "т" предусматривает создание федеральной государственной службы - профессиональной деятельности по обеспечению полномочий федеральных государственных органов. Естественно, что наряду с федеральной государственной службой в каждом субъекте Федерации существует собственная государственная служба. Поскольку деятельность всех этих служб должна быть направлена на реализацию единых целей, следует заметить, что к совместному ведению Российской Федерации и ее субъектов в соответствии с п. "н" ст. 72 отнесено установление общих принципов организации системы органов государственной власти и местного самоуправления. Некоторые из этих общих принципов закреплены в самой Конституции. Так, в ст. 32 Конституции установлено, что все граждане имеют право участвовать в управлении делами государства, а также имеют равный доступ к государственной службе.
В июле 1995 г. вступил в силу Федеральный закон "Об основах государственной службы Российской Федерации" (N 119-ФЗ), устанавливающий правовые основы организации федеральной государственной службы и государственной службы субъектов Российской Федерации, а также правового положения государственных служащих.

Статья 72

1. В совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации находятся:
а) обеспечение соответствия конституций и законов республик, уставов, законов и иных нормативных правовых актов краев, областей, городов федерального значения, автономной области, автономных округов Конституции Российской Федерации и федеральным законам;
б) защита прав и свобод человека и гражданина; защита прав национальных меньшинств; обеспечение законности, правопорядка, общественной безопасности; режим пограничных зон;
в) вопросы владения, пользования и распоряжения землей, недрами, водными и другими природными ресурсами;
г) разграничение государственной собственности;
д) природопользование; охрана окружающей среды и обеспечение экологической безопасности; особо охраняемые природные территории; охрана памятников истории и культуры;
е) общие вопросы воспитания, образования, науки, культуры, физической культуры и спорта;
ж) координация вопросов здравоохранения; защита семьи, материнства, отцовства и детства; социальная защита, включая социальное обеспечение;
з) осуществление мер по борьбе с катастрофами, стихийными бедствиями, эпидемиями, ликвидация их последствий;
и) установление общих принципов налогообложения и сборов в Российской Федерации;
к) административное, административно - процессуальное, трудовое, семейное, жилищное, земельное, водное, лесное законодательство, законодательство о недрах, об охране окружающей среды;
л) кадры судебных и правоохранительных органов; адвокатура, нотариат;
м) защита исконной среды обитания и традиционного образа жизни малочисленных этнических общностей;
н) установление общих принципов организации системы органов государственной власти и местного самоуправления;
о) координация международных и внешнеэкономических связей субъектов Российской Федерации, выполнение международных договоров Российской Федерации.
2. Положения настоящей статьи в равной мере распространяются на республики, края, области, города федерального значения, автономную область, автономные округа.

Комментарий к статье 72

В ч. 1 этой статьи перечисляются предметы совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации, т.е. те, в которых Российская Федерация и ее субъекты совместно ответственны за состояние дел. В этой сфере государственная деятельность в полной мере не может осуществляться отдельно ни Федерацией, ни ее субъектами.
Однако из анализа текстов ст. 73 и ч. 2 ст. 76 Конституции следует, что федеральные государственные органы самостоятельно определяют свои полномочия по предметам совместного ведения. Тем самым они определяют сферу, отнесенную к ведению субъектов Федерации.
Рассматривая содержание ч. 1 ст. 72, следует отметить особое значение п. "а", определяющего, что к совместному ведению Федерации и ее субъектов относится обеспечение соответствия конституций, уставов и законов, а также иных правовых актов субъектов Российской Федерации Конституции Российской Федерации и федеральным законам. Такое соответствие правовых актов субъектов Федерации правовым актам Федерации обеспечивает единство Российской Федерации прежде всего тем, что гарантирует создание единого для всей Федерации правового поля и тем самым равноправия граждан, вне зависимости от места их проживания.
Эту же цель преследует отнесение к совместному ведению Федерации и ее субъектов установления "общих принципов налогообложения и сборов в Российской Федерации" и организации системы органов государственной власти и местного самоуправления (п. "и" и "н" ч. 1 ст. 72).
Особо следует отметить, что к совместному ведению Федерации и ее субъектов относятся также "защита прав и свобод человека и гражданина; защита прав национальных меньшинств" (п. "б").
Установление совместного ведения в этой сфере связано с тем, что защита прав и свобод человека и гражданина в полной мере возможна только тогда, когда в ней участвуют государственные органы федерального уровня и субъектов Федерации, а также органы местного самоуправления. Надо учитывать также, что государственные органы субъектов Федерации ближе всего стоят к специфическим нуждам населения, в том числе и к нуждам национальных меньшинств и малочисленных народов. Подчас именно они могут наиболее точно выбрать средства, которые неотложны и необходимы для защиты прав населения, поддержания и развития национальных меньшинств и малочисленных народов. Такие меры, разумеется, могут приниматься лишь в строгом соответствии с регулированием прав и свобод человека и гражданина Российской Федерации.
Защита прав человека и гражданина - процесс многогранный. Поэтому к совместному ведению Федерации и субъектов Федерации Конституция отнесла также обеспечение законности, правопорядка, общественной безопасности. Также к совместному ведению отнесены кадры судебных и правоохранительных органов, прокуратура и нотариат.
Обеспечение прав человека и гражданина не может рассматриваться изолированно от защиты общества и государства, от защиты общественных и государственных институтов. Органы государства, общественные институты, политические партии, благотворительные, культурные и иные общества легитимны только тогда, когда их деятельность соответствует закону. С тем чтобы обеспечить их легитимность, к совместному ведению Федерации и ее субъектов отнесено "обеспечение законности, правопорядка и общественной безопасности" (п. "б" ч. 1 ст. 72).
В данном случае под законностью имеется в виду принцип строгого и неуклонного соблюдения Конституции Российской Федерации и изданных в соответствии с ней законов, основанных на них правовых актов; под правопорядком - основанные на законности общественные отношения; под общественной безопасностью - основанная на ней же свобода деятельности человека и гражданина и созданных им институтов.
Пункты "в" и "д" ч. 1 ст. 72 относят к совместному ведению Федерации и ее субъектов вопросы владения, пользования и распоряжения землей, недрами, водными и другими природными ресурсами, а также разграничение государственной собственности. К этому надо добавить, что к совместному же ведению отнесен в предшествующем пункте этой статьи режим пограничных зон. Отнесение сказанного выше к совместному ведению обусловлено тем, что все, связанное с территорией, с ее использованием и охраной, напрямую затрагивает не только интересы каждого отдельного субъекта Федерации, но и всей Федерации в целом. Что же касается п. "г" ч. 1 ст. 72 - "разграничение государственной собственности", то надо иметь в виду, что ст. 71 к ведению собственно Российской Федерации отнесена федеральная государственная собственность, а также определены ее основные объекты. В соответствии с п. "г" ч. 1 ст. 72 к совместному ведению Российской Федерации и субъектов Российской Федерации отнесено лишь разграничение государственной собственности. Необходимость деления государственной собственности на федеральную государственную собственность и собственность субъектов Российской Федерации обусловлена тем, что до подписания в марте 1992 г. Федеративного договора между Российской Федерацией и ее субъектами последние (не считая республик в составе Российской Федерации) не имели возможности создать свою собственность. Это существенно подрывало их самостоятельность в решении даже тех вопросов, которые формально были отнесены к их ведению. Деление собственности на федеральную и собственность субъектов Федерации весьма сложно. При делении необходимо учитывать целый ряд обстоятельств - вклад в создание этой собственности Федерации в целом, вклад в ее создание конкретного субъекта Федерации, значение конкретного объекта собственности для экономики Федерации и отдельного субъекта и т.п.
Поскольку Конституция Российской Федерации не устанавливает процедуры определения собственника, споры об отнесении того или иного конкретного объекта к собственности Федерации или ее конкретного субъекта возникали неоднократно. Решение подобных споров составляет одну из функций федерального коллизионного права, отнесенного, как следует из ст. 71, к ведению Российской Федерации.
Важную группу вопросов, решаемых совместно Федерацией и ее субъектами, составляет административное, административно - процессуальное, трудовое, семейное, жилищное, земельное, водное, лесное законодательство, а также законодательство о недрах и об охране окружающей среды (п. "к" ч. 1 ст. 72), т.е. регулирование ряда отраслей законодательства, прежде всего тех, которые непосредственно затрагивают жизненные повседневные интересы человека и гражданина.
К совместному ведению, помимо указанного выше, относятся координация международных и внешнеэкономических связей субъектов Российской Федерации, а также выполнение международных договоров Российской Федерации (п. "о" ч. 1 ст. 72). Установление этой нормы объясняется тем, что, с одной стороны, Россия - единое государство, определяющее международные и внешнеэкономические отношения, что и закреплено в п. "к" и "л" ст. 71, а с другой - субъекты Российской Федерации в соответствии с действующей Конституцией имеют возможность осуществлять свои международные и внешнеполитические связи, которые им необходимы и выгодны, но которые вместе с тем должны способствовать реализации общефедеральных интересов.
Таким образом, координация, осуществляемая Федерацией совместно с ее субъектами, не ограничивает права последних, но направляет их международные и внешнеэкономические связи в русло общих интересов.
Эти же цели преследует и конституционная норма, относящая к совместному ведению и "выполнение международных договоров Российской Федерации".
Часть 2 ст. 72 Конституции конкретизирует содержание гл. 1 "Основы конституционного строя", в которой (см. ч. 1 и 4 ст. 5) указано, что, во-первых, Российская Федерация состоит из равноправных субъектов и, во-вторых, что во взаимоотношениях с федеральными органами государственной власти все субъекты Российской Федерации между собой равноправны.
Эти правовые нормы характерны для российского конституционного права на современном этапе его развития. Ведь до принятия 12 декабря 1993 г. Конституции Российской Федерации Федеративный договор предусматривал существенное различие в статусе трех групп субъектов Федерации, а именно республик, краев и областей, автономии. Так, например, Федерация и республики имели право совместно устанавливать общие принципы бюджетной системы. Края, области в установлении этих принципов не участвовали. Не имели они также права участвовать и в разграничении государственной собственности на своих территориях на федеральную и собственность соответствующего субъекта, хотя такое право республик было зафиксировано. Дискриминация в отношении краев и областей была столь очевидна, что Федеративный договор Федерации с ними уже в момент его подписания был дополнен протоколом, несколько уравнивавшим права края и области с правами республик.
Поскольку Федеративный договор не гарантировал субъектам Российской Федерации равные права, он и не возлагал на субъекты Федерации и равной ответственности субъектов Федерации за их действия. Не обеспечивая субъектам Федерации равные права и не устанавливая для них равную же ответственность перед их гражданами, Федеративный договор тем самым узаконивал неравенство граждан России: полнота их прав и ответственность за принимаемые ими решения ставились в прямую зависимость от их проживания в республике, области и т.д.
Исходя из сказанного, принципиальное значение приобретает включение в Конституцию нормы о том, что положения о совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации в равной мере распространяются на всех субъектов Российской Федерации, а именно на республики, края, области, города федерального значения, автономную область, автономные округа.
Отмечая приведенные выше нововведения действующей российской Конституции, следует учитывать, что в соответствии с ч. 1 Раздела второго Конституции "Заключительные и переходные положения" в случае несоответствия положениям Конституции Российской Федерации положений Федеративного договора действуют положения Конституции Российской Федерации.

Статья 73

Вне пределов ведения Российской Федерации и полномочий Российской Федерации по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации субъекты Российской Федерации обладают всей полнотой государственной власти.

Комментарий к статье 73

Для того чтобы определить полномочия каждого отдельного субъекта Российской Федерации, следует обратиться к содержанию ст. 73 Конституции. В ней четко указывается, что вне пределов ведения Российской Федерации и полномочий Российской Федерации по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации субъекты Российской Федерации (см. комментарий к ст. 71 и ч. 1 ст. 72) обладают всей полнотой государственной власти.
Эта констатация имеет принципиальное значение. Она означает, что в сферу ведения субъекта Федерации входит все то, что не отнесено к ведению Федерации, а также к полномочиям Федерации по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации.
Иногда возникает вопрос, почему в Конституции не приведен перечень предметов ведения исключительно субъекта Федерации, подобно тому, как это сделано в отношении предметов исключительного ведения Федерации.
Ответ в достаточной мере прост. Объем и разнообразие деятельности субъектов Федерации настолько велики и разнообразны, что перечислить все, чем они обязаны заниматься и за что они ответственны, практически невозможно. Более того, приведение такого списка не только не нужно, но и вредно, поскольку субъекты Федерации оказались бы в ряде случаев вынужденными ограничивать круг вопросов, которыми им нужно заниматься.
Конституция Российской Федерации не перечисляет полномочия субъектов Федерации. Она лишь определяет предметы ведения Российской Федерации и дает Федерации право определять свои полномочия по предметам совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов, оставляя за субъектами право реализовать свои полномочия в сфере совместного ведения. Это позволяет с необходимой для практической деятельности всех государственных органов - федеральных и субъектов Федерации - точностью определять пределы полномочий субъектов Российской Федерации, что, конечно, не исключает возможности возникновения споров по вопросам определения предметов ведения Федерации и ее субъектов. В принципе, эти споры должны разрешаться при помощи согласительных процедур, наличие которых предусмотрено в ст. 85 Конституции. В случае же недостижения согласованного решения Президент Российской Федерации может передать разрешение спора на рассмотрение соответствующего суда. Надо добавить, что в соответствии с п. 3 ст. 125 Конституции споры о компетенции между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации вправе решать и Конституционный Суд Российской Федерации.

Статья 74

1. На территории Российской Федерации не допускается установление таможенных границ, пошлин, сборов и каких-либо иных препятствий для свободного перемещения товаров, услуг и финансовых средств.
2. Ограничения перемещения товаров и услуг могут вводиться в соответствии с федеральным законом, если это необходимо для обеспечения безопасности, защиты жизни и здоровья людей, охраны природы и культурных ценностей.

Комментарий к статье 74

При толковании ч. 1 ст. 74 Конституции следует учитывать положения ч. 1 ст. 8 Конституции России, которыми закреплены единство экономического пространства, свободное перемещение товаров, услуг и финансовых средств на всей территории Федерации. В ч. 1 ст. 74 эта норма Конституции конкретизируется применительно к федеративному устройству России. Именно с целью укрепления федеративных основ российской государственности Конституцией запрещено создание препятствий для свободного перемещения товаров, услуг и финансовых средств на всей территории России. Закрепление этой нормы во многом обусловлено тем, что в 1990 - 1992 гг. в отдельных субъектах Федерации проявились тенденции сепаратизма в экономической сфере, что негативно сказывалось на формировании единого экономического пространства в России.
В истолковании ч. 1 комментируемой статьи важно отметить, что Конституция не запрещает установления пошлин и сборов вообще. Полномочия в сфере таможенного регулирования, в частности, относятся к ведению Российской Федерации (см. п. "ж" ст. 71), а установление общих принципов налогообложения и сборов в Российской Федерации отнесено к совместному ведению Федерации и субъектов в ее составе (п. "и" ч. 1 ст. 72). Конституция также предоставляет органам местного самоуправления право устанавливать местные налоги и сборы (ч. 1 ст. 132).
Таким образом, согласно ч. 1 ст. 74, запрещается устанавливать только те пошлины и сборы, а также таможенные границы, которые препятствуют свободному передвижению товаров, услуг и финансовых средств на всей территории Федерации.
Обеспечение единства экономического пространства Российской Федерации невозможно без свободного обмена товарами и финансовыми средствами, воплощенными в нематериальной форме. Именно поэтому законодатель упоминает в ч. 1 ст. 74 категорию "услуга", представляющую собой результат производительного труда в сфере экономической деятельности.
Следует отметить, что в данной статье под финансовыми средствами имеются в виду не только денежные знаки, но и документы, подтверждающие безналичное перемещение денежных средств. Последние представляют собой важнейшую форму финансовых отношений в сфере банковской и иной коммерческой деятельности.
Указанное в ч. 1 ст. 74 понятие "таможенная граница" тесно связано с понятием "таможенная территория", закрепленным ст. 3 Таможенного кодекса Российской Федерации, принятого 18 июня 1993 г. Таможенную территорию Российской Федерации в соответствии с кодексом составляют сухопутная территория Российской Федерации, территориальные и внутренние воды и воздушное пространство над ними.
Таможенная территория Российской Федерации включает в себя также находящиеся в морской исключительной экономической зоне Российской Федерации искусственные острова, установки и сооружения, над которыми Российская Федерация обладает исключительной юрисдикцией в отношении таможенного дела.
Исходя из этого, на территории Российской Федерации могут находиться свободные таможенные зоны и свободные склады, находящиеся вне таможенной территории Российской Федерации. Таможенная граница в соответствии с Таможенным кодексом определяет пределы таможенной территории Российской Федерации. Она может также проходить по периметру свободных таможенных зон и свободных складов.
Установление иных таможенных границ на территории Российской Федерации, как указано в Конституции, не допускается.
Часть 2 ст. 74 Конституции предусматривает возможность ограничения перемещения товаров и услуг (но не финансовых средств) на территории Российской Федерации. Эти ограничения могут вводиться в соответствии с федеральным законом и лишь если это необходимо для обеспечения безопасности, защиты жизни и здоровья людей, охраны природы и культурных ценностей. Поскольку перечень этих оснований приведен в Конституции, он не может быть расширен.
Часть 2 ст. 74 следует рассматривать в связи с ч. 3 ст. 55 Конституции. В последней установлена возможность ограничения прав и свобод человека в той мере, в какой это необходимо в целях защиты основ конституционного строя, нравственности, здоровья, прав и законных интересов других лиц, обеспечения обороны страны и безопасности государства.
Часть 2 ст. 74 предусматривает в основном идентичные правовые основания для ограничения перемещения товаров и услуг. В соответствии с ней такие ограничения возможны, "если это необходимо для обеспечения безопасности, защиты жизни и здоровья людей, охраны природы и культурных ценностей".
Целесообразность и необходимость ограничения перемещения товаров и услуг могут быть обусловлены экстремальными ситуациями, требующими введения особых методов правового регулирования. К ним относятся стихийные бедствия, вызванные объективными (природными) или субъективными факторами; различные природные бедствия (землетрясения, наводнения и др.) и чрезвычайные ситуации, обусловленные вмешательством человека, например эпидемии и эпизоотии, превышение радиационного фона вследствие тех или иных нарушений функционирования системы атомной энергетики.
Закрепление в ч. 2 ст. 74 принципа свободного перемещения товаров, услуг и финансовых средств в пределах единого экономического пространства Российской Федерации непосредственно связано с регламентацией некоторых конституционных прав и свобод человека, прежде всего права частной собственности. В данном случае перемещение товаров, услуг и финансовых средств следует рассматривать как метод реализации права собственности в полном объеме либо отдельных правомочий собственника - права владения, пользования и распоряжения.
Таким образом, ограничения, установленные ч. 2 ст. 74, следует расценивать как превентивную меру, содействующую защите прав и свобод человека и гражданина и общегосударственных интересов.

Статья 75

1. Денежной единицей в Российской Федерации является рубль. Денежная эмиссия осуществляется исключительно Центральным банком Российской Федерации. Введение и эмиссия других денег в Российской Федерации не допускаются.
2. Защита и обеспечение устойчивости рубля - основная функция Центрального банка Российской Федерации, которую он осуществляет независимо от других органов государственной власти.
3. Система налогов, взимаемых в федеральный бюджет, и общие принципы налогообложения и сборов в Российской Федерации устанавливаются федеральным законом.
4. Государственные займы выпускаются в порядке, определяемом федеральным законом, и размещаются на добровольной основе.

Комментарий к статье 75

Содержание этой статьи направлено на регулирование ряда важнейших вопросов денежно - финансовой системы в Российской Федерации.
В ч. 1 данной статьи установлено, что денежной единицей в Российской Федерации является рубль, право эмиссии которого, т.е. право выпуска денежных средств в обращение, принадлежит только Центральному банку Российской Федерации.
Это положение ст. 75 следует рассматривать в связи с п. "ж" ст. 71 Конституции, которым денежная эмиссия отнесена к ведению Российской Федерации. Как представляется, понятие денежной эмиссии включает не только выпуск денежных знаков, но и установление объема находящихся в обороте денег.
В соответствии с Гражданским кодексом Российской Федерации рубль является законным платежным средством, обязательным к приему по нарицательной стоимости на всей территории Российской Федерации.
Поскольку рубль - официальная денежная единица, все расчеты и платежи в государстве проводятся только либо в рублях, либо с применением рубля в качестве единого денежного эквивалента. Именно таким образом оценивается стоимость товаров и услуг, взимаются налоги и сборы, проводятся расчеты при составлении бюджетов Российской Федерации, ее субъектов, органов местного самоуправления.
Прием платежей на территории Российской Федерации осуществляется путем как наличных, так и безналичных расчетов, выраженных в рублях. В период стабилизации российской экономики указами Президента Российской Федерации, например Указом от 14 июня 1992 г. "О дополнительных мерах по ограничению налично - денежного обращения", постановлениями Правительства Российской Федерации и изданными в соответствии с ними актами Центрального банка Российской Федерации установлены некоторые ограничения на расчеты юридических лиц наличными деньгами.
Случаи, порядок и условия использования иностранной валюты на территории Российской Федерации определяются законом или в установленном им порядке. Закон о валютном регулировании в Российской Федерации был принят в 1992 г.
Существенное значение для стабилизации денежной системы, как и экономической ситуации в стране в целом, имеет указание в п. 1 комментируемой статьи о недопустимости в Российской Федерации введения и эмиссии каких-либо других денег, кроме рубля. Это определяет не только особое значение Центрального банка Российской Федерации в банковской системе страны, но и полномочия государственных банков, созданных в ряде субъектов Российской Федерации, поскольку последние лишены права выпуска любых своего рода "местных" денег. Естественно, что является противозаконным и выпуск каких-либо знаков оплаты, выполняющих функцию денег, любыми другими организациями.
В ч. 2 ст. 75 Конституции установлено, что основной функцией Центрального банка Российской Федерации являются защита и обеспечение устойчивости рубля, что достигается целой совокупностью мер. Среди них следует особо обратить внимание на то, что Центральному банку Российской Федерации принадлежит право регулировать объем находящейся в обращении в нашей стране денежной массы, что способствует поддержанию покупательной способности рубля. Регулирование достигается чаще всего установлением Центральным банком учетных ставок при выдаче кредитов, определением валютных и рублевых нормативов для коммерческих банков и установлением в них минимума обязательных резервов. Закон "О банках и банковской деятельности в РСФСР", регулирующий банковскую деятельность, действует в редакции 1996 г. <*>
--------------------------------
<*> РГ. 1996. 10 февр.

Средством обеспечения курса рубля является также регулирование отношения рубля к иностранной валюте. Для этого Центральный банк Российской Федерации использует в необходимых случаях свои резервы иностранной валюты на межбанковских торгах, а также обеспечивает так называемый "валютный коридор", т.е. гарантирует допустимые пределы колебания курса иностранной валюты по отношению к рублю. Официальный курс иностранных валют, выраженный в рублях, еженедельно публикуется Центральным банком Российской Федерации в печати и официальных изданиях.
Защита рубля обеспечивается и такими мерами, как выпуск денежных купюр, обладающих "средствами защиты", т.е. признаками, позволяющими избежать их подделки фальшивомонетчиками. Средством защиты рубля является установление признаков платежности денежных знаков, а также изъятие из обращения поврежденных и ветхих денежных купюр и пр.
Следует подчеркнуть, что в соответствии с Конституцией Центральный банк Российской Федерации осуществляет свою основную функцию - защиту и обеспечение устойчивости рубля - независимо от других органов государственной власти. Это означает, что оперативная деятельность Центрального банка Российской Федерации осуществляется им самостоятельно и вмешательство в нее других государственных органов недопустимо.
Закон "О Центральном банке РСФСР (Банке России)" был издан в 1990 г. и действует в редакции 1995 г. (27 декабря 1995 г., N 210-ФЗ).
Надо обратить внимание на то, что в целях гарантии независимости Центрального банка Российской Федерации Конституция установила весьма сложный порядок назначения на должность и освобождения от должности Председателя Центрального банка. В соответствии с п. "г" ст. 83 кандидатуру для назначения на должность Председателя Центрального банка в Государственную Думу представляет Президент Российской Федерации. Он же ставит перед Государственной Думой и вопрос об освобождении Председателя Центрального банка от должности. Само же назначение на должность и освобождение от должности производятся Государственной Думой (п. "в" ст. 103 Конституции).
Часть 3 ст. 75 Конституции, в соответствии с которой система налогов, взимаемых в федеральный бюджет, и общие принципы налогообложения и сборов в Российской Федерации устанавливаются федеральным законом, следует рассматривать с учетом п. "ж" и "з" ст. 71 и п. "и" ч. 1 ст. 72 Конституции Российской Федерации. В них указано, что общие принципы налогообложения и сборов в Российской Федерации относятся к совместному ведению Российской Федерации и ее субъектов. Что же касается установления основ федеральной политики и федеральных программ в области экономического развития Российской Федерации и установления финансового регулирования, то они отнесены Конституцией к ведению Российской Федерации.
Некоторые исследователи отмечают, что такое распределение в Конституции предметов ведения ограничивает возможность разграничения предметов ведения и полномочий между Федерацией и ее субъектами в сфере налогообложения и сборов, а также возможность их разграничения посредством договоров, предусмотренных в ч. 3 ст. 11 Конституции. С этим едва ли можно согласиться, поскольку общие принципы налогообложения и сборов Российской Федерации отнесены как раз к совместному ведению Федерации и ее субъектов. Следовательно, федеральный закон может предусмотреть, что определенные элементы налогов и сборов могут распределяться между Федерацией и субъектами на основе договоров между ними.
Часть 4 комментируемой статьи посвящена государственным займам. Они могут выпускаться как Российской Федерацией, так и субъектами Российской Федерации и представляют собой разновидность кредитных отношений, в которых, с одной стороны, государство (Российская Федерация или субъект Российской Федерации), а с другой стороны, физические и юридические лица взаимно принимают на себя обязательства. Государство, равно как и другие участники отношений по займу, должно выполнять принятые на себя обязательства в соответствии с требованиями гл. 23 "Обеспечение исполнения обязательств" Гражданского кодекса Российской Федерации.
Как правило, займы выпускаются на определенный срок и под установленные проценты. Важно отметить, что государственные займы, в том числе и займы субъектов Федерации, выпускаются в порядке, определяемом федеральным законом.
В тексте ч. 4 ст. 75 специально обусловливается также, что государственные займы размещаются на добровольной основе, что означает запрещение органам государства в какой бы то ни было форме обязывать заимодавцев приобретать заемные обязательства.

Статья 76

1. По предметам ведения Российской Федерации принимаются федеральные конституционные законы и федеральные законы, имеющие прямое действие на всей территории Российской Федерации.
2. По предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации издаются федеральные законы и принимаемые в соответствии с ними законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации.
3. Федеральные законы не могут противоречить федеральным конституционным законам.
4. Вне пределов ведения Российской Федерации, совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации республики, края, области, города федерального значения, автономная область и автономные округа осуществляют собственное правовое регулирование, включая принятие законов и иных нормативных правовых актов.
5. Законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации не могут противоречить федеральным законам, принятым в соответствии с частями первой и второй настоящей статьи. В случае противоречия между федеральным законом и иным актом, изданным в Российской Федерации, действует федеральный закон.
6. В случае противоречия между федеральным законом и нормативным правовым актом субъекта Российской Федерации, изданным в соответствии с частью четвертой настоящей статьи, действует нормативный правовой акт субъекта Российской Федерации.

Комментарий к статье 76

Эта статья Конституции устанавливает порядок и пределы действия федеральных законов, их основные виды и соотношение между собой (ч. 1 и 3 ст. 76), а также регламентирует взаимодействие федеральных законов, с одной стороны, и законодательных и иных актов субъектов Российской Федерации - с другой (ч. 1 - 2, 4 - 6 ст. 76).
При применении положений данной статьи необходимо учитывать другие положения Конституции - о федеральных законах, законодательстве и иных актах субъектов Федерации (ст. 4, 15, 108); о составе Российской Федерации, ее государственной целостности, об иных принципах федеративного устройства (ст. 5, ч. 2 ст. 65, ст. 67 - 69); о статусе субъектов Российской Федерации (ст. 5, 66); о предметах ведения Российской Федерации и ее субъектов (ст. 71 - 73).
Следует учитывать также положения Федеративного договора, т.е. Договоров о разграничении предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и ее субъектов, заключенных 31 марта 1992 г., и договоров, заключенных позднее по данным вопросам между Российской Федерацией и отдельными субъектами Федерации (например, с Татарстаном, Башкортостаном, Свердловской и Калининградской областями). Положения таких договоров не могут противоречить положениям Конституции Российской Федерации.
Часть 1 ст. 76 Конституции устанавливает пределы действия федеральных конституционных законов и федеральных законов, которые издаются по предметам ведения Российской Федерации. Речь идет, таким образом, о той группе законов России, которые издаются только (исключительно) Федеральным Собранием Российской Федерации, по предметам ведения, указанным в ст. 71 Конституции. Субъекты Федерации не вправе устанавливать по этим вопросам самостоятельное регулирование.
В ч. 1 ст. 76 сказано, что все такие законы имеют прямое действие на всей территории Российской Федерации. Такое указание является важной гарантией единообразного действия и применения федеральных законов на территории всех субъектов Российской Федерации.
Прямое действие федеральных законов не исключает принятия подзаконных актов по данному кругу вопросов. Это могут быть акты Правительства Российской Федерации, федеральных министерств и ведомств. Однако подзаконные акты, во-первых, не могут выходить за рамки установленных федеральными законами норм. А во-вторых, принятие подзаконных актов ни в коей мере не отменяет действия норм федеральных законов, на которые суды, другие органы государства и местного самоуправления вправе (и обязаны) ссылаться в обоснование своих решений, а стороны судебного или административного разбирательства (граждане, их объединения и другие юридические лица) вправе апеллировать к нормам закона и имеют возможность оспаривать те или иные подзаконные нормы перед соответствующими инстанциями. Прямое действие норм федеральных законов порождает также соответствующие им юридические последствия и в случае, если подзаконные нормы не установлены.
Статья 76 Конституции содержит также важные, новые для российской Конституции положения о взаимоотношении федеральных конституционных законов и федеральных законов. В ч. 1 данной статьи установлено, что по предметам ведения Российской Федерации принимаются федеральные конституционные законы и федеральные законы, имеющие прямое действие на всей территории Российской Федерации. В ч. 3 той же статьи закрепляется соотношение между обоими названными в ч. 1 ст. 76 федеральными законами: федеральные законы не могут противоречить федеральным конституционным законам. Иначе говоря, федеральные конституционные законы имеют большую юридическую силу, чем иные федеральные законы. Данное правило является новым в конституционном праве Российской Федерации, и его соблюдению следует уделить особое внимание в правоприменительной практике. Особенности принятия конституционных законов, а также круг законов, относимых к числу конституционных, установлены ст. 108 Конституции (см. комментарий к данной статье).
Следует, однако, иметь в виду, что термин "федеральные законы" употребляется в Конституции не только в смысле "закона, не имеющего юридической силы конституционного", но и в обобщенном значении, охватывающем все федеральные законы (см. комментарий к ч. 4, а также ст. 90, 98, ч. 1 ст. 105, ч. 1 и 3 ст. 115, ч. 1 ст. 120, ст. 133 и другие статьи Конституции).
Часть 2 ст. 76 Конституции устанавливает, что по предметам совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов издаются федеральные законы и принимаемые в соответствии с ними законы и иные нормативные правовые акты субъектов Федерации. Здесь важно иметь в виду именно слова "принимаемые в соответствии с ними", поскольку только при соблюдении этого условия законы или иные акты республик и иных субъектов Федерации будут иметь юридическую силу и могут применяться судами и иными органами, организациями и гражданами (см. ч. 2 ст. 4 и ч. 2 ст. 15).
Часть 4 ст. 76 Конституции устанавливает важное конституционное право республик, краев, областей, городов федерального значения, автономной области и автономных округов осуществлять собственное правовое регулирование, включая принятие законов и иных нормативных правовых актов. Такое собственное правовое регулирование может устанавливаться вне пределов ведения Российской Федерации и ее совместного ведения с субъектами Федерации. По предметам ведения Российской Федерации, предусмотренным ст. 71 Конституции, издаются только федеральные законы, поэтому собственное правовое регулирование субъектами Федерации исключается.
Что же касается предметов совместного ведения (ст. 72 Конституции), то уточнение пределов собственного регулирования субъектов Федерации практически возможно только при издании отраслевых и иных законов Российской Федерации, в частности кодексов и иных федеральных законов в области трудового, земельного, административного и многих других отраслей законодательства и комплексных массивов правового регулирования (в области охраны окружающей природной среды и здоровья граждан, культуры, образования и т.п.).
Некоторые уточнения вносились по вопросам пределов собственного регулирования субъектов Федерации также и Федеративным договором (п. 2 ст. 11 всех видов договоров). Однако в договорах, заключенных между Федерацией, с одной стороны, и республиками, а также с краями, областями и городами федерального значения - с другой, было предусмотрено издание Федерацией только Основ законодательства по предметам совместного ведения. Новая Конституция 1993 г. в ч. 2 ст. 76 предусматривает издание по всем вопросам совместного ведения федеральных законов. К ним могут относиться как ранее изданные Основы законодательства Российской Федерации (например, об охране здоровья граждан, о культуре), так и кодексы, иные законы. На федеральные законы, а не только на основы законодательства указывает и ч. 5 и 6 ст. 76 (см. об этом далее). Поэтому указанные выше положения Федеративного договора в настоящее время не действуют, поскольку согласно ч. 1 раздела второго "Заключительные и переходные положения" Конституции действует норма ч. 2 ст. 76, предусматривающая издание федеральных законов любого содержания по предметам совместного ведения. В настоящее время термин "основы законодательства", воспринятый до принятия новой Конституции по аналогии с практикой бывшего союзного законодательства, постепенно уходит в прошлое, а законы Российской Федерации уже в своем заголовке содержат указание на "основы" или "основные принципы" федерального закона, оставляя простор для правового регулирования в конкретных нормах федерального закона (см., например, Федеральные законы "Об основах государственной службы в Российской Федерации", "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации"). Поэтому коллизия п. 2 ст. 11 названных договоров с действующей Конституцией в перспективе может утратить свое значение.
Часть 5 ст. 76 устанавливает гарантии и пределы действия и применения федеральных законов, изданных по предметам ведения Российской Федерации и совместного ведения Федерации и ее субъектов (ч. 1 и 2 ст. 76). По данным предметам ведения законы и иные нормативные правовые акты субъектов Федерации не могут противоречить федеральным законам, а в случае противоречия между федеральным законом и "иным актом, изданным в Российской Федерации, действует федеральный закон". Тем самым установлен прямой приоритет федеральных законов, принятых в соответствии с ч. 1 и 2 ст. 76 Конституции.
Из данного положения вытекают два практических последствия:
- любой акт субъекта Федерации, в том числе и закон республики в составе Российской Федерации, противоречащий федеральному закону, изданному по предметам исключительного ведения Российской Федерации и ее совместного ведения с субъектами Федерации, не подлежит применению, так как, согласно Конституции, действует федеральный закон;
- приоритет федерального закона относится также и ко всем иным нормативным правовым актам, изданным в Российской Федерации, - актам федеральных органов - Правительства, федеральных министерств, государственных комитетов и иных ведомств, поскольку они также "изданы в Российской Федерации".
Из данной формулы вытекает также то, что приоритет федерального закона распространяется и на указы Президента Российской Федерации, поскольку его указы и распоряжения не должны противоречить Конституции Российской Федерации и федеральным законам (ч. 3 ст. 90 Конституции).
Часть 6 ст. 76 устанавливает важную гарантию приоритета нормативного правового акта субъекта Федерации в случае противоречия между федеральным законом и нормативным правовым актом субъекта Российской Федерации, изданным в соответствии с ч. 4 этой же статьи. Это означает, что при наличии такого противоречия действует нормативный правовой акт субъекта Российской Федерации.
Такого ясного признания приоритета не только законов, но и иных актов (например, уставов) субъектов Федерации не содержалось в текстах прежних Конституций РСФСР и России. Признание приоритета актов субъектов Федерации по вопросам их собственного регулирования полностью соответствует ст. 73 Конституции и юридически гарантирует то положение, что субъекты Федерации вне пределов, указанных в данной статье, "обладают всей полнотой государственной власти".
Разумеется, и по этим вопросам возможны споры в Конституционном Суде Российской Федерации, однако такие споры могут разрешаться только с сохранением приоритета действия нормативного акта субъекта Федерации, изданного в соответствии с п. 4 ст. 76 Конституции.
Во всех частях ст. 76 речь идет о порядке разрешения противоречий между федеральными законами и нормативными правовыми актами. Это, однако, не означает, что законам могут противоречить соответствующие ненормативные акты, в частности акты о назначении либо смещении должностных лиц, изданные с нарушением федерального закона, имеющего приоритет по вопросам, отнесенным к ведению Российской Федерации, либо закона субъекта Федерации по вопросам, отнесенным к его полному ведению в соответствии со ст. 73 и ч. 4 ст. 76 Конституции.
Индивидуальные правовые акты должны соответствовать нормативным, а если федеральный закон имеет приоритет перед тем или иным нормативным актом, то закону не может противоречить и соответствующий индивидуальный либо иной ненормативный акт. В случае его расхождения с законом действует именно закон.

Статья 77

1. Система органов государственной власти республик, краев, областей, городов федерального значения, автономной области, автономных округов устанавливается субъектами Российской Федерации самостоятельно в соответствии с основами конституционного строя Российской Федерации и общими принципами организации представительных и исполнительных органов государственной власти, установленными федеральным законом.
2. В пределах ведения Российской Федерации и полномочий Российской Федерации по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации федеральные органы исполнительной власти и органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации образуют единую систему исполнительной власти в Российской Федерации.

Комментарий к статье 77

Настоящая статья Конституции закрепляет новый подход к образованию системы органов государственной власти в субъектах Федерации. Федеральная Конституция передает решение вопросов в этой сфере на полное усмотрение самих субъектов, ограничивая их инициативу требованием соответствия системы их органов государственной власти основам конституционного строя Российской Федерации и общим принципам организации представительных и исполнительных органов государственной власти, установленным федеральным законодательством. Следовательно, такие основы конституционного строя, как республиканская форма правления, верховенство права и закона, разделение властей на законодательную, исполнительную и судебную, имеют определяющее значение для организации представительных и исполнительных органов государственной власти.
Ни один субъект Федерации не может сформировать систему государственных органов таким образом, чтобы какой-либо из основополагающих принципов конституционного строя был нарушен. Так, принцип федерализма применительно к системе органов исполнительной власти получает выражение в их соподчиненности; принцип верховенства права и закона - в безусловном соответствии всех издаваемых в субъектах Федерации нормативных правовых актов федеральной Конституции, федеральным конституционным законам, федеральным законам, актам Президента и Правительства Российской Федерации. В противном случае возможно опротестование этих фактов в Конституционном Суде Российской Федерации.
Для уяснения смысла комментируемой статьи необходимо обратиться к ст. 5 гл. 1 Конституции, которая закрепляет принципы единства системы государственной власти и разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти ее субъектов.
До принятия Федерального закона "Об общих принципах организации государственной власти в Российской Федерации" эти проблемы регулируются Указами Президента "Об основных началах организации государственной власти в субъектах Российской Федерации" от 22 октября 1993 г. <*> и "О действии законодательства об органах государственной власти краев, областей, городов федерального значения, автономной области, автономных округов Российской Федерации" от 22 декабря 1993 г. <**>
--------------------------------
<*> САПП. 1993. N 43. Ст. 4089; N 52. Ст. 5072.
<**> САПП. 1993. N 52. Ст. 5072.

Система представительных и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации определяется федеральной Конституцией, конституциями республик, уставами (основными законами) краев, областей, городов федерального значения, автономных образований. Во всех республиканских конституциях, уставах краев, областей, городов федерального значения, автономной области, автономных округов имеются главы или разделы, посвященные организации государственной власти.
Республиканские конституции, уставы краев, областей закрепляют и такие общие принципы, как выборность, учредительный характер представительных органов государственной власти, соподчиненность системы органов исполнительной власти, разделение властей.
Так, Устав (Основной Закон) Ставропольского края закрепляет разделение государственной власти в Ставропольском крае на представительную (законодательную), исполнительную и судебную. Органы законодательной, исполнительной и судебной власти самостоятельны. Законодательную власть в Ставропольском крае осуществляет население Ставропольского края непосредственно путем референдума и Государственная Дума Ставропольского края; исполнительную власть - губернатор Ставропольского края и возглавляемое им Правительство; судебную власть - суды Ставропольского края, входящие в судебную систему Российской Федерации. Статья 8 Устава Ставропольского края устанавливает, что разграничение компетенции между Государственной Думой, губернатором и Правительством Ставропольского края производится в соответствии с Конституцией Российской Федерации, федеральными законами, Уставом и законами Ставропольского края.
Процессы реформирования системы органов государственной власти в субъектах Российской Федерации отражают тенденцию усиления роли единоличной власти - главы государства (Президента) в республиках, губернатора (мэра) в краях, областях, городах федерального значения, автономной области, автономных округах при сохранении достаточно авторитетного представительного (законодательного) органа.
Пост Президента учрежден в Адыгее, Башкортостане, Ингушетии, Кабардино - Балкарской Республике, Калмыкии, Коми, Саха (Якутии), Северной Осетии - Алании, Татарстане, Тыве, Чувашской Республике и др. Если в Татарстане Президент является главой государства, то в Кабардино - Балкарской Республике и Республике Саха (Якутии) - высшим должностным лицом и главой исполнительной власти; в Калмыкии - главой государства, высшим должностным лицом и главой исполнительной власти. Специфика системы исполнительной власти в Дагестане заключается в том, что здесь нет единоличного Президента. Функции главы государства выполняет коллегиальный орган - Государственный Совет, который возглавляет вертикаль исполнительной власти и обеспечивает взаимодействие органов государственной власти всех уровней. Государственный Совет Дагестана состоит из 14 человек и формируется не парламентом, а Конституционным Собранием Республики.
Президент - высшее должностное лицо в республиках - избирается, как правило, непосредственно народом всеобщими, прямыми выборами при тайном голосовании. В то же время глава Республики Коми избирается не гражданами, а представительным органом - Государственным Советом. Одно и то же лицо не может быть Президентом более двух сроков подряд. Кандидаты на должность Президента республики выдвигаются политическими партиями, общественными объединениями, массовыми движениями, трудовыми коллективами и группами избирателей. Число кандидатов на пост Президента не ограничивается. В поддержку выдвинутого кандидата должны быть собраны подписи избирателей. При этом подписи, собранные различными инициативными группами в поддержку одного кандидата, не суммируются.
К кандидату в Президенты предъявляются определенные требования. Он должен быть гражданином республики [в Саха (Якутии)] - гражданином по рождению; постоянно проживать в республике до начала выборов не менее 10 лет (Кабардино - Балкарская Республика, Коми), 15 лет [Саха (Якутия)]; в Карелии - не менее 7 лет до выборов или 10 лет после достижения совершеннолетия; быть в возрасте от 35 до 40 лет; свободно владеть государственными языками республики (в Карелии такой оговорки нет); обладать избирательным правом.
При вступлении в должность Президент приносит присягу в парламенте. Президент не может быть депутатом парламента и иных представительных органов в республике, занимать должности в государственных органах, общественных объединениях, коммерческих организациях. Он не имеет права одновременно заниматься предпринимательской деятельностью. На время выполнения своих полномочий Президент приостанавливает членство в политических партиях и иных общественно - политических организациях.
Республиканские конституции подробно регламентируют полномочия Президента.
Президент не подотчетен парламенту. Однако парламент большинством голосов от общего числа депутатского корпуса вправе потребовать от Президента внеочередного доклада на сессии.
Допускается досрочное прекращение полномочий Президента в случае добровольной отставки, отрешения от должности, стойкой неспособности по состоянию здоровья осуществлять свои полномочия.
Высшим должностным лицом края, области, города федерального значения, автономной области, автономного округа является глава администрации. Он руководит органами исполнительной власти соответствующего региона.
В системе разделения властей законодательные (представительные) органы субъектов Федерации занимают особое место. Они выступают как выразители интересов народа, т.е. всей совокупности граждан, проживающих на территории субъекта Федерации. Народ уполномочивает выборный орган осуществлять от его имени законодательную власть через выборных представителей - депутатов.
Законодательными органами государственной власти республик в составе Российской Федерации являются парламенты. В разных республиках они называются по-разному: Народное Собрание (Дагестан, Карачаево - Черкесская Республика); Народное Собрание - Парламент (Республика Ингушетия); Государственное Собрание (Башкортостан, Марий Эл, Мордовия); Государственное Собрание - Эл Куралтай (Республика Алтай); Государственное Собрание - Ил Тумэн [Республика Саха (Якутия)]; Законодательное Собрание (Карелия); Народный Хурал (Бурятия); Народный Хурал (Парламент) (Калмыкия); Верховный Хурал (Парламент) Тывы; Государственный Совет (Коми, Татарстан, Удмуртская и Чувашская Республики); Парламент (Северная Осетия - Алания, Кабардино - Балкарская Республика); Государственный Совет - Хасе Адыгеи; Верховный Совет (Хакасия, Чеченская Республика).
В Тыве наряду с Верховным Хуралом (Парламентом) создается специфический надпарламентский представительный орган - Великий Хурал - съезд народа Республики. Он является органом всенародного волеизъявления и наделяется исключительным правом принимать изменения и дополнения в Конституцию Республики. По иным вопросам, а также по предметам ведения республиканских органов государственной власти и управления Великий Хурал Тывы принимает рекомендательные акты.
Большинство республиканских парламентов избираются сроком на 4 - 5 лет. Численный состав республиканских парламентов определяется по-разному. Так, Государственный Совет Татарстана состоит из 250 депутатов; Государственное Собрание Башкортостана - из 184 депутатов; Народное Собрание Дагестана - из 121 депутата; Парламент Северной Осетии - Алании - из 75 депутатов; Народный Хурал Бурятии - из 65 депутатов; Верховный Хурал (Парламент) Тывы - из 32 депутатов.
Республиканские конституции предусматривают право Президента досрочно распускать парламент. В то же время в Карелии Председатель Правительства не вправе распускать либо приостанавливать деятельность Законодательного Собрания Республики. Он может назначить референдум по вопросу о роспуске парламента. Если референдум даст отрицательный результат, Председатель Правительства считается отрешенным от должности.
Республиканские конституции и специальные законы (например, Закон Республики Алтай "О Государственном Собрании - Эл Курултае Республики Алтай" от 2 февраля 1994 г.; Закон Карачаево - Черкесской Республики "О Народном Собрании Карачаево - Черкесской Республики" от 5 февраля 1994 г.) подробно регламентируют внутреннюю структуру, порядок деятельности и компетенцию республиканских парламентов.
Парламенты стали постоянно действующими органами государственной власти с четко определенной компетенцией. Большинство республиканских парламентов являются однопалатными органами. В то же время в ряде республик учреждена двухпалатная структура парламента. Это Государственное Собрание Башкортостана; Законодательное Собрание Карелии; Парламент Кабардино - Балкарской Республики; Государственное Собрание (Ил Тумэн) Республики Саха (Якутии).
Регламенты республиканских парламентов определяют полномочия внутренних руководящих органов, постоянных комиссий (комитетов), депутатских фракций (групп), законодательную процедуру, порядок опубликования актов парламента.
Система законодательных (представительных) органов в краях, областях, городах федерального значения, автономной области и автономных округах строится в соответствии с уставами этих образований <*>.
--------------------------------
<*> См.: Уставы краев, областей, городов федерального значения, автономной области, автономных округов Российской Федерации. Вып. 1. М., Издание Государственной Думы, 1993; Устав города Москвы, принятый Московской городской Думой 28 июня 1995 г., и др.

Законодательными органами государственной власти краев, областей, городов федерального значения, автономной области, автономных округов являются выборные представительные органы: Государственная Дума Ставропольского края, Ямало - Ненецкого автономного округа; Московская городская Дума; Воронежская, Костромская, Курская, Магаданская, Сахалинская областные думы; Городское Собрание Санкт - Петербурга; Законодательное Собрание Алтайского края, Владимирской, Нижегородской и Иркутской областей, Еврейской автономной области; Собрание депутатов Липецкой, Псковской областей; Законодательный Суглан Эвенкийского автономного округа и др.
Важное значение в формировании системы законодательных (представительных) органов регионального уровня имеют Положение об основных началах организации и деятельности органов государственной власти краев, областей, городов федерального значения, автономной области, автономных округов Российской Федерации на период поэтапной конституционной реформы, утвержденное Указом Президента Российской Федерации от 22 октября 1993 г. с изменениями и дополнениями <*>; законодательные акты субъектов Федерации, определяющие статус их законодательных (представительных) органов государственной власти.
--------------------------------
<*> САПП. 1993. N 43. Ст. 4089; N 52. Ст. 5072.

Для системы представительных и исполнительных органов государственной власти субъектов Федерации общеобязательным принципом является признание верховенства федеральной Конституции и федеральных законов, актов Президента и Правительства Российской Федерации.
В единой системе исполнительной власти важное значение имеют исполнительные органы государственной власти субъектов Российской Федерации - это республиканские правительства, министерства, ведомства, государственные комитеты; правительства и главы администраций (губернаторы, мэры) краев, областей, городов федерального значения, автономной области, автономных округов. Это, например, Кабинет Министров Башкортостана, Татарстана; Кабинет Министров - Правительство Кабардино - Балкарской Республики; Правительство Адыгеи, Бурятии, Дагестана, Ингушетии, Саха (Якутии), Северной Осетии - Алании, Тывы; губернатор и возглавляемая им администрация Иркутской области; губернатор и правительство Ленинградской области; губернатор, правительство и иные органы исполнительной власти Свердловской области и др.
Правительство является исполнительным и распорядительным органом государственной власти. В Ингушетии, Башкортостане, Коми система исполнительной власти возглавляется Президентом; в Дагестане - Председателем Правительства. В Республике Коми высшим органом исполнительной власти являются глава Республики и возглавляемое им Правительство, в Саха (Якутии) - Президент. Специфика организации исполнительной власти в Дагестане заключается в том, что Правительство образуется коллегиальным главой государства - Государственным Советом с согласия парламента - Народного Собрания. В Калмыкии не предусмотрено создание правительства, структура органов исполнительной власти здесь устанавливается Президентом. Он же назначает и освобождает от должности министров, руководителей государственных комитетов и ведомств.
Республиканский парламент может выразить недоверие правительству и потребовать от Президента отставки правительства в целом или отдельных его членов. Правительство слагает свои полномочия перед вновь избранным Президентом республики.
Согласно Указу Президента Российской Федерации "О мерах по укреплению единой системы исполнительной власти в Российской Федерации" от 3 октября 1994 г. <*> до принятия федеральных законов и законов субъектов Федерации, определяющих принципы и порядок формирования органов государственной власти субъектов Российской Федерации, главы исполнительной власти либо избирались прямым голосованием избирателей, либо назначались Президентом по представлению Правительства России. В связи с новым порядком формирования Совета Федерации Федерального Собрания в соответствии с Законом "О порядке формирования Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации" от 5 декабря 1995 г. <**> должность главы исполнительной власти субъекта Федерации становится выборной.
--------------------------------
<*> СЗ РФ. 1994. N 24. Ст. 2598.
<**> РГ. 1995. 8 дек.

Часть 2 комментируемой статьи закрепляет единство системы федеральных исполнительных органов власти и органов исполнительной власти субъектов Федерации и полномочия Российской Федерации по предметам совместного ведения Федерации и ее субъектов. Высшие должностные лица республик и главы администраций других субъектов Федерации входят в единую систему исполнительной власти Российской Федерации. Особенно тесное взаимодействие органов исполнительной власти всех уровней необходимо при осуществлении полномочий по предметам совместного ведения Федерации и ее субъектов, а равно полномочий, переданных в порядке делегирования федеральным органам исполнительной власти органами исполнительной власти субъектов Федерации и наоборот.
Главы республиканских правительств и главы администраций областей, краев, городов федерального значения, автономной области, автономных округов подчиняются Президенту и Правительству Российской Федерации по предметам исключительного ведения Российской Федерации и совместного ведения Федерации и ее субъектов. В то же время главы республиканских и региональных органов исполнительной власти действуют самостоятельно в пределах своей компетенции, если это не противоречит Конституции России, федеральным конституционным законам, федеральным законам и законам субъектов Федерации.
По вопросам ведения Федерации и в целях обеспечения государственного единства Правительство России координирует деятельность правительств республик и администраций других субъектов Федерации.
Центральные органы исполнительной власти Российской Федерации не вправе вмешиваться в оперативную деятельность органов исполнительной власти субъектов Федерации по предметам их исключительных полномочий.
В сфере совместного ведения Федерации и ее субъектов, а также при осуществлении делегированных полномочий главы органов исполнительной власти республик и других субъектов Федерации вправе вносить предложения по вопросам деятельности указанных органов на рассмотрение федерального Правительства. При принятии решений по предметам совместного ведения и по вопросам, затрагивающим интересы субъектов Федерации, должны приниматься согласованные меры, а проекты правительственных актов направляться исполнительным органам субъектов Федерации на предварительное заключение.
На необходимость согласования федеральных правовых нормативных актов с субъектами Федерации обращалось внимание в президентском Послании Федеральному Собранию 1995 г. <*> и Указе Президента Российской Федерации "О мерах по обеспечению взаимодействия федеральных органов государственной власти и органов государственной власти субъектов Российской Федерации при проведении конституционно - правовой реформы в субъектах Российской Федерации" от 5 октября 1995 г. <**> Этим Указом субъектам Федерации предложено воздержаться от принятия нормативных правовых актов, устанавливающих принципы организации и систему органов государственной власти до издания федерального закона об общих принципах организации представительных и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации.
--------------------------------
<*> РГ. 1995. 17 февр.
<**> СЗ РФ. 1995, N 41. Ст. 3875.

Контроль за осуществлением полномочий в сфере исключительного ведения Российской Федерации, совместного ведения Федерации и ее субъектов, равно как и полномочий, делегированных субъектам Федерации федеральными органами исполнительной власти, осуществляется Президентом и Председателем Правительства России.
Взаимодействие органов государственной власти Федерации и ее субъектов невозможно без своевременного информирования Администрации Президента о нормативных правовых актах, принимаемых в субъектах Федерации.
Президент вправе отменять акты Правительства в случае их противоречия Конституции, федеральным конституционным законам, федеральным законам и указам Президента.
Вне пределов ведения и полномочий Российской Федерации по предметам совместного ведения Федерации и ее субъектов главы органов исполнительной власти всех уровней действуют самостоятельно. Споры и конфликты с федеральными органами государственной власти разрешаются с использованием согласительных процедур, путем создания паритетных комиссий или в судебном порядке.
Главы исполнительной власти республик и регионов имеют право непосредственно обращаться к Президенту Российской Федерации, Председателю и членам Правительства, руководителям федеральных органов исполнительной власти.
Взаимодействие Президента с органами исполнительной власти субъектов Федерации и полномочными представителями Президента в субъектах Российской Федерации, органами местного самоуправления и межрегиональными ассоциациями осуществляется через Управление Администрации Президента Российской Федерации по работе с территориями, а также Комиссию при Президенте Российской Федерации по взаимодействию федеральных органов государственной власти и органов государственной власти субъектов Российской Федерации при проведении конституционной реформы в субъектах Российской Федерации, образованную в соответствии с Указом Президента Российской Федерации от 25 января 1996 г. <*>
--------------------------------
<*> РГ. 1996. 3 февр.

Для преодоления возникающих разногласий предусматривается механизм урегулирования коллизий. Президенту предоставлено право разрешать споры между центральными органами исполнительной власти и органами исполнительной власти субъектов Федерации.
По предварительному заключению Государственно - правового управления Администрации Президента Президент России может приостановить действие актов органов исполнительной власти субъектов Федерации в случае противоречия их Конституции, федеральным конституционным законам, федеральным законам, международным обязательствам Российской Федерации или нарушения ими прав и свобод человека и гражданина - до принятия решения Конституционным Судом или Высшим Арбитражным Судом Российской Федерации в соответствии с их компетенцией.
Отношения в исполнительной вертикали в условиях нового российского федерализма не могут иметь жесткого двойного подчинения, характерного для доперестроечного периода. В современных условиях взаимодействие в системе исполнительной ветви власти имеют преимущественно координационно - рекомендательный характер и направлены на обеспечение информационно - справочными материалами, установление деловых контактов, договорных соглашений. Единство в системе исполнительной вертикали обеспечивается подзаконным характером этой ветви власти. Детально взаимодействие в рамках исполнительной ветви власти должно быть решено будущим федеральным законом о федеральных органах исполнительной власти.
Согласованию интересов в рамках исполнительной ветви власти способствует взаимодействие представительств субъектов Федерации при Президенте и Правительстве России, равно как и представительств Президента в краях, областях, автономной области, автономной округе, городах федерального значения.
Представитель субъекта Федерации имеет право выступать от имени соответствующего субъекта перед Президентом, в Правительстве Российской Федерации, федеральных министерствах и ведомствах. Так, согласно п. 17 ст. 95 Конституции Башкортостана, ст. 74 Конституции Бурятии, этих представителей назначает и отзывает Президент.
В соответствии с Указом Президента от 10 июня 1994 г. "Об обеспечении взаимодействия Президента Российской Федерации и Правительства Российской Федерации" <*> Правительство периодически информирует Президента о своей работе, согласует с ним планы законопроектных работ, проекты нормативных актов по вопросам, входящим в компетенцию Президента или Правительства.
--------------------------------
<*> СЗ РФ. 1994. N 7. Ст. 697.

Федеральное правительство в целях единства государственного управления осуществляет общее руководство деятельностью правительств субъектов Федерации и глав местных администраций, обеспечивает осуществление федеральных полномочий на всей территории России, сочетание интересов Федерации и ее субъектов, а также органов местной администрации. Органы исполнительной власти субъектов Федерации участвуют в разработке проектов важнейших постановлений федерального Правительства по предметам совместного ведения, по вопросам межрегионального значения и федеральных государственных программ, вносят на рассмотрение федеральных органов исполнительной власти предложения по предметам федерального и совместного ведения.
Федеральные органы исполнительной власти направляют для согласования органам исполнительной власти субъектов Федерации проекты нормативных правовых актов и иных документов, затрагивающих интересы субъектов Федерации. Органы исполнительной власти субъектов Федерации по предметам совместного ведения, а также по проблемам межтерриториального значения направляют свои предложения федеральным органам исполнительной власти, а также принимают к сведению сообщения об их рассмотрении.
Допускается взаимное делегирование полномочий органов исполнительной власти Федерации и ее субъектов. В соответствии со ст. 78 Конституции федеральные органы исполнительной власти и органы исполнительной власти субъектов Федерации могут передавать друг другу по взаимному согласию часть своих полномочий.
Федеральные органы исполнительной власти не вправе вмешиваться в исключительную компетенцию органов исполнительной власти субъектов Федерации. На рассмотрение федеральных органов исполнительной власти не могут быть внесены вопросы, отнесенные к ведению органов исполнительной власти субъектов Федерации, за исключением случаев, когда эти полномочия делегированы в установленном порядке.
Правительство Федерации информирует органы исполнительной власти субъектов о подготавливаемых проектах своих постановлений, распоряжений и привлекает представителей субъектов Федерации к подготовке конкретных решений, затрагивающих их интересы. Органы исполнительной власти субъектов Федерации вправе вносить в Правительство России встречные проекты решений. Представителям исполнительной власти субъектов Федерации предоставляется право знакомиться с подготовленными документами. При выработке актов по предметам совместного ведения Правительство Федерации учитывает предложения субъектов Федерации. Правительственные проекты направляются субъектам Федерации на ознакомление, поступившие от них предложения и замечания обобщаются. Окончательный вариант проекта постановления федерального Правительства снова направляется субъектам Федерации.
Одной из форм согласования интересов Федерации и ее субъектов можно считать приостановление актов законодательных органов республик и других субъектов Федерации органами государственной власти Федерации, а также актов Федерации ее субъектами в случае нарушения исключительных полномочий как Федерации, так и ее субъектов, равно как и их полномочий в сфере совместного ведения. Споры между органами государственной власти Федерации и ее субъектов решаются в соответствии с согласительными процедурами урегулирования разногласий или в судебном порядке.
Законодательные и исполнительные органы государственной власти республик и соответствующие органы других субъектов Федерации могут обжаловать решения федерального Правительства Президенту России, в Высший Арбитражный Суд либо Конституционный Суд Российской Федерации в соответствии с их компетенцией. Правительству Российской Федерации предоставляется право в пределах его компетенции разрешать споры и разногласия между подведомственными ему центральными органами исполнительной власти и органами исполнительной власти субъектов Федерации и приостанавливать действия правовых актов органов исполнительной власти субъектов Федерации.
Разногласия между Правительством России и субъектами Федерации по требованию конкретного субъекта разрешаются Президентом Российской Федерации.
Если коллизия остается, субъект Федерации может обратиться в Высший Арбитражный или Конституционный Суд Российской Федерации. До рассмотрения ходатайства о признании акта неконституционным в Конституционном Суде Российской Федерации орган исполнительной власти субъекта Федерации может приостановить на своей территории действие противоправного акта министерства, ведомства.
Нельзя обойти вопрос о том, что многие республиканские конституции наделяют своих президентов, парламенты и правительства правом приостанавливать без каких-либо ограничений действие неправомерных, по их мнению, актов федеральных представительных и исполнительных органов государственной власти. Так, Конституция Северной Осетии - Алании предоставляет право Президенту Республики приостанавливать действие указов Президента Российской федерации, постановлений и распоряжений Правительства России, федеральных министерств, государственных комитетов и ведомств, изданных по вопросам совместного с Федерацией и республикой ведения, если они противоречат Конституции и законам Республики, до вынесения решения Конституционным Судом Российской Федерации (п. "ц" ст. 71). Конституция Дагестана наделяет правом Народное Собрание и Председателя Государственного Совета приостанавливать акты федеральных органов представительной и исполнительной власти, противоречащие Конституции России, Федеративному договору и иным договорам о разграничении предметов ведения и полномочий Федерации и ее субъектов (ст. 84, 97).
Представляется, что именно устранение коллизий в федеральном, республиканском законодательстве и актах других субъектов Федерации будет одной из основных задач нового координационно - консультативного органа - Комиссии при Президенте Российской Федерации по взаимодействию федеральных органов государственной власти и органов государственной власти субъектов Российской Федерации при проведении конституционно - правовой реформы в субъектах Российской Федерации.
Исключительно важное значение в обеспечении согласования интересов Федерации и ее субъектов призвана сыграть научная экспертиза нормативно - правовых актов.

Статья 78

1. Федеральные органы исполнительной власти для осуществления своих полномочий могут создавать свои территориальные органы и назначать соответствующих должностных лиц.
2. Федеральные органы исполнительной власти по соглашению с органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации могут передавать им осуществление части своих полномочий, если это не противоречит Конституции Российской Федерации и федеральным законам.
3. Органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации по соглашению с федеральными органами исполнительной власти могут передавать им осуществление части своих полномочий.
4. Президент Российской Федерации и Правительство Российской Федерации обеспечивают в соответствии с Конституцией Российской Федерации осуществление полномочий федеральной государственной власти на всей территории Российской Федерации.

Комментарий к статье 78

В ч. 1 этой статьи раскрывается механизм взаимосвязей в системе федеральных органов исполнительной власти. Центральные отраслевые и межотраслевые органы федеральной исполнительной власти, подведомственные как Правительству, так и Президенту Российской Федерации по вопросам, закрепленным за ними Конституцией, либо в соответствии с федеральным законодательством, могут в сфере исключительного ведения Федерации в необходимых случаях для реализации своих функций создавать территориальные подразделения. Это, в частности, командования военных и пограничных округов, территориальные управления железных дорог, управления Федеральной службы безопасности Российской Федерации, налоговые инспекции Государственной налоговой службы Российской Федерации, региональные центры Госсанэпиднадзора, Госатомнадзора, Министерства Российской Федерации по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий; ФАПСИ - Федерального агентства правительственной связи и информации; территориальные органы и региональные структуры Министерства Российской Федерации по делам национальностей и региональной политики и др.
Должностные лица территориальных и межтерриториальных подразделений центральных федеральных органов исполнительной власти назначаются руководителями министерств, ведомств. Указом Президента России от 3 октября 1994 г. "О мерах по укреплению единой системы исполнительной власти в Российской Федерации" <*> предусмотрено, что образование, реорганизация и ликвидация территориальных подразделений федеральных органов исполнительной власти в республике, области, крае, городе федерального значения, автономной области, автономном округе и назначение соответствующих должностных лиц должны согласовываться с Президентами республик и главами администраций соответствующих субъектов Федерации. Главы субъектов Федерации вправе вносить предложения по вопросам деятельности этих органов на рассмотрение Президента и Правительства Российской Федерации.
--------------------------------
<*> СЗ РФ. 1994. N 24. Ст. 2598.

Территориальные подразделения центральных отраслевых и межотраслевых органов исполнительной власти, подведомственные федеральным министерствам и ведомствам (государственным комитетам, федеральным службам, российским агентствам, федеральным инспекциям), осуществляют свою деятельность во взаимодействии с федеральными органами исполнительной власти, органами исполнительной власти субъектов Федерации, а также местного самоуправления.
В ч. 2 и 3 комментируемой статьи закрепляются возможность передачи части полномочий федеральных органов исполнительной власти аналогичным органам субъектов Федерации и, наоборот, право органов исполнительной власти субъектов Федерации по соглашению с федеральными органами исполнительной власти передавать им часть своих полномочий в сфере их совместного ведения. Такая передача полномочий не может противоречить Конституции Российской Федерации и федеральным законам.
Идея делегирования полномочий субъектами Центру и наоборот впервые была юридически оформлена Федеративным договором от 31 марта 1992 г. Однако в новой Конституции право участников федеративных отношений заключать соглашения о взаимном делегировании полномочий по сравнению с Федеративным договором существенным образом скорректировано. Если раньше в качестве субъектов этого права назывались органы государственной власти Федерации и ее субъектов, то теперь только органы исполнительной власти. Однако, несмотря на это, уже после принятия Конституции Российской Федерации 1993 г. подписан ряд договоров между Россией и ее субъектами о разграничении предметов ведения и взаимном делегировании полномочий органов государственной власти. Это, в частности. Договор Российской Федерации и Республики Татарстан "О разграничении предметов ведения и взаимном делегировании полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти Республики Татарстан" от 15 февраля 1994 г. <*>, Договор о разграничении предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти Калининградской области от 12 января 1996 г. <**>, Договор о разграничении предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти Свердловской области <***>.
--------------------------------
<*> РГ. 1994. 17 февр.
<**> РГ. 1996. 31 янв.
<***> РГ. 1996. 1 февр.

Взаимная передача Федерацией и ее субъектами своих полномочий в сфере исполнительной деятельности служит средством децентрализации властных функций в разумных пределах без ущерба для управляемости страной. Это договорный способ перераспределения полномочий между Федерацией и ее субъектами. Возможность передачи своих полномочий служит формой выражения равноправия участников федеративных отношений и направлена на выравнивание различий между регионами по уровню жизни и условиям экономического развития.
Договоры между органами исполнительной власти Федерации и ее субъектов о передаче полномочий не имеют учредительного характера. Перераспределение может касаться только тех полномочий, которые уже закреплены Конституцией Российской Федерации и конституциями, уставами ее субъектов. Передача полномочий:
- затрагивает сферу совместного ведения Федерации и ее субъектов (верхний предел делегирования ориентирован на исключительные полномочия федеральных органов исполнительной власти);
- касается только одной ветви власти - исполнительной;
- допускается только на определенное время, т.е. не может иметь постоянного характера, ибо это привело бы к неконституционному перераспределению полномочий между Федерацией и ее субъектами;
- требует взаимного согласия сторон;
- предполагает контроль за реализацией делегированных полномочий.
Путем заключения соглашений (договоров), не противоречащих Конституции Российской Федерации, Федеративному договору, федеральным конституционным законам, федеральным законам, конституциям и законодательству республик, уставам и другим нормативным правовым актам краев, областей, городов федерального значения, автономной области и автономных округов, могут быть урегулированы конкретные вопросы перераспределения полномочий между органами исполнительной власти Российской Федерации и ее субъектами по предметам совместного ведения.
Взаимная передача полномочий корреспондирует с взаимными обязанностями и взаимной ответственностью органов исполнительной власти Федерации и ее субъектов.
Взаимную передачу полномочий между органами исполнительной власти Федерации и ее субъектов нельзя рассматривать как ограничение самостоятельности участников федеративных отношений. Двусторонние договоры о перераспределении полномочий органов исполнительной власти между Федерацией и ее субъектами не являются договорами об определении статуса Федерации и ее субъектов. Их нельзя приравнивать также к межгосударственным договорам и соглашениям; они не подлежат ратификации, как это предусмотрено п. "ш" ст. 74 Конституции Северной Осетии - Алании.
На основе Конституции Российской Федерации, которая закрепляет принципы разграничения полномочий между Центром и субъектами Федерации, возможны двусторонние договоры и соглашения между участниками федеральных отношений. Так, в Договоре о разграничении предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти Калининградской области от 12 января 1996 г. закреплено, что в целях разграничения полномочий между органами исполнительной власти Калининградской области по предметам совместного ведения, установленным ст. 72 Конституции Российской Федерации и определенным настоящим Договором, органы исполнительной власти Российской Федерации и органы исполнительной власти Калининградской области заключают соглашения о разграничении полномочий по отдельным предметам совместного ведения.
Соглашения о разграничении полномочий по предметам совместного ведения могут быть подписаны в любое время после подписания Договора и являются неотъемлемой составной частью настоящего Договора.
Договорная практика перераспределения полномочий между органами исполнительной власти Российской Федерации и органами исполнительной власти приводит к гибкой модели федерализма, позволяет согласовывать интересы Федерации в целом и каждого субъекта в отдельности.
Договоры между органами государственной власти Федерации и ее субъектов, равно как и договоры между органами государственной власти субъектов, подлежат правовой оценке Конституционного Суда Российской Федерации с позиций их соответствия федеральной Конституции (п. "б", "в" ст. 3 Федерального конституционного закона "О Конституционном Суде Российской Федерации" от 24 июня 1994 г. <*>).
--------------------------------
<*> СЗ РФ. 1994. N 13. Ст. 1447.

Согласно ч. 4 комментируемой статьи обеспечение осуществления полномочий федеральной государственной власти в соответствии с Конституцией возложено на Президента Российской Федерации и Правительство. Это институты власти, располагающие реальной силой, способные обеспечить управляемость страной и противостоять дестабилизационным процессам.
Конституция предоставляет Президенту Российской Федерации как главе государства большие возможности для координации деятельности органов государственной власти всех уровней. Одной из форм объединения усилий органов государственной власти Федерации и ее субъектов можно рассматривать ежегодные Послания Президента Федеральному Собранию. Они служат ориентиром для органов государственной власти всех уровней. Так, во исполнение Посланий Президента Федеральному Собранию "Об укреплении Российского государства (Основные направления внутренней и внешней политики)", 1994 г. и "О действенности государственной власти в России" 1995 г. обе палаты Федерального Собрания разработали планы по реализации указаний Президента и утвердили программу законодательных работ.
Президент Российской Федерации издает нормативные правовые акты, которые не нуждаются в предварительном согласовании с центральными отраслевыми органами управления. Как гарант федеральной Конституции Президент обеспечивает ее прямое действие, применение конституционных норм на всей территории Федерации. Это - главное условие упрочения российской государственности, обеспечения прав и свобод человека и гражданина, развития федеративных отношений, сохранения государственного единства и территориальной целостности России.
Рассматривая поступившие ему на подписание и обнародование федеральные законы, межгосударственные договоры Российской Федерации, Президент проверяет их соответствие Конституции. Президент может приостановить действие актов органов исполнительной власти субъектов Федерации в случае противоречия их Конституции, федеральным конституционным и федеральным законам до решения этого вопроса соответствующим судом.
Президент России может использовать согласительные процедуры при возникновении споров между органами государственной власти Федерации и ее субъектов, а также между федеральными органами государственной власти. Если согласительные процедуры не дали положительного результата, Президент Российской Федерации может передать разрешение спора на рассмотрение соответствующего суда (ч. 1 ст. 85 Конституции).
Правительство России координирует деятельность правительств республик и администраций других субъектов Федерации; осуществляет общий контроль за реализацией актов органов исполнительной власти. Центральные органы отраслевого и межотраслевого управления осуществляют аналогичные функции по вопросам своего ведения.
Президент может отменить акты Правительства Российской Федерации в случае противоречия их Конституции, федеральным конституционным законам, федеральным законам и своим указам. Он обладает таким средством воздействия на законодательную деятельность, как право отлагательного вето.
Президент и Правительство Российской Федерации могут обратиться в Конституционный Суд Российской Федерации с запросом о соответствии федеральной Конституции нормативных правовых актов республик, областей, краев, городов федерального значения, автономной области, автономных округов (ч. 2 ст. 125 Конституции). До вынесения решения Конституционного Суда Российской Федерации Президент может приостановить действие органов исполнительной власти субъектов Федерации в случае противоречия их Конституции, федеральным, конституционным законам, федеральным законам, международным обязательствам Российской Федерации или нарушения прав и свобод человека и гражданина (ч. 2 ст. 85 Конституции). Это свидетельствует о том, что для эффективного государственного управления важно не только разделение властей, сколько установление необходимых взаимосвязей, взаимодействия, согласованности в работе высших органов государства.
Таким образом, ст. 78 Конституции Российской Федерации раскрывает механизм взаимосвязей Федерации и ее субъектов, который действует на основе реализации принципов государственного единства России и верховенства федерального закона. Сохранение единства исполнительной вертикали является одной из гарантий государственного единства России, ее целостности. Единая исполнительная власть является базовым началом любого федеративного государства, которая предохраняет его от распада и превращения в конгломерат разрозненных государственных образований.

Статья 79

Российская Федерация может участвовать в межгосударственных объединениях и передавать им часть своих полномочий в соответствии с международными договорами, если это не влечет ограничения прав и свобод человека и гражданина и не противоречит основам конституционного строя Российской Федерации.

Комментарий к статье 79

Конституция Российской Федерации относит к ведению Федерации международные договоры Российской Федерации (п. "к" ст. 71). Это связано с тем, что нормы международного права, создаваемые договорами, оказывают значительное влияние на право Федерации в целом. Из ч. 4 ст. 15 Конституции, в частности, вытекает, что общепризнанные принципы и нормы международного права и международные договоры Российской Федерации являются составной частью ее правовой системы. Если международным договором Российской Федерации установлены иные правила, чем предусмотренные законом, то применяются правила международного договора. В ч. 1 ст. 17 Конституции определено, что в Российской Федерации признаются и гарантируются права и свободы человека и гражданина, согласно общепризнанным принципам и нормам международного права и в соответствии с Конституцией.
Сказанное выше подчеркивает значение положений ст. 79 для международных отношений Российской Федерации. Здесь указано, что Российская Федерация может участвовать в межгосударственных объединениях и передавать им часть своих полномочий в соответствии с международными договорами.
В этой статье следует обратить внимание, что участие в межгосударственных объединениях и передача им части полномочий могут быть реализованы только международным договором Российской Федерации. Сама же форма реализации - заключение международного договора - требует соблюдения правил, установленных в Конституции Российской Федерации. В соответствии с ними ведет переговоры и подписывает международные договоры Президент Российской Федерации (п. "б" ст. 86); ратификация и денонсация международных договоров осуществляются федеральным законом в соответствии с установленной для всех федеральных законов процедурой. После принятия Государственной Думой закона о ратификации или денонсации международного договора он подлежит обязательному рассмотрению в Совете Федерации (п. "г" ст. 106). Ратификационная грамота в соответствии с п. "в" ст. 86 Конституции Российской Федерации подписывается Президентом Российской Федерации.
Процедура на первый взгляд может показаться сложной, но эта сложность оправданна: вхождение в межгосударственное объединение требует большой осмотрительности, поскольку многие из таких объединений затем получают возможность оказывать серьезное воздействие на политику вступивших в них государств. В числе таких межгосударственных объединений (организаций) не только, скажем, Организация Объединенных Наций и Содружество Независимых Государств, но и ряд других, в числе которых специализированные учреждения ООН (Международная организация труда, Всемирная организация здравоохранения, Организация Объединенных Наций по вопросам образования, науки и культуры. Международный валютный фонд, Международная организация гражданской авиации и др.). Российская Федерация самостоятельно решает вопрос о своем участии в межгосударственных организациях, исходя при этом из государственных интересов.
Российская Федерация, как следует из ст. 79 Конституции, не может участвовать в межгосударственных объединениях и, соответственно, заключать международные договоры об участии в них, если это влечет ограничение прав и свобод человека и гражданина, как они определены общепризнанными принципами и нормами международного права в соответствии с Конституцией Российской Федерации, т.е. прежде всего статьями, включенными в ее гл. 2 "Права и свободы человека и гражданина", а также если участие в межгосударственных объединениях противоречит основам конституционного строя Российской Федерации, установленным в гл. 1 Конституции. Среди них надо особо отметить приоритет прав и свобод человека, единство и суверенитет Российской Федерации, целостность и неприкосновенность ее территории и осуществление власти народом.
Включая в свою Конституцию право вступать в межгосударственные объединения и передавать им часть своих полномочий, Российская Федерация исходит из того, что она, как и другие государства, является полноправным членом международного сообщества, в котором установилось и становится все более тесным сотрудничество в областях безопасности, экономики, науки и техники, охраны окружающей среды, гуманитарной и ряде других.
Надо отметить, что право на международное сотрудничество и вхождение в межгосударственные (международные) объединения закреплено в конституциях многих зарубежных государств. В ряде конституций установлены и условия реализации этого права. Так, в ст. 24 основного Закона Федеративной Республики Германии сказано, что "Федерация согласится на ограничение своих суверенных прав, которое должно привести к установлению и обеспечению мирного и длительного порядка в Европе и между народами всего мира". Статья 93 Конституции Испании предусматривает, что закон "может разрешать заключение договоров, предоставляющих право для участия в международных организациях, или учреждение организаций для осуществления функций, вытекающих из положений Конституции".

Глава 4. ПРЕЗИДЕНТ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ

В ст. 5, 10 и 11 гл. 1 "Основы конституционного строя" раскрыты значение и сущность принципов разделения властей на законодательную, исполнительную и судебную, каждая из которых самостоятельна (см. комментарии к этим статьям). Каждой из этих властей в Конституции посвящена отдельная глава. Права и обязанности законодательной власти рассматриваются в основном в гл. 5 "Федеральное Собрание", исполнительной - в гл. 6 "Правительство Российской Федерации" и судебной - в гл. 7 "Судебная власть".
Логика построения Конституции Российской Федерации соответствует принципу разделения властей. Вместе с тем провозглашение этого принципа предполагает совместные усилия и взаимодействие властей в пределах, которые в одних странах определяются конституционными обычаями, а в других и конституциями.
Реализация принципа разделения властей в российской Конституции также не означает многовластия. Власть изначально едина, так как ее единственным источником, согласно ст. 3 Конституции, является многонациональный народ Российской Федерации. То, что главам, посвященным трем ветвям власти, в Конституции предшествует гл. 4 "Президент Российской Федерации", объясняется важностью единства государственной власти. С этой главы начинается изложение в Конституции системы государственных органов Российской Федерации, что, помимо прочего, объясняется также особым значением Президента в организации государственной власти Российской Федерации.
Конституция исходит из того, что никакой государственный орган не может претендовать на суверенное осуществление всей полноты государственной власти в стране. Сама государственная власть не делится между органами - она едина. Можно говорить лишь о практической необходимости разграничения функций между органами, осуществляющими соответственно законодательную, исполнительную и судебную власть.
Президент Российской Федерации занимает в системе федеральных государственных органов особое положение. Конституция возлагает на него задачу обеспечения единства государственной власти, осуществляемой законодательными, исполнительными и судебными органами. Именно Президент обеспечивает согласованное функционирование и взаимодействие органов государственной власти, хотя сам он непосредственно не принадлежит ни к одной из трех ветвей власти. В этом, в частности, смысл содержащегося в Конституции положения: "Президент Российской Федерации является гарантом Конституции Российской Федерации, прав и свобод человека и гражданина", а также того, что Президент устанавливает основные направления политики государства.
Важно отметить, что, обеспечивая и направляя деятельность всех государственных органов Российской Федерации и выполняя функцию по их координации, Президент действует только в пределах, установленных Конституцией Российской Федерации, точно так же, как и все остальные федеральные органы государственной власти: Федеральное Собрание, Правительство, суды. Они самостоятельно осуществляют свои конституционные функции.
Правовое положение Президента характеризуется прежде всего тем, что он является главой государства, из чего следует, что он - первый среди государственных должностных лиц, единственный, кто избирается всем избирательным корпусом Российской Федерации. Он представляет Российскую Федерацию внутри страны и в международных отношениях. Исходя из сложившейся международной практики, это означает, что его заявления и акции не нуждаются в каком-либо удостоверении, в каких-то специальных полномочиях.
Президент всегда действует ex officio, т.е. на основании факта, что именно он является главой суверенного государства.
Именно как глава государства Президент наделен правом обращаться с посланиями к федеральному законодательному органу, правом законодательной инициативы и отлагательного вето. Президент в случае несогласия с законом может его отклонить и направить на новое рассмотрение в палаты Федерального Собрания. Однако право отклонения законов неприменимо к федеральным конституционным законам, которые принимаются квалифицированным большинством голосов в обеих палатах Федерального Собрания, а также к тем федеральным законам, которые повторно одобрены в ранее принятой редакции 2/3 голосов от общего числа членов Совета Федерации и депутатов Государственной Думы.
Важнейшие функции Президента связаны с исполнительной властью. Часть из них осуществляется им лично (руководство внешней политикой, реализация функций Главнокомандующего Вооруженными Силами Российской Федерации и т.д.) либо относится к исполнительной власти. Так, Президент оказывает решающее влияние на формирование и отставку Правительства, вправе председательствовать на заседаниях Правительства и т.п.
Очевидно, что в той мере, в какой Президент лично реализует функции исполнительной власти и определяет содержание деятельности Правительства, которому принадлежит исполнительная власть в Российской Федерации, на него должен распространяться принцип разделения властей. При этом надо учитывать сложность переплетения сфер деятельности и полномочий Президента и Правительства.
Президент с согласия Государственной Думы назначает Председателя Правительства, а по предложению последнего - и персональный состав Правительства. Кроме того, Президент имеет возможность ограждать Правительство от необоснованного, по его мнению, ограничения законодательной властью свободы действий власти исполнительной. Так, Президент может не согласиться с выраженным Государственной Думой недоверием Правительству и в предусмотренных Конституцией случаях и порядке распустить Государственную Думу (ст. 84, 109, 111, 117).
Концепция президентской власти, принятая в действующей Конституции Российской Федерации, существенно отличается от проводившейся в прежней Конституции. Суть изменений состоит прежде всего в том, что Президент перестал быть главой исполнительной власти. Согласно ст. 110 Конституции исполнительная власть осуществляется теперь Правительством Российской Федерации. Заметим, что именно Председатель Правительства, а не Президент определяет основные направления деятельности Правительства и организует его работу (см. комментарий к ст. 113).
По совокупности и значимости функций и полномочий, закрепленных за Президентом Конституцией, он, бесспорно, занимает ведущее место в системе органов Российской Федерации, осуществляющих государственную власть. Этими органами в соответствии со ст. 11 Конституции являются Президент Российской Федерации, Федеральное Собрание (Совет Федерации, Государственная Дума), Правительство Российской Федерации, суды Российской Федерации. Такое положение Президента не ограничивает самостоятельность деятельности основных государственных органов Российской Федерации, поскольку полномочия Президента направлены прежде всего на обеспечение согласованного взаимодействия всех ветвей власти Российской Федерации, строгое соблюдение Конституции Российской Федерации, защиту прав и свобод человека и гражданина, охрану государственного суверенитета.
Анализируя правовое положение и полномочия Президента, следует учитывать, что они изложены не только в гл. 4 "Президент Российской Федерации", но и в ряде последующих глав Конституции.

Статья 80

1. Президент Российской Федерации является главой государства.
2. Президент Российской Федерации является гарантом Конституции Российской Федерации, прав и свобод человека и гражданина. В установленном Конституцией Российской Федерации порядке он принимает меры по охране суверенитета Российской Федерации, ее независимости и государственной целостности, обеспечивает согласованное функционирование и взаимодействие органов государственной власти.
3. Президент Российской Федерации в соответствии с Конституцией Российской Федерации и федеральными законами определяет основные направления внутренней и внешней политики государства.
4. Президент Российской Федерации как глава государства представляет Российскую Федерацию внутри страны и в международных отношениях.

Комментарий к статье 80

Данная статья является первой в главе "Президент Российской Федерации" и определяет содержание всех последующих статей этой главы.
Рассматривая положение ч. 1 данной статьи о том, что Президент Российской Федерации является главой государства, следует, однако, иметь в виду, что в конституционном праве общепринятого понятия главы государства не сложилось. Полномочия главы конкретного государства устанавливаются его конституцией, а в некоторых случаях и сложившейся конституционной практикой.
Как правило, главой государства называют должностное лицо, персонифицирующее представление о данном государстве в отношениях как внутри него, так и с другими странами.
Надо заметить, что в конституциях многих стран, например Франции, США, ФРГ, термин "глава государства" вообще не используется.
Конституция США исходит из того, что "исполнительная власть осуществляется Президентом Соединенных Штатов", который приносит присягу "добросовестно исполнять должность Президента Соединенных Штатов и по мере своих сил поддерживать, охранять и защищать Конституцию Соединенных Штатов". Президент является главнокомандующим армии и флота Соединенных Штатов. Ему принадлежит право помилования за преступления против США. С согласия Сената он заключает договоры, а также назначает высших должностных лиц, включая послов, судей Верховного суда и т.п. Кроме того, Президенту принадлежит право вето в отношении принятых Конгрессом законов. Оно может быть отвергнуто 2/3 членов обеих палат Конгресса.
Президент Французской Республики следит за соблюдением Конституции и обеспечивает своим арбитражем нормальное функционирование публичных властей. Он назначает премьер - министра и по заявлению последнего об отставке прекращает его полномочия. По представлению премьер - министра Президент назначает и прекращает полномочия других членов правительства. Он является главой вооруженных сил, обладает правом отлагательного вето и т.п.
Надо заметить, что многие акты Президента Французской Республики обязательно контрассигнуются премьер - министром либо соответствующими министрами, что является условием их законности и вступления в силу. Это условие относится, в частности, к деятельности Президента как главы вооруженных сил и назначению должностных лиц государства.
В Конституции Италии, согласно которой Президент является главой государства и представляет национальное единство, тем не менее указано, что никакой акт Президента не действителен, если он не контрассигнован предложившими его министрами, которые ответственны за этот акт. Полномочия Президента Италии значительно уже, чем полномочия Президентов Франции и США.
Таким образом, из сказанного следует, что в различных странах объем предоставляемых президенту полномочий далеко не одинаков.
Конституция Российской Федерации предваряет определение правового положения Президента Российской Федерации указанием на то, что он "является главой государства" (ч. 1 ст. 80).
В ч. 2 ст. 80 установлено, что Президент является гарантом Конституции Российской Федерации, прав и свобод человека и гражданина. Это связано со значением Конституции для стабильности государства и с тем, что в соответствии с Конституцией, как указано в ее ст. 2, человек, его права и свободы являются высшей ценностью, а признание, соблюдение и защита прав и свобод человека и гражданина - обязанностью государства. Возложение на Президента обязанности быть гарантом Конституции означает, что он призван действовать персонально.
Согласно ч. 2 ст. 80 Президент принимает меры по охране суверенитета Российской Федерации, ее независимости и государственной целостности, обеспечивает согласованное функционирование и взаимодействие органов государственной власти. Здесь же указано, что Президент может и обязан действовать в установленном Конституцией порядке, т.е. на основании конституционных норм. Таким образом, действия Президента должны основываться на нормах Конституции, что прямо вытекает из провозглашения России правовым государством (см. ст. 1 Конституции).
Анализ практики применения президентских полномочий за более чем два года, прошедших со времени вступления в силу действующей Конституции Российской Федерации, показывает, что они главным образом связаны с реализацией целей, определенных в ч. 2 ст. 80. Так, обеспечивая целостность и единство Российской Федерации, Президент неоднократно принимал меры, направленные на устранение имеющихся противоречий нормативных актов субъектов Российской Федерации положениям федеральной Конституции и федеральным законам (см., например. Указ Президента Российской Федерации "О мерах по обеспечению взаимодействия федеральных органов государственной власти и органов государственной власти субъектов Российской Федерации при проведении конституционно - правовой реформы в субъектах Российской Федерации" от 5 октября 1995 г. <*>).
--------------------------------
<*> СЗ РФ. 1995. N 41. Ст. 3875.

Особенностью правового положения Президента именно как главы государства является то, что он исполняет возложенные на него Конституцией задачи не только лично, но и инициируя деятельность федеральных органов государственной власти, обеспечивая тем самым их согласованное функционирование и взаимодействие. Для этого Президент вправе использовать согласительные процедуры, а также различные формы контактов с органами законодательной и исполнительной власти. Общеизвестны, в частности, еженедельные встречи Президента с Председателем Правительства, частые встречи с руководителями палат Федерального Собрания.
Хотя, по Конституции, Президент Российской Федерации не является главой исполнительной власти, он связан с нею наиболее тесно. Конституцией ему предоставлено право председательствовать на заседаниях Правительства. Надо обратить внимание и на то, что в соответствии с Указом Президента Российской Федерации "О структуре федеральных органов исполнительной власти" от 10 января 1994 г. <*> непосредственно Президенту подведомственны министерства иностранных дел, обороны и ряд других федеральных силовых ведомств. Президент - Верховный Главнокомандующий Вооруженными Силами Российской Федерации.
--------------------------------
<*> САПП. 1994. N 3. Ст. 190.

Президент имеет определенные рычаги воздействия и на законодательную власть. Он имеет право законодательной инициативы, подписывает и обнародует принятые федеральные законы, ему принадлежит право отклонить закон, направив его тем самым на новое рассмотрение (см. комментарий к ст. 107). Кроме того, в предусмотренных Конституцией случаях Президент может распустить Государственную Думу (см. ст. 109). Рассматривая отношения Президента с судебной властью, деятельности которой посвящена гл. 7 Конституции, надо отметить, что судьи Конституционного Суда Российской Федерации, Верховного Суда Российской Федерации, Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации назначаются по представлению Президента, а остальные судьи им лично в порядке, установленном федеральным законом. Президент также осуществляет помилование (см. ст. 89 Конституции). Конституция устанавливает право Президента обращаться в суд в целях обеспечения законности (см. ст. 85 и 125 Конституции).
Надо обратить внимание и на то, что Президенту принадлежит право определять во внутренней и внешней политике именно основные направления. Это означает, с одной стороны, что Президенту как лицу, избранному на свой пост всем избирательным корпусом страны, принадлежит право формулировать указанные основные направления, а с другой - что реализация внутренней и внешней политики государства остается правом и обязанностью соответствующих органов законодательной и исполнительной власти.
Важнейшим, хотя и не единственным, документом, в котором Президент определяет основные направления внутренней и внешней политики, являются ежегодные послания Президента Федеральному Собранию. В последнем по времени Послании Президента Российской Федерации Федеральному Собранию Президентом были рассмотрены основные направления политики Российской Федерации, в частности связанные с восстановлением российской государственности, перспективами государственного строительства и развитием экономики на ближайший период <*>.
--------------------------------
<*> РГ. 1996. 27 февр.

Важно иметь в виду, что в решении вопросов внутренней и внешней политики государства участвует не только Президент, но и другие государственные органы. Многие вопросы внешней и внутренней политики решаются палатами Федерального Собрания, Правительством Российской Федерации, Советом Безопасности, федеральными министерствами и т.д.
В ч. 4 ст. 80 указано, что Президент Российской Федерации представляет Российскую Федерацию внутри страны и в международных отношениях.
Президент Российской Федерации именно как глава государства в соответствии с федеральной Конституцией имеет право и возможность действовать активно и проводить определяемую им политическую линию. В этой связи следует обратить внимание на его права, установленные, в частности, в ст. 83, 84, 90, 104, 107, 109, 111, 113, 115 и 117 Конституции, использование им которых предполагается.
Можно считать особенностью представительских полномочий Президента то, что в ряде внутрифедеральных отношений он выступает от имени собственно федеральных органов, например при заключении договоров между федеральными государственными органами и государственными органами субъекта Федерации, и как глава государства в целом, в состав которого входят субъекты Федерации, например при определении задач единой системы исполнительной власти в Российской Федерации.
Президент может действовать как лично, так и через своих представителей, право назначения которых ему предоставлено п. "к" ст. 83 Конституции. В Регламенте Государственной Думы, в частности, предусмотрены права полномочного представителя Президента Российской Федерации в Федеральном Собрании.
Использованная в п. 4 ст. 80 формулировка, что Президент "представляет Российскую Федерацию", означает, что он вправе действовать без каких-либо специальных полномочий. Это, в частности, вытекает из сложившейся практики и международно - правовых норм. Так, в Венской конвенции о праве международных договоров <*> указано, что глава государства считается представляющим свое государство в целях признания текста международного договора или согласия государства на обязательность для него договора без необходимости предъявления своих полномочий.
--------------------------------
<*> Международное право в документах. С. 69 - 99.

Статья 81

1. Президент Российской Федерации избирается на четыре года гражданами Российской Федерации на основе всеобщего равного и прямого избирательного права при тайном голосовании.
2. Президентом Российской Федерации может быть избран гражданин Российской Федерации не моложе 35 лет, постоянно проживающий в Российской Федерации не менее 10 лет.
3. Одно и то же лицо не может занимать должность Президента Российской Федерации более двух сроков подряд.
4. Порядок выборов Президента Российской Федерации определяется федеральным законом.

Комментарий к статье 81

В этой статье раскрываются основные положения, касающиеся выборов Президента Российской Федерации, и установлен срок его полномочий, демократические принципы избирательного права при выборах Президента, а также определяются дополнительные (т.е. выходящие за рамки ограничений, установленных ст. 32 Конституции) условия приобретения пассивного избирательного права российскими гражданами при выборах Президента Российской Федерации.
Срок полномочий Президента Российской Федерации составляет четыре года. По истечении этого срока должны быть проведены новые выборы. Согласно ст. 102 Конституции назначение выборов Президента относится к ведению Совета Федерации Федерального Собрания. Ввиду важности обеспечения непрерывности деятельности Президента и своевременного (в установленные сроки) проведения его выборов Федеральный закон о выборах Президента Российской Федерации <*> подробным образом регулирует процедуру назначения выборов главы государства. Согласно ст. 4 этого Закона днем выборов Президента Российской Федерации является первое воскресенье после истечения конституционного срока, на который был избран Президент. Таким образом, Совет Федерации должен назначить выборы не произвольно, а на определенное число. Если же Совет Федерации не назначит выборы Президента в указанный срок, согласно Закону они проводятся Центральной избирательной комиссией Российской Федерации в первое воскресенье месяца, следующего за месяцем, в котором истекают полномочия Президента.
--------------------------------
<*> СЗ РФ. 1995. N 21. Ст. 1924.

Особый порядок назначения выборов Президента применяется при досрочном прекращении его полномочий в случаях, предусмотренных ст. 92 Конституции Российской Федерации. Совет Федерации назначает досрочные выборы Президента на первое воскресенье перед истечением трех месяцев с момента досрочного прекращения исполнения полномочий Президентом. В случае, если Совет Федерации, приняв решение об отрешении Президента от должности, не назначит выборы Президента, они проводятся Центральной избирательной комиссией Российской Федерации в последнее воскресенье перед истечением трех месяцев со дня отрешения Президента от должности.
Первые выборы Президента Российской Федерации были проведены 12 июня 1991 г. Согласно действовавшей Конституции РСФСР Президент избирался на пять лет. Срок полномочий первого Президента закончился 12 июня 1996 г. Следующие выборы состоялись 16 июня 1996 г. и 3 июля 1996 г. (повторное голосование), в ходе которых на второй срок на должность Президента Российской Федерации был избран Б.Н. Ельцин <*>.
--------------------------------
<*> См. Постановление Центральной избирательной комиссии Российской Федерации "О результатах выборов Президента Российской Федерации" // РГ. 1996. 10 июля.

Президент Российской Федерации избирается на основе всеобщего равного и прямого избирательного права при тайном голосовании. Согласно ст. 3 Федерального закона "Об основных гарантиях избирательных прав граждан Российской Федерации" данные принципы избирательного права являются общими для всех выборов, проводимых в Российской Федерации. Этим Законом и Законом "О выборах Президента Российской Федерации" также установлено, что участие гражданина в выборах Президента является добровольным. Никто не вправе оказывать на него воздействие с целью принудить его к участию или неучастию в выборах, а также на его свободное волеизъявление.
Право избирать Президента Российской Федерации возникает у каждого гражданина Российской Федерации по достижении им 18 лет на день выборов (ст. 3 Федерального закона "О выборах Президента Российской Федерации"). Не обладают избирательными правами проживающие на территории России иностранцы и лица без гражданства. Не имеют избирательных прав граждане, признанные судом недееспособными или содержащиеся в местах лишения свободы по вступившему в законную силу приговору суда. Это ограничение вытекает из ст. 32 Конституции Российской Федерации. Активное избирательное право обеспечивается включением граждан в списки избирателей, составляемые участковыми избирательными комиссиями.
Равное избирательное право при выборах Президента обеспечивается тем, что каждому избирателю принадлежит только один голос и все избиратели участвуют в выборах на равных основаниях.
В ряде государств президент избирается не прямыми выборами граждан, а общенациональным представительным органом или иной коллегией выборщиков (США, ФРГ, Италия и некоторые другие страны). Президент, избранный не населением, а представительным органом, как правило, не располагает таким объемом властных полномочий, установленных конституцией, какие имеются у президента, избранного путем прямых выборов. Избрание Президента Российской Федерации непосредственно гражданами в целом повышает авторитетность института Президента Российской Федерации в системе других органов государственной власти Российской Федерации.
Пассивное избирательное право на выборах Президента Российской Федерации, т.е. право быть избранным Президентом, не совпадает с активным избирательным правом (правом избирать Президента). Оно включает в себя два дополнительных условия. Президентом может быть избран только гражданин: а) достигший 35-летнего возраста и б) постоянно проживающий в Российской Федерации не менее 10 лет. Такие ограничения диктуются сложностью и ответственностью задач, возложенных Конституцией Российской Федерации на главу государства.
Достаточно высокие квалификации для кандидатов на должность президента характерны и для других стран. В частности, Конституцией США (раздел 1 ст. II) предусмотрено, что Президентом США может быть избран гражданин США по рождению, достигший 35-летнего возраста, проживающий в США не менее 14 лет.
Конституция Российской Федерации не требует, чтобы кандидат на должность Президента Российской Федерации являлся гражданином Российской Федерации по рождению. Условие постоянного проживания в Российской Федерации не менее 10 лет не означает непрерывного проживания в России 10 лет на день выборов. Речь может идти только о проживании в Российской Федерации не менее 10 лет суммарно ко дню выборов. При этом необходимо, чтобы кандидат на должность Президента Российской Федерации на день выборов постоянно проживал на территории Российской Федерации.
Положение о занятии должности Президента Российской Федерации одним и тем же лицом не более двух сроков подряд направлено на обеспечение ротации, т.е. периодического замещения должности Президента различными лицами. Подобные положения содержатся и в конституциях других государств, в частности США (поправка XXII к Конституции; вступила в силу в 1951 г.). Они препятствуют установлению чрезмерной единоличной власти, долгосрочному укреплению во властных структурах сторонников одной политической партии либо политического направления, определяемого президентом государства, который находится на своем посту в течение длительного срока.
Статьей 81 Конституции задается уровень регулирования выборов Президента. Порядок выборов должен устанавливаться федеральным законом. Эта норма исключает принятие подзаконных нормативных актов, в частности указов Президента, определяющих порядок выборов главы государства.
В развитие ч. 4 данной статьи Конституции принят Федеральный закон "О выборах Президента Российской Федерации". В нем определены следующие наиболее существенные стороны избирательной системы при выборах Президента Российской Федерации.
Право выдвижения кандидата на должность Президента Российской Федерации принадлежит непосредственно избирателям и избирательным объединениям, избирательным блокам (ст. 6). Под избирательным объединением понимается созданное в порядке, установленном федеральными законами, общероссийское общественное объединение, устав которого предусматривает участие в выборах в органы государственной власти посредством выдвижения кандидатов и зарегистрирован Министерством юстиции Российской Федерации не позднее чем за шесть месяцев до объявления дня выборов (ст. 28).
Для регистрации кандидата на должность Президента Российской Федерации избирательное объединение, избирательный блок или инициативная группа избирателей, выдвинувшие кандидата на должность Президента Российской Федерации, обязаны собрать в его поддержку не менее одного миллиона подписей избирателей. При этом на один субъект Российской Федерации должно приходиться не более семи процентов подписей от требуемого общего числа подписей (ст. 34).
Выборы признаются несостоявшимися, если в них приняло участие менее половины избирателей, внесенных в списки избирателей.
Центральная избирательная комиссия Российской Федерации признает выборы недействительными, если допущенные при их проведении нарушения Федерального закона не позволяют с достоверностью установить результаты волеизъявления избирателей.
Избранным считается кандидат на должность Президента, который получил более половины голосов избирателей, принявших участие в голосовании (ст. 55).
Если ни один из более двух кандидатов на должность Президента не был избран, то Центральная избирательная комиссия Российской Федерации назначает повторное голосование по двум кандидатам, получившим наибольшее число голосов избирателей. По итогам повторного голосования избранным считается кандидат, получивший при голосовании большее число голосов избирателей, принявших участие в голосовании, по отношению к числу голосов избирателей, поданных за другого кандидата, при условии, что число голосов избирателей, поданных за этого кандидата, больше числа голосов, поданных против всех кандидатов (ст. 56).
В случае, если выборы Президента Российской Федерации признаны несостоявшимися, недействительными или если при общих выборах либо при повторном голосовании ни один кандидат не был избран Президентом Российской Федерации, Совет Федерации назначает повторные выборы Президента (ст. 57).
Федеральный закон "О выборах Президента Российской Федерации" не является единственным федеральным законом, регулирующим выборы Президента Российской Федерации. Согласно ст. 2 этого Федерального закона законодательство о выборах Президента Российской Федерации составляют Конституция Российской Федерации, Федеральный закон "Об основных гарантиях избирательных прав граждан Российской Федерации", настоящий Федеральный закон, другие федеральные законы. К числу последних относятся законы, регулирующие отдельные стороны избирательного процесса, а также определяющие правовые категории, наиболее важные для построения избирательного законодательства. Так, ответственность за нарушение порядка выборов Президента Российской Федерации установлена Уголовным кодексом Российской Федерации и Кодексом РСФСР об административных правонарушениях. Последние изменения в эти кодексы по вопросам, связанным с проведением выборов, были внесены Федеральным законом "О внесении изменений и дополнений в Уголовный кодекс и Кодекс РСФСР об административных правонарушениях" от 28 апреля 1995 г. <*> В новом УК ответственность за воспрепятствование осуществлению избирательных прав или работе избирательных комиссий предусмотрена ст. 141 <**>.
--------------------------------
<*> СЗ РФ. 1995. N 18. Ст. 1594.
<**> См.: РГ. 1996. 19 июня.

Статус избирательных объединений, участвующих в выборах Президента Российской Федерации, определяется в соответствии с Федеральным законом "Об общественных объединениях" <*>. Проживание гражданина на территории избирательного участка, являющееся основанием для включения его в список избирателей, устанавливается в соответствии с Законом Российской Федерации "О праве граждан Российской Федерации на свободу передвижения, выбор места пребывания и жительства в пределах Российской Федерации" <**>.
--------------------------------
<*> СЗ РФ. 1995. N 21. Ст. 1930.
<**> ВВС. 1993. N 32. Ст. 1227.

Статья 82

1. При вступлении в должность Президент Российской Федерации приносит народу следующую присягу:
"Клянусь при осуществлении полномочий Президента Российской Федерации уважать и охранять права и свободы человека и гражданина, соблюдать и защищать Конституцию Российской Федерации, защищать суверенитет и независимость, безопасность и целостность государства, верно служить народу".
2. Присяга приносится в торжественной обстановке в присутствии членов Совета Федерации, депутатов Государственной Думы и судей Конституционного Суда Российской Федерации.

Комментарий к статье 82

Вступление в должность Президента Российской Федерации происходит с момента принесения им присяги, текст которой определен в Конституции Российской Федерации. После вступления в должность вновь избранный Президент начинает осуществлять конституционные полномочия главы государства.
Конституция специально не регулирует вопрос вступления в должность Президента Российской Федерации. Восполняя этот конституционный пробел, Федеральный закон "О выборах Президента Российской Федерации" устанавливает, что Президент, избранный в соответствии с Конституцией Российской Федерации и данным Федеральным законом, вступает в должность на тридцатый день со дня официального объявления Центральной избирательной комиссией Российской Федерации о результатах выборов. Действующий Президент Российской Федерации исполняет свои полномочия до вступления в должность вновь избранного Президента Российской Федерации (ст. 60 Федерального закона).
В сроки, установленные указанным Федеральным законом, члены Совета Федерации, депутаты Государственной Думы и члены Конституционного Суда Российской Федерации обязаны собраться на специально созываемое торжественное заседание, на котором Президент Российской Федерации приносит присягу. Присутствие представителей законодательной и судебной власти Российской Федерации при вступлении в должность Президента России подчеркивает высокий статус главы государства.
Следует особо подчеркнуть, что присяга приносится народу Российской Федерации. Президент торжественно обещает прежде всего уважать и охранять права и свободы человека и гражданина, что подчеркивает приоритетность этого направления в деятельности главы государства. Президент обязуется также соблюдать и защищать Конституцию Российской Федерации, принимать необходимые меры по защите государства, верно служить народу.

Статья 83

Президент Российской Федерации:
а) назначает с согласия Государственной Думы Председателя Правительства Российской Федерации;
б) имеет право председательствовать на заседаниях Правительства Российской Федерации;
в) принимает решение об отставке Правительства Российской Федерации;
г) представляет Государственной Думе кандидатуру для назначения на должность Председателя Центрального банка Российской Федерации; ставит перед Государственной Думой вопрос об освобождении от должности Председателя Центрального банка Российской Федерации;
д) по предложению Председателя Правительства Российской Федерации назначает на должность и освобождает от должности заместителей Председателя Правительства Российской Федерации, федеральных министров;
е) представляет Совету Федерации кандидатуры для назначения на должности судей Конституционного Суда Российской Федерации, Верховного Суда Российской Федерации, Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации, а также кандидатуру Генерального прокурора Российской Федерации; вносит в Совет Федерации предложение об освобождении от должности Генерального прокурора Российской Федерации; назначает судей других федеральных судов;
ж) формирует и возглавляет Совет Безопасности Российской Федерации, статус которого определяется федеральным законом;
з) утверждает военную доктрину Российской Федерации;
и) формирует Администрацию Президента Российской Федерации;
к) назначает и освобождает полномочных представителей Президента Российской Федерации;
л) назначает и освобождает высшее командование Вооруженных Сил Российской Федерации;
м) назначает и отзывает после консультаций с соответствующими комитетами или комиссиями палат Федерального Собрания дипломатических представителей Российской Федерации в иностранных государствах и международных организациях.

Комментарий к статье 83

В этой статье Конституции излагается лишь часть полномочий Президента Российской Федерации, относящихся главным образом к его праву назначать или участвовать в назначении ряда высших должностных лиц, занимающих ключевые позиции в государственном аппарате. Иные полномочия Президента закреплены в последующих статьях гл. 4 Конституции (ст. 84 - 90). Отдельные полномочия Президента определены и в последующих главах Конституции. Так, в гл. 5 "Федеральное Собрание" указано, что Президенту принадлежит право законодательной инициативы (ст. 104), а в гл. 7 "Судебная власть" - что Президент имеет право обращаться с запросами в Конституционный Суд Российской Федерации (ст. 125).
Обращаясь к полномочиям Президента Российской Федерации, связанным с назначением должностных лиц, следует обратить внимание на то, что Конституция предусматривает различные формы их назначения. Некоторые из должностных лиц назначаются и освобождаются от должности Президентом непосредственно, другие - по представлению или после консультации с соответствующими органами или по их предложению. В отношении ряда других должностных лиц Президент имеет право предлагать кандидатуры для назначения Государственной Думе или Совету Федерации. Последние же могут либо согласиться с этим предложением и назначить должностное лицо либо отклонить предложенную Президентом кандидатуру.
Основные полномочия Президента, изложенные в ст. 83 Конституции, относятся к его отношениям с Правительством Российской Федерации.
В соответствии с п. "а" Президент с согласия Государственной Думы назначает Председателя Правительства Российской Федерации. Согласие дается в форме постановления, которое принимается Думой большинством голосов от общего числа депутатов. Поскольку Конституция не устанавливает иного, представляется, что данное Государственной Думой согласие на назначение Председателя Правительства не связано сроком полномочий Государственной Думы и действует до тех пор, пока Правительство не сложит с себя полномочия в связи с вступлением в должность нового Президента Российской Федерации или пока не уйдет в отставку по решению Президента.
Предложение о кандидатуре Председателя Правительства Российской Федерации вносится Президентом не позднее двухнедельного срока после вступления в должность вновь избранного Президента или после отставки Правительства. Если предложенная Президентом кандидатура отклоняется Государственной Думой, то новая кандидатура должна быть внесена Президентом в течение недели (см. комментарии к ст. 111 и 117).
В соответствии с п. "в" настоящей статьи Президент принимает решение об отставке Правительства Российской Федерации. Характерно, что если при назначении Председателя Правительства необходимо согласие Государственной Думы, то решение об отставке Правительства в целом принимается Президентом самостоятельно. Это объясняется тем, что Президент фактически персонально несет ответственность за деятельность Правительства, в которой он лично может участвовать. Ведь на основании п. "б" ст. 83 Конституции он "имеет право председательствовать на заседаниях Правительства Российской Федерации". Это правило как бы "связывает" Президента и Правительство.
Тесная связь Президента и Правительства Российской Федерации подтверждается также тем, что Президент в силу п. "д" ст. 83 Конституции назначает на должность и освобождает от должности заместителей Председателя Правительства и федеральных министров. Условием реализации этого правомочия Президента является то, что указанное назначение на должности и освобождение от них производятся "по предложению Председателя Правительства", причем не оговаривается, в каком порядке и в какой форме это предложение делается. С учетом этого представляется, что каждое решение об изменении состава Правительства можно считать совместным решением главы государства и главы органа, осуществляющего исполнительную власть в Российской Федерации.
Президент Российской Федерации представляет Государственной Думе кандидатуру для назначения на должность Председателя Центрального банка Российской Федерации (п. "г" ст. 83), а также ставит перед Государственной Думой вопрос об освобождении от должности Председателя Центрального Банка Российской Федерации. Само же назначение на эту должность и освобождение от нее осуществляются Государственной Думой (см. п. "в" ч. 1 ст. 103 Конституции). Представляется, что назначение и освобождение от должности главы Центрального Банка России с участием главы государства и Федерального Собрания является действенной гарантией независимости Центрального банка от других органов государственной власти.
Как гарантию независимости членов судебного корпуса, и прежде всего судей Конституционного, Верховного и Высшего Арбитражного судов Российской Федерации, а также Генерального прокурора Российской Федерации следует рассматривать установленный п. "е" ст. 83 Конституции порядок назначения этих лиц лишь по представлению Президента России. Назначение на должность судей всех указанных выше судов (а в отношении Генерального прокурора и освобождение от должности) производится Советом Федерации (см. п. "ж" и "з" ч. 1 ст. 102 Конституции).
Судей других федеральных судов назначает непосредственно Президент Российской Федерации.
Заметим, что в Конституции вообще не говорится об освобождении судей от должности. Это объясняется тем, что судьи в Российской Федерации в соответствии со ст. 121 несменяемы, а их полномочия могут быть прекращены не иначе как в порядке и по основаниям, установленным федеральным законом.
Что же касается прокуроров (кроме Генерального прокурора Российской Федерации, о порядке назначения которого на должность и освобождения от должности говорилось выше), то порядок их назначения определен в ч. 3 и 4 ст. 129 Конституции (см. комментарий к этой статье) и в Федеральном законе "О прокуратуре Российской Федерации" <*>, в редакции Федерального закона "О внесении изменений и дополнений в Закон Российской Федерации "О прокуратуре Российской Федерации" от 17 ноября 1995 г.
--------------------------------
<*> ВВС. 1992. N 8. Ст. 366; СЗ РФ. 1995. N 47. Ст. 4472.

Значительное число должностных лиц, указанных в п. "к", "л" и "м" ст. 83 Конституции так же, как и судьи "других федеральных судов" (см. п. "е" ст. 83), назначаются и освобождаются от должности лично Президентом Российской Федерации. К ним относятся и полномочные представители Президента в субъектах Федерации, и представители Президента в Федеральном Собрании и Межпарламентской Ассамблее СНГ, и некоторые другие лица, назначаемые Президентом, например для участия в рассмотрении законопроектов, внесенных Президентом в Государственную Думу. Это также высшее командование Вооруженных Сил Российской Федерации, что совершенно оправданно, особенно потому, что Президент Российской Федерации является по должности Верховным Главнокомандующим Вооруженными Силами Российской Федерации.
Назначает и отзывает Президент и дипломатических представителей Российской Федерации в иностранных государствах и международных организациях. Дипломатическими представителями являются главы дипломатических миссий, которые, как следует из Венской конвенции о дипломатических сношениях от 18 апреля 1961 г. <*>, представляют аккредитующее государство (в данном случае Российскую Федерацию) в иностранных государствах и в силу этого наделяются определенными правами и несут обязанности в соответствии с нормами международного права.
--------------------------------
<*> Международное право в документах. С. 124 - 138.

Дипломатическими представителями являются также представители Российской Федерации в международных организациях, в частности таких, как Организация Объединенных Наций и специализированные учреждения системы ООН (ЮНЕСКО, МОТ и др.).
Следует заметить, что в соответствии с п. "м" ст. 83 право назначения и отзыва дипломатических представителей может быть реализовано "после консультаций с соответствующими комитетами или комиссиями палат Федерального Собрания". Конституция не определяет, с какими именно комитетами и комиссиями проводятся консультации. Обычно это комитеты, в компетенцию которых входят вопросы внешней политики. Надо также заметить, что в данном пункте ст. 83 устанавливается обязанность только проводить консультации, но само назначение не связывается с результатами этих консультаций.
Как правило, Президенту Российской Федерации в вопросе о назначении должностных лиц могут оказывать помощь соответствующие министры: при назначении и освобождении от должности лиц, относящихся к высшему командованию Вооруженных Сил, - министр обороны; дипломатических представителей - министр иностранных дел. Кандидатуры на должность судей Верховного Суда Российской Федерации Президенту представляет Председатель этого Суда и т.д.
Статья 83 Конституции указывает, что Президент формирует Администрацию Президента Российской Федерации. Это орган, являющийся собственно рабочим аппаратом Президента в исполнении возложенных на него Конституцией и федеральными законами функций. Администрация Президента имеет аналитические и экспертные подразделения и не располагает собственными властными полномочиями.
Как указывалось в ст. 80 Конституции, Президент в установленном Конституцией порядке принимает меры по охране суверенитета, независимости и государственной целостности Российской Федерации. В этом ему помогает Совет Безопасности, который он на основании п. "ж" ст. 83 формирует и возглавляет. Статус Совета Безопасности в соответствии с Конституцией должен определяться федеральным законом.
Являясь совещательным органом, Совет Безопасности осуществляет подготовку решений по вопросам государственной безопасности, которые оформляются указами Президента. В состав Совета Безопасности входят министры обороны, иностранных дел, внутренних дел, директор Службы внешней разведки, директор Федеральной службы безопасности и другие лица. Возглавляет Совет Безопасности в соответствии с Конституцией Российской Федерации Президент Российской Федерации. При Совете Безопасности Указом Президента Российской Федерации от 31 января 1994 г. создан Научный совет <*>. В соответствии с п. "ж" ст. 83 Президент 10 июля 1996 г. издал Указ "Вопросы Совета Безопасности Российской Федерации", которым утверждены Положение о Совете Безопасности Российской Федерации и структура аппарата Совета Безопасности <**>.
--------------------------------
<*> САПП. 1994. N 6. Ст.433.
<**> РГ. 1996. 16 июля.

Президент в соответствии с п. "з" ст. 83 утверждает военную доктрину Российской Федерации. Представляется, что эта функция Президента непосредственно обусловлена тем, что он является Верховным Главнокомандующим Вооруженными Силами нашей страны и возглавляет ее Совет Безопасности. Военная доктрина - документ огромного значения, поскольку в ней определяется военно - политическая деятельность государства. Указом Президента Российской Федерации от 2 ноября 1993 г. приняты Основные положения военной доктрины Российской Федерации <*>. Этот документ содержит военно - политические, военные, военно - технические и экономические основы системы официально принятых в государстве взглядов на предотвращение войны, военных конфликтов, защиту жизненно важных интересов Российской Федерации. Основные положения военной доктрины, гарантирующей строгое соблюдение нашей страной Устава ООН, общепринятых международно - правовых норм и принципов, определяют сугубо оборонительную направленность деятельности по обеспечению военной безопасности Российской Федерации.
--------------------------------
<*> САПП. 1993. N 35. Ст. 4329.

Статья 84

Президент Российской Федерации:
а) назначает выборы Государственной Думы в соответствии с Конституцией Российской Федерации и федеральным законом;
б) распускает Государственную Думу в случаях и порядке, предусмотренных Конституцией Российской Федерации;
в) назначает референдум в порядке, установленном федеральным конституционным законом;
г) вносит законопроекты в Государственную Думу;
д) подписывает и обнародует федеральные законы;
е) обращается к Федеральному Собранию с ежегодными посланиями о положении в стране, об основных направлениях внутренней и внешней политики государства.

Комментарий к статье 84

В ст. 84 закреплены полномочия Президента, относящиеся к его взаимоотношениям с законодательной властью Российской Федерации. В этой же статье предусматривается и полномочие Президента назначать референдум.
Предусмотренное п. "а" статьи полномочие Президента назначать выборы Государственной Думы обусловлено его ролью главы государства и необходимостью обеспечивать непрерывность функционирования государственной власти.
Президент назначает выборы Государственной Думы в соответствии с Конституцией Российской Федерации и федеральным законом. В Конституции определен срок полномочий Думы - четыре года (Дума первого созыва была избрана на два года). Согласно ст. 4 Федерального закона "О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации" <*>, днем выборов является первое воскресенье после истечения конституционного срока, на который была избрана Государственная Дума прежнего созыва. Срок со дня назначения выборов до дня выборов должен составлять не менее четырех месяцев <**>. В случае, если Президент не назначит выборы депутатов Государственной Думы в этот срок, выборы проводятся Центральной избирательной комиссией Российской Федерации в первое воскресенье месяца, следующего за месяцем, в котором истекают полномочия Государственной Думы.
--------------------------------
<*> СЗ РФ. 1995. N 26. Ст. 2398.
<**> С учетом этих правил Президентом Российской Федерации 14 июля 1995 г. был принят Указ о назначении выборов депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации нового созыва // СЗ РФ. 1995. N 29. Ст. 2796.

Согласно п. "б" ст. 84 Президенту предоставлено право распускать Государственную Думу "в случаях и порядке, предусмотренных Конституцией". Эти случаи предусмотрены ст. 111 и 117 Конституции (см. комментарии к этим статьям). Конституцией устанавливаются также случаи, когда Государственная Дума не может быть распущена (см. комментарий к ст. 109 Конституции). Таким образом, право Президента Российской Федерации распускать Государственную Думу не является абсолютным.
Институт роспуска парламента главой государства существует во многих странах. Как правило, роспуск парламента считается допустимым, когда по основаниям, указанным в конституции или законах, законодательный представительный орган перестает выражать мнение избирателей и им предоставляется возможность выразить свою волю в ходе парламентских выборов.
При роспуске Государственной Думы Президент одновременно должен назначить выборы Государственной Думы нового созыва. В этом случае согласно Федеральному закону "О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации" днем выборов является последнее воскресенье перед истечением трех месяцев со дня роспуска Государственной Думы. Если Президент, распустив Государственную Думу, не назначит выборы депутатов нового созыва, выборы депутатов Государственной Думы проводятся Центральной избирательной комиссией Российской Федерации в первое воскресенье по истечении трех месяцев со дня роспуска Государственной Думы.
В полномочия Президента входит назначение референдума Российской Федерации. Порядок назначения референдума и его проведения установлен Федеральным конституционным законом "О референдуме Российской Федерации" <*>. В нем, в частности, определено, кому принадлежит инициатива проведения референдума: во-первых, не менее чем двум миллионам граждан России, имеющих право на участие в референдуме, при условии, что на территории одного субъекта Федерации или в совокупности за пределами территории России проживает не более 10 процентов из них; во-вторых, Конституционному Собранию в случае, предусмотренном ч. 3 ст. 135 российской Конституции.
--------------------------------
<*> СЗ РФ. 1995. N 42. Ст. 3921.

Законом подробно регламентирован порядок реализации инициативы граждан и Конституционного Собрания по проведению референдума. Президент в течение 10 дней со дня поступления к нему установленных Законом документов и приложенных к ним материалов направляет их с соответствующим запросом в Конституционный Суд Российской Федерации, который проверяет соблюдение требований, предусмотренных Конституцией. В течение месяца Конституционный Суд направляет Президенту соответствующее решение, подлежащее незамедлительному опубликованию.
В случае признания Конституционным Судом соблюдения требований, предусмотренных Конституцией, Президент обязан назначить референдум Российской Федерации не позднее чем через 15 дней со дня поступления к нему решения Конституционного Суда. В случае отрицательного решения Конституционного Суда все процедуры, предусмотренные Федеральным конституционным законом, прекращаются.
Президент издает указ о назначении референдума. В нем определяется дата проведения референдума. Голосование может быть назначено на любой выходной день в период от двух до трех месяцев со дня опубликования указа. Не допускается одновременно с проведением референдума Российской Федерации проведение выборов Президента России, федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов Федерации и органов местного самоуправления.
В п. "г" и "д" ст. 84 определены полномочия Президента в сфере законодательства. В п. "г" указано, что Президенту принадлежит право вносить законопроекты в Государственную Думу. Надо учитывать в этой связи, что все лица и органы, имеющие право законодательной инициативы, и в первую очередь Президент, указаны в ст. 104 Конституции.
Реализацию конституционного полномочия Президента вносить законопроекты в Государственную Думу обеспечивает полномочный представитель Президента в Государственной Думе Федерального Собрания <*>.
--------------------------------
<*> См. Положение о полномочных представителях Президента Российской Федерации в палатах Федерального Собрания Российской Федерации, утвержденное Указом Президента Российской Федерации от 9 марта 1996 г. // РГ. 1996. 16 марта.

На Президента в п. "д" возложена обязанность подписывать и обнародовать федеральные законы. Это традиционная функция главы государства, завершающая законодательный процесс приданием закону обязательной силы. Подписание и обнародование законов главой государства является существенным элементом законотворческой процедуры, обеспечивающей разделение властей.
Срок для подписания федерального закона установлен ст. 107 Конституции. Подписание Президентом федерального закона не является актом формальным. В соответствии со ст. 107 Конституции Президент вправе отклонить закон, что влечет его повторное рассмотрение. Президент не может отказаться подписать и обнародовать федеральный конституционный закон и федеральный закон, преодолевший вето Президента (см. комментарии к ст. 107 и 108). Также подлежит подписанию Президентом и обнародованию вступивший в силу после одобрения необходимым числом законодательных органов субъектов Российской Федерации Закон РФ о поправке к Конституции (см. Постановление Конституционного Суда Российской Федерации по делу о толковании статьи 136 Конституции Российской Федерации от 31 октября 1995 г.) <*>.
--------------------------------
<*> СЗ РФ. 1995. N 45. Ст. 4408.

Основной формой обнародования закона, т.е. доведения его до всеобщего сведения, является опубликование закона. Согласно Федеральному закону о порядке опубликования и вступления в силу федеральных конституционных законов, федеральных законов, актов палат Федерального Собрания <*> федеральные конституционные законы и федеральные законы в течение семи дней после их подписания Президентом подлежат официальному опубликованию. Им считается первая публикация полного текста закона в "Российской газете" или "Собрании законодательства Российской Федерации".
--------------------------------
<*> СЗ РФ. 1994. N 8. Ст. 801.

Федеральные конституционные законы и федеральные законы могут быть опубликованы и в других печатных изданиях и обнародованы по телевидению и радио, разосланы должностным лицам, переданы по каналам связи и т.д. (см. комментарий к ст. 107).
В п. "е" ст. 84 устанавливается, что Президент обращается к Федеральному Собранию с ежегодными посланиями о положении в стране, об основных направлениях внутренней и внешней политики государства. Послания Президента не являются нормативными актами, это акты политического характера, содержащие программные принципы.
Практика посланий главы государства законодательному органу имеется во многих странах. Содержание посланий, как правило, оказывает большое влияние как на законодательный орган, так и на общественное мнение в стране.
В Российской Федерации значение посланий Президента обусловлено тем, что Президент в соответствии с Конституцией и федеральными законами определяет основные направления внутренней и внешней политики государства (ч. 3 ст. 80). В посланиях излагается видение Президентом будущего страны <*>.
--------------------------------
<*> См.: Послания Президента Федеральному Собранию 1994, 1995 и 1996 гг. // РГ. 1994. 25 февр.; 1995. 17 февр.; 1996. 27 февр.

Статья 85

1. Президент Российской Федерации может использовать согласительные процедуры для разрешения разногласий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации, а также между органами государственной власти субъектов Российской Федерации. В случае недостижения согласованного решения он может передать разрешение спора на рассмотрение соответствующего суда.
2. Президент Российской Федерации вправе приостанавливать действие актов органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации в случае противоречия этих актов Конституции Российской Федерации и федеральным законам, международным обязательствам Российской Федерации или нарушения прав и свобод человека и гражданина до решения этого вопроса соответствующим судом.

Комментарий к статье 85

Права Президента, изложенные в данной статье, прямо вытекают из его обязанности обеспечивать согласованное функционирование и взаимодействие органов государственной власти (см. ч. 2 ст. 80 Конституции).
Часть 1 данной статьи посвящена правомочию Президента Российской Федерации разрешать конфликты и разногласия, во-первых, между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации и, во-вторых, между органами государственной власти субъектов Российской Федерации.
В Конституции не конкретизировано понятие согласительных процедур, что имеет принципиальное значение, так как в результате Президент оказывается свободным в выборе из большого диапазона согласительных процедур, суть которых состоит в выдвижении компромиссных вариантов и в конечном счете в достижении согласованного решения.
Наиболее часто для достижения согласованного решения Президентом используются организация переговоров с участием спорящих сторон и образование согласительных комиссий. Возможно применение и других согласительных процедур - создание третейских судов, оказание "добрых услуг" и т.п.
В качестве примера действенности согласительных процедур под руководством Президента можно привести переговоры о достижении общих целей в деятельности федеральных государственных органов, государственных органов субъектов Российской Федерации, партий, профсоюзов, общественных и религиозных объединений, в результате чего 28 апреля 1994 г. был открыт для подписания Договор об общественном согласии. Договор был подписан более чем 800 участниками и был направлен на стабилизацию политической ситуации в стране.
Образование согласительных комиссий и организация переговоров сторон уже использовались Президентом для достижения согласия сторон. Переговоры нередко проводятся с участием представителей Президента.
Так, после того, как на завершающей стадии переговоров об урегулировании спорных вопросов о правовом положении города Норильска и находящихся в нем предприятий между Красноярским краем и Таймырским (Долгано - Ненецким) автономными округами в них принял участие помощник Президента Российской Федерации, между спорящими сторонами 2 ноября 1995 г. был заключен Договор о бюджетных отношениях между органами государственной власти Красноярского края и органами государственной власти Таймырского (Долгано - Ненецкого) автономного округа.
Возрастающее значение использования согласительных процедур для разрешения разногласий вызвало необходимость их правового регулирования. В октябре 1995 г. Президент возложил на Комиссию при Президенте Российской Федерации по взаимодействию федеральных органов государственной власти и органов государственной власти субъектов Российской Федерации при проведении конституционно - правовой реформы в субъектах Российской Федерации подготовку предложений о применении Президентом Российской Федерации согласительных процедур для разрешения разногласий в соответствии со ст. 85 Конституции <*>.
--------------------------------
<*> См. Указ Президента Российской Федерации от 5 октября 1995 г. // СЗ РФ. 1995. N 41. Ст. 3875.

В случаях, если применение согласительных процедур не приведет к согласованному решению, Президент в соответствии с Конституцией может передать разрешение спора на рассмотрение соответствующего суда. Выбор суда зависит от характера спора и компетенции суда, определяемой законом. В соответствии со ст. 125 Конституции Конституционный Суд Российской Федерации, в частности, вправе разрешать споры о соответствии Конституции Российской Федерации ряда нормативных актов субъектов Российской Федерации (см. комментарий к ст. 125).
В соответствии с этим в ст. 92 Федерального конституционного закона "О Конституционном Суде Российской Федерации" указано <*>, в частности, что правом обращения в этот суд на основании ст. 85 Конституции обладает Президент Российской Федерации.
--------------------------------
<*> СЗ РФ. 1994. N 13. Ст. 1447.

Возможность обращения Президента в суд в случаях, предусмотренных ст. 85 Конституции, установлена и в других федеральных законах. Так, в ст. 116 Гражданского процессуального кодекса РСФСР указано, что Верховный Суд Российской Федерации по первой инстанции рассматривает дела "по разрешению споров, переданных ему Президентом Российской Федерации в соответствии со ст. 85 Конституции Российской Федерации, между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации, а также между органами государственной власти субъектов Российской Федерации" <*>.
--------------------------------
<*> См. Федеральный закон о внесении изменений и дополнений в Гражданский процессуальный Кодекс РСФСР от 30 ноября 1995 г. // СЗ РФ. 1995. N 49. Ст. 4696.

В ч. 2 ст. 85 Конституции Президент наделяется правом приостанавливать действие актов органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации. При этом надо иметь в виду ряд обстоятельств.
Прежде всего надо обратить внимание на то, что Президент вправе приостановить действие только такого акта органа исполнительной власти субъекта Федерации, который противоречит Конституции Российской Федерации, федеральным законам, международным обязательствам Российской Федерации или нарушает права и свободы человека и гражданина.
Следует заметить, что Президент вправе приостанавливать действие только актов органов исполнительной власти субъектов Федерации, но он не может приостановить действие актов их органов законодательной власти.
Как известно, в соответствии с ч. 2 ст. 77 Конституции федеральные органы исполнительной власти и органы исполнительной власти субъектов Федерации образуют единую систему исполнительной власти Российской Федерации. Это единство осуществляется в пределах ведения Российской Федерации и полномочий Российской Федерации по предметам совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов. При рассмотрении вопроса о полномочиях федеральных органов исполнительной власти и органов исполнительной власти субъектов Федерации следует учитывать, что в соответствии с ч. 2 и 3 ст. 78 Конституции они могут передавать друг другу осуществление части своих полномочий (см. комментарии к ст. 77 и 78 Конституции).
Акты органов исполнительной власти субъектов Федерации Президентом Российской Федерации приостанавливались неоднократно. В частности, в марте 1994 г. Президент Российской Федерации приостановил своим Указом <*> действие постановления Администрации Красноярского края от 22 февраля 1994 г., которым назначался референдум по проекту краевого закона об основах непосредственного народовластия и организации государственной власти в Красноярском крае, поскольку реализация постановления Администрации привела бы к нарушению ряда положений федеральной Конституции, в частности ч. 2 ст. 66 и ч. 1 ст. 77, устанавливающих процедуру принятия устава края и необходимость соответствия системы органов государственной власти края основам конституционного строя Российской Федерации.
--------------------------------
<*> САПП. 1994. N 14. Ст. 1070.

18 января 1996 г. Президент Российской Федерации приостановил действие Указа Президента Республики Башкортостан "О мерах по совершенствованию валютного контроля за импортом товаров, работ и услуг предприятиями, учреждениями, организациями Республики Башкортостан в порядке предоплаты" <*>, как противоречащего Конституции Российской Федерации и федеральным законам.
--------------------------------
<*> РГ. 1996. 24 янв.

В данных Указах Президента предлагалось органам исполнительной власти субъектов Российской Федерации, действие актов которых приостанавливалось, привести эти акты в соответствие с Конституцией Российской Федерации и федеральными законами.
Как следует из ч. 2 ст. 85 Конституции, действие актов приостанавливается до решения соответствующим судом вопроса об их противоречии федеральной Конституции, федеральным законам, международным обязательствам Российской Федерации или нарушении прав и свобод человека. Однако на практике вмешательства суда не требовалось, поскольку оспариваемые Президентом Российской Федерации акты отменялись принявшими их органами еще до рассмотрения дела в суде.

Статья 86

Президент Российской Федерации:
а) осуществляет руководство внешней политикой Российской Федерации;
б) ведет переговоры и подписывает международные договоры Российской Федерации;
в) подписывает ратификационные грамоты;
г) принимает верительные и отзывные грамоты аккредитуемых при нем дипломатических представителей.

Комментарий к статье 86

В комментируемой статье определяются основные полномочия Президента в сфере внешней политики Российской Федерации.
Наиболее существен в ст. 86 Конституции п. "а". В нем указано, что Президент осуществляет руководство внешней политикой Российской Федерации.
В соответствии с Указом Президента Российской Федерации от 27 декабря 1995 г. <*> под руководством Президента России действует Совет по внешней политике при Президенте Российской Федерации, являющийся координационным органом, осуществляющим предварительное рассмотрение и межведомственную проработку вопросов внешней политики, а также подготовку соответствующих предложений для Президента Российской Федерации. К основным задачам Совета относятся, в частности, подготовка рекомендаций по определению основ внешней политики Российской Федерации и осуществлению руководства ею в соответствии с полномочиями Президента Российской Федерации, а также разработка предложений по обеспечению согласованного взаимодействия федеральных органов государственной власти в области внешней политики. Совет информирует Президента о внешнеполитических аспектах деятельности федеральных органов государственной власти, анализирует и прогнозирует международную обстановку и изучает общественное мнение по вопросам внешней политики в России, а также участвует в подготовке проектов нормативных правовых актов по вопросам внешней политики Российской Федерации. В состав Совета входят по должности, в частности, руководители Министерства иностранных дел, Министерства обороны, Федеральной службы безопасности, Службы внешней разведки, помощник Президента Российской Федерации, координирующий вопросы внешнеполитической деятельности.
--------------------------------
<*> РГ. 1995. 13 янв.

В соответствии с п. "б" комментируемой статьи Президент Российской Федерации ведет переговоры по вопросам внешней политики. Об активном участии Президента в переговорах свидетельствуют его практически регулярные встречи с лидерами ведущих иностранных государств, участие в важнейших международных дипломатических форумах, личное участие в переговорах, а также частые телефонные обмены мнениями с ведущими зарубежными политическими деятелями.
В проведении внешней политики Российского государства участвует и Правительство Российской Федерации, которое в соответствии с п. "д" ст. 114 Конституции Российской Федерации осуществляет меры по реализации внешней политики Российской Федерации.
Руководство внешней политикой со стороны Президента Российской Федерации в значительной степени проводится через федеральное Министерство иностранных дел, глава которого - министр иностранных дел - в соответствии со сложившейся международной практикой по всем вопросам внешних сношений, так же как и Президент, представляет государство по должности, т.е. без специальных полномочий.
Министерство иностранных дел Российской Федерации в соответствии с Положением о нем, утвержденным Указом Президента Российской Федерации от 14 марта 1995 г. <*>, является федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим государственное управление в области отношений Российской Федерации с иностранными государствами и международными организациями.
--------------------------------
<*> СЗ РФ. 1995. N 12. Ст. 1033.

Министерство иностранных дел Российской Федерации подведомственно Президенту Российской Федерации по вопросам, закрепленным за Президентом Конституцией Российской Федерации, в соответствии с законодательными актами Российской Федерации.
К основным задачам Министерства иностранных дел относятся, в частности, разработка общей стратегии внешней политики Российской Федерации и представление соответствующих предложений Президенту, а также реализация внешнеполитического курса страны. К основным задачам Министерства иностранных дел отнесена и координация международных связей субъектов Российской Федерации.
В соответствии с Указом Президента Российской Федерации от 12 марта 1996 г. в системе федеральных органов исполнительной власти Министерство иностранных дел "является головным органом в области отношений с иностранными государствами, международными организациями и осуществляет общий контроль за выполнением международных обязательств Российской Федерации" <*>.
--------------------------------
<*> РГ. 1996. 16 марта.

Кроме Министерства иностранных дел России рядом федеральных министерств и ведомств решаются внешнеполитические вопросы, отнесенные к их ведению федеральными законами, указами Президента и постановлениями Правительства. Это относится, в частности, к Министерству внешних экономических связей, Министерству финансов и Министерству по сотрудничеству с государствами - участниками Содружества Независимых Государств.
Личное участие Президента Российской Федерации в осуществлении внешнеполитических функций государства проявляется также в том, что он в соответствии с Конституцией подписывает международные договоры Российской Федерации. Значение этой акции Президента очень велико. Ведь международные договоры Российской Федерации, как указано в ст. 15 Конституции, являются составной частью российской правовой системы, и если международным договором Российской Федерации установлены иные правила, чем предусмотренные законом, то применяются правила международного договора.
Президент в соответствии с п. "в" ст. 86 подписывает ратификационные грамоты, т.е. документы, свидетельствующие об утверждении федеральным законом международного договора Российской Федерации. Если договор двусторонний, то стороны обмениваются ратификационными грамотами. Если же договор является многосторонним, то его участники сдают все ратификационные грамоты одному из участников договора - депозитарию.
Пункт "г" комментируемой статьи устанавливает, что Президент принимает верительные и отзывные грамоты аккредитуемых при нем дипломатических представителей. Ратификационная грамота направляется главой иностранного государства Президенту России и удостоверяет, что указанное в ней лицо, т.е. дипломатический представитель, обычно посол, представляет интересы направившего его государства и его словам и действиям надлежит верить.
Направление отзывной грамоты означает прекращение полномочий указанного в ней лица.

Статья 87

1. Президент Российской Федерации является Верховным Главнокомандующим Вооруженными Силами Российской Федерации.
2. В случае агрессии против Российской Федерации или непосредственной угрозы агрессии Президент Российской Федерации вводит на территории Российской Федерации или в отдельных ее местностях военное положение с незамедлительным сообщением об этом Совету Федерации и Государственной Думе.
3. Режим военного положения определяется федеральным конституционным законом.

Комментарий к статье 87

Президент Российской Федерации как глава государства и Верховный Главнокомандующий Вооруженными Силами Российской Федерации определяет основные направления оборонной политики и осуществляет руководство обороной страны.
В законодательстве под обороной понимается вся система политических, экономических, военных, военно - технических, социальных, правовых и иных мер по обеспечению готовности государства к защите от вооруженного нападения, а также собственно защиты населения, территории и суверенитета Российской Федерации.
Оборона организуется и осуществляется в соответствии с международным правом, международными соглашениями, Конституцией Российской Федерации, действующим законодательством Российской Федерации и военной доктриной Российской Федерации, которая утверждается главой государства, являющимся Верховным Главнокомандующим Вооруженными Силами Российской Федерации. Для обороны с применением средств вооруженной борьбы созданы Вооруженные Силы Российской Федерации и установлена воинская обязанность граждан Российской Федерации.
Отличительная особенность государственного управления в области обороны состоит в высокой степени его централизации. Деятельность органов управления обороной на всех уровнях осуществляется на основе обеспечения безопасности, боевой и мобилизационной готовности Вооруженных Сил Российской Федерации и других войск, умения выполнить поставленные перед ними задачи по обороне страны; законности, уважения и соблюдения прав и свобод человека и гражданина, гуманизма, централизации управления, единоначалия, комплектования войск военнослужащими, проходящими военную службу по призыву и по контракту.
Оборона является одной из важнейших функций государства, элементом и гарантом безопасности. Указанные положения об основах обороны являются исходными в определении правового статуса Верховного Главнокомандующего Вооруженными Силами Российской Федерации, объема и характера его полномочий по защите безопасности и целостности государства.
В соответствии с Законом РФ "Об обороне" <*> Президент утверждает концепцию и планы строительства, планы применения Вооруженных Сил Российской Федерации, мобилизационный план Вооруженных Сил Российской Федерации, мобилизационные планы экономики, а также планы подготовки и накопления мобилизационных резервов и оперативного оборудования территории страны в интересах обороны.
--------------------------------
<*> ВВС. 1992. N 42. Ст. 2331; САПП. 1993. N 52. Ст. 5086.

Правовой статус Министерства обороны закрепляется Президентом, который утверждает Положение о Министерстве обороны Российской Федерации и Генеральном штабе Вооруженных Сил Российской Федерации.
Согласно ст. 6 Закона "Об обороне" Правительство Российской Федерации несет ответственность за состояние Вооруженных Сил Российской Федерации и других войск и организует их оснащение оружием и военной техникой, обеспечение материальными средствами, ресурсами и услугами в соответствии с заказами Министерства обороны России.
Министр обороны Российской Федерации входит в состав Правительства и работает под руководством Председателя Правительства Российской Федерации. С другой стороны, Министерство обороны входит в число федеральных органов исполнительной власти, подведомственных Президенту России по вопросам, закрепленным за ним федеральной Конституцией, либо в соответствии с законодательными актами Российской Федерации.
Практическая деятельность Верховного Главнокомандующего Вооруженными Силами Российской Федерации предусматривает руководство всеми важнейшими направлениями работы Министерства обороны.
Сошлемся в этой связи на совместную деятельность Президента и Правительства по продовольственному обеспечению военнослужащих Вооруженных Сил Российской Федерации.
В соответствии с Указом Президента Российской Федерации "О мерах по укреплению финансовой дисциплины при исполнении федерального бюджета" от 28 февраля 1995 г. <*> Правительство Российской Федерации одобрило предложение Министерства обороны Российской Федерации, согласованное с Министерством финансов Российской Федерации о неотложных мерах по продовольственному обеспечению военнослужащих Вооруженных Сил Российской Федерации и постановило внести на рассмотрение Президента Российской Федерации проект указа по данному вопросу <**>.
--------------------------------
<*> СЗ РФ. 1995. N 10. Ст. 860.
<**> СЗ РФ. 1995. N 37. Ст. 3640.

Законодательство об обороне устанавливает формы и методы взаимодействия Вооруженных Сил Российской Федерации с другими войсками и более детально определяет полномочия Верховного Главнокомандующего Вооруженными Силами Российской Федерации. Так, в соответствии с Федеральным законом "О Железнодорожных войсках Российской Федерации" <*> федеральный орган управления Железнодорожными войсками обеспечивает постоянную боевую и мобилизационную готовность воинских частей, организует подготовку подчиненных штабов и воинских частей к совместным действиям с Вооруженными Силами Российской Федерации и другими войсками с целью обороны.
--------------------------------
<*> СЗ РФ. 1995. N 32. Ст. 3202.

Данный Закон устанавливает, что Президент утверждает Положение о Железнодорожных войсках Российской Федерации, назначает на должность и освобождает от должности командующего Железнодорожными войсками, а также утверждает структуру, штатную численность военнослужащих и состав Железнодорожных войск до соединения включительно.
Указом Президента Российской Федерации от 26 декабря 1995 г. утверждены Положение о Железнодорожных войсках Российской Федерации и Положение о Федеральной службе Железнодорожных войск Российской Федерации, а также структура и состав Железнодорожных войск Российской Федерации (в мирное время) <*>.
--------------------------------
<*> РГ. 1996. 30 янв.

В полномочия Президента входят издание указов о призыве граждан на военную службу (с указанием численности призывников), а также утверждение плана гражданской обороны Российской Федерации и Положения о территориальной обороне.
В соответствии с Указом Президента Российской Федерации о призыве граждан Российской Федерации на военную службу в октябре - декабре 1995 г. и об увольнении с военной службы солдат, матросов, сержантов, старшин и военных строителей, выслуживших установленные сроки военной службы, от 27 сентября 1995 г. <*> федеральные органы исполнительной власти, в которых предусмотрена военная служба, вели дополнительный набор граждан для прохождения военной службы в добровольном порядке по контракту на должностях, комплектуемых сержантами, старшинами, солдатами и матросами.
--------------------------------
<*> СЗ РФ. 1995. N 40. Ст. 3798.

Верховный Главнокомандующий Вооруженными Силами утверждает планы дислокации Вооруженных Сил и других войск, размещения военных объектов, объектов по ликвидации оружия массового поражения и ядерных отходов на территории страны.
Президент ведет переговоры и подписывает международные договоры Российской Федерации о совместной обороне и военном сотрудничестве по вопросам коллективной безопасности и разоружения.
Указом Президента Российской Федерации от 14 сентября 1995 г. утвержден Стратегический курс Российской Федерации с государствами - участниками Содружества Независимых Государств, которым должны неукоснительно руководствоваться в своей практической деятельности органы исполнительной власти всех уровней <*>.
--------------------------------
<*> СЗ РФ. 1995. N 38. Ст. 3667.

В сфере национальной безопасности предполагается создать систему коллективной безопасности на основе Договора о коллективной безопасности (ДКБ) от 15 мая 1992 г. и двусторонних соглашений между государствами СНГ, поощрять намерение государств - участников ДКБ объединиться в оборонный союз на базе общности интересов и военно - политических целей.
Указ Президента от 14 сентября 1995 г. требует последовательно вести работу по упорядочению механизма выполнения достигнутых в рамках СНГ соглашений в оборонной области, сохранению на основе взаимной договоренности объектов военной инфраструктуры, а в случае обоюдного интереса - переходить на принцип военного базирования, четко регламентируя при этом правовое положение российских военных баз, а также статус военнослужащих и членов их семей, находящихся в этих государствах.
Указ Президента от 14 сентября 1995 г. предусматривает решение этих вопросов адекватно военно - политической обстановке, складывающейся в каждом государстве СНГ, ставит задачи добиваться от государств СНГ выполнения обязательства воздерживаться от участия в союзах и блоках, направленных против любого из этих государств, углублять сотрудничество между государствами СНГ в сфере безопасности государственных границ.
В соответствии с Федеральным законом "О порядке предоставления Российской Федерацией военного и гражданского персонала для участия в деятельности по поддержанию или восстановлению международного мира и безопасности" от 23 июня 1995 г. <*> Президент принимает решение о направлении за пределы территории Российской Федерации отдельных военнослужащих для участия в миротворческой деятельности.
--------------------------------
<*> СЗ РФ. 1995. N 26. Ст. 2401.

Статья 7 этого Закона устанавливает, что решение о направлении за пределы территории Российской Федерации воинских формирований Вооруженных Сил Российской Федерации для участия в миротворческой деятельности принимается Президентом Российской Федерации на основании постановления Совета Федерации о возможности использования Вооруженных Сил Российской Федерации за пределами территории Российской Федерации.
Предложение, вносимое Президентом Российской Федерации в Совет Федерации, должно включать сведения о районе действий указанных воинских формирований, об их задачах, общей численности, о типе и составе вооружений, подчиненности, сроке пребывания или порядке его продления, порядке замены и об условиях вывода, а также об устанавливаемых в соответствии с федеральными законами дополнительных гарантиях и компенсациях военнослужащим воинских формирований и членам их семей.
Президентом принимается решение об отзыве указанных формирований, если в связи с изменением международной военно - политической обстановки дальнейшее их участие в миротворческой деятельности становится нецелесообразным.
О принятых решениях Президент информирует Совет Федерации и Государственную Думу.
В соответствии с Положением о военно - техническом сотрудничестве Российской Федерации с зарубежными странами, утвержденным Указом Президента Российской Федерации от 5 октября 1995 г. <*>, Президент Российской Федерации по представлению Правительства Российской Федерации принимает решения по следующим вопросам военно - технического сотрудничества Российской Федерации с зарубежными странами:
--------------------------------
<*> СЗ РФ. 1995. N 41. Ст. 3876.

утверждение концептуальных подходов к военно - техническому сотрудничеству;
заключение межгосударственных договоров Российской Федерации о военно - техническом сотрудничестве;
определение перечня зарубежных стран, военно - техническое сотрудничество с которыми запрещено или ограничено;
установление военно - технического сотрудничества с зарубежными странами, с которыми оно ранее не осуществлялось;
приостановление, прекращение и возобновление военно - технического сотрудничества;
утверждение перечня продукции, работ (услуг) военного назначения, разрешенных к поставке на экспорт;
показ и поставка вооружения и военной техники, не включенных в перечень вооружения и военной техники, разрешенных к экспорту;
передача лицензий на производство продукции военного назначения зарубежным странам;
сотрудничество с зарубежными странами в области разработок вооружения и военной техники и иной продукции военного назначения;
оказание военно - технической помощи зарубежным странам.
Порядок объявления военного положения предусматривает издание указа Президентом Российской Федерации (п. "б" ч. 1 ст. 102), который утверждается с соблюдением процедуры принятия актов Советом Федерации.
Незамедлительное сообщение о введении военного положения доводится Президентом до Совета Федерации и Государственной Думы.
Нельзя исключать возможности внесения Советом Федерации изменений и дополнений в текст рассматриваемого и утверждаемого указа Президента.
Вполне понятно, что эти изменения и дополнения должны быть согласованы с Президентом и приняты им. В противном случае указ не может быть действующим актом. Следует иметь в виду, что вопросы об объявлении и введении военного положения в интересах обороны страны и обеспечения правопорядка, законности и безопасности должны быть решены незамедлительно.
Военное положение, вводимое Президентом в случае агрессии против Российской Федерации или непосредственной угрозы агрессии на территории Российской Федерации или в отдельных ее местностях, представляет собой особый правовой режим жизнедеятельности государства и общества. Этот режим предусматривает наделение органов государственной власти и органов местного самоуправления, а также формируемых органов государственного управления военного времени, военных властей правами по реализации функций, обеспечивающих выполнение должностными лицами и гражданами возложенных на них обязанностей.
В условиях военного положения органы государственной власти и органы местного самоуправления, общественные объединения, предприятия, организации, учреждения обязываются оказывать полное содействие военному командованию в использовании сил и средств данной территории для нужд обороны, обеспечения общественного порядка и безопасности.
В интересах обороны страны, безопасности государства, защиты конституционного строя, обеспечения в экстремальной ситуации гарантированной защиты прав и свобод человека и гражданина, неукоснительного исполнения установленных для должностных лиц и граждан обязанностей в обстановке военного времени могут предусматриваться отдельные ограничения прав и свобод с указанием пределов и сроков их действия.
Детально режим военного положения должен быть определен федеральным конституционным законом.

Статья 88

Президент Российской Федерации при обстоятельствах и в порядке, предусмотренных федеральным конституционным законом, вводит на территории Российской Федерации или в отдельных ее местностях чрезвычайное положение с незамедлительным сообщением об этом Совету Федерации и Государственной Думе.

Комментарий к статье 88

Чрезвычайное положение вводится Президентом Российской Федерации для скорейшей нормализации обстановки, восстановления законности и правопорядка, устранения угрозы безопасности граждан и оказания им необходимой помощи.
Статья 4 Закона "О чрезвычайном положении" от 17 мая 1991 г. <*> определила, что основаниями введения чрезвычайного положения могут быть:
--------------------------------
<*> ВВС. 1991. N 22. Ст. 773.

а) попытки насильственного изменения конституционного строя, массовые беспорядки, сопровождающиеся насилием, межнациональные конфликты, блокада отдельных местностей, угрожающие жизни и безопасности граждан или нормальной деятельности государственных институтов;
б) стихийные бедствия, эпидемии, эпизоотии, крупные аварии, ставящие под угрозу жизнь и здоровье населения и требующие проведения аварийно - спасательных и восстановительных работ.
Комментируемая статья внесла изменения в существовавший до принятия действующей Конституции порядок введения на территории Российской Федерации чрезвычайного положения.
Новелла состоит в том, что право на введение чрезвычайного положения на всей территории Российской Федерации принадлежит только Президенту Российской Федерации. Прежде это право принадлежало и другим государственным органам, что создавало опасность дублирования полномочий по введению чрезвычайного положения.
Кроме того, предусмотрено правило, что указы Президента Российской Федерации о введении чрезвычайного положения должны утверждаться Советом Федерации (п. "в" ч. 1 ст. 102 Конституции).
Процедура утверждения указа о введении чрезвычайного положения аналогична процедуре утверждения указа о введении военного положения (см. комментарий к ст. 87 Конституции Российской Федерации), хотя правовая природа этих указов различна.
Для издания указа о введении военного положения никаких предварительных обращений в связи с необходимостью вводить военное положение не нужно. В гипотезе нормы названы юридические факты (в данном случае это события), служащие основанием для принятия Президентом указа о введении военного положения.
Между тем в соответствии со ст. 7 Закона "О чрезвычайном положении" до введения чрезвычайного положения по основаниям, указанным в п. "а" ст. 4 данного Закона, необходимо обратиться к группам лиц, организациям, учреждениям, являющимся инициаторами или участниками действий, служащих основанием для введения чрезвычайного положения, с предупреждением и требованием прекратить противоправные действия в течение установленного в обращении срока. В случае неподчинения упомянутых лиц, организаций и учреждений обращенному к ним требованию и продолжения ими противоправных действий по истечении установленного срока может быть введено чрезвычайное положение.
В соответствии с международно - правовыми обязательствами Российской Федерации, вытекающими из Международного пакта о гражданских и политических правах от 16 декабря 1966 г. (ст. 4), Президент Российской Федерации в трехдневный срок, как это предписывает ст. 41 Закона "О чрезвычайном положении", принимает меры к оповещению Генерального секретаря ООН об ограничениях прав и свобод граждан, составляющих отступления от обязательств по указанному Международному пакту, об объеме этих отступлений и о причинах такого решения.
В уведомлении сообщается также о дате предполагаемого прекращения указанных отступлений от обязательств, предусмотренных Международным пактом о гражданских и политических правах.
Комментируемая статья предусматривает, что Президент Российской Федерации вправе вводить чрезвычайное положение в отдельных местностях Российской Федерации в порядке, установленном федеральным конституционным законом.
На практике возник вопрос о принципах размежевания полномочий по введению в республиках чрезвычайного положения между Президентом Российской Федерации и главами республик. Ответ на этот вопрос дан в Конституции Российской Федерации и конституциях республик, установивших, что вне пределов ведения Российской Федерации и полномочий Российской Федерации по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации субъекты Российской Федерации обладают всей полнотой государственной власти.
Данный вопрос должен быть предметно разработан в федеральном конституционном законе.

Статья 89

Президент Российской Федерации:
а) решает вопросы гражданства Российской Федерации и предоставления политического убежища;
б) награждает государственными наградами Российской Федерации, присваивает почетные звания Российской Федерации, высшие воинские и высшие специальные звания;
в) осуществляет помилование.

Комментарий к статье 89

В этой статье названы полномочия Президента в отношении личности - гражданина Российской Федерации, иностранного гражданина, лица без гражданства. Указанные в статье полномочия традиционно относятся к компетенции главы государства.
Важнейшим среди этих полномочий является решение вопросов гражданства Российской Федерации. Следует отметить, что отнесенные п. "в" ст. 71 к ведению Российской Федерации вопросы гражданства в Российской Федерации решаются прежде всего федеральным парламентом путем принятия законов. В настоящее время действует Закон РФ "О гражданстве Российской Федерации" от 28 ноября 1991 г. с изменениями и дополнениями, внесенными Законом РФ от 17 июня 1993 г. и Федеральным законом от 6 февраля 1995 г. <*> Статья 33 Закона определяет конкретные полномочия Президента по делам о гражданстве. Установлено, что Президент принимает решения по вопросам: приема в российское гражданство иностранных граждан, граждан бывшего СССР и лиц без гражданства; восстановления в гражданстве Российской Федерации; разрешения на выход из гражданства Российской Федерации; разрешения гражданину России иметь одновременно гражданство другого государства; отмены решения о приеме в российское гражданство; предоставления почетного гражданства. В осуществление указанных полномочий Президент издает указы.
--------------------------------
<*> ВВС. 1992. N 6. Ст. 243; 1993. N 29. Ст. 1112; СЗ РФ. 1995. N 7. Ст. 496.

Для предварительного рассмотрения вопросов гражданства при Президенте действует образованная им Комиссия по вопросам гражданства. Ее полномочия установлены ст. 34 Закона о гражданстве. Президент утвердил Положение об этой комиссии <*> Рабочим аппаратом комиссии является Управление по вопросам гражданства Администрации Президента. Положение об этом Управлении утверждено Указом Президента Российской Федерации от 17 марта 1994 г. <**> Порядок рассмотрения вопросов гражданства установлен Положением, утвержденным Указом Президента Российской Федерации от 10 апреля 1992 г. в редакции Указа от 27 декабря 1993 г. <***>
--------------------------------
<*> ВВС. 1992. N 26. Ст. 1536.
<**> САПП. 1994. N 12. Ст. 876.
<***> ВВС. 1992. N 17. Ст. 952; САПП. 1994. N 4. Ст. 302.

В компетенцию Президента России входит также решение вопросов предоставления политического убежища иностранным гражданам и лицам без гражданства. Предоставление политического убежища является суверенным правом государства - субъекта международного права. Принимать решение о предоставлении политического убежища - прерогатива Президента России. Политическое убежище иностранным гражданам и лицам без гражданства предоставляется на основании общепризнанных принципов и норм международного права в соответствии с российской Конституцией (см. ч. 1 ст. 63) и Положением о порядке предоставления политического убежища в Российской Федерации, утвержденным Указом Президента Российской Федерации от 26 июля 1995 г. <*>
--------------------------------
<*> СЗ РФ. 1995. N 31. Ст. 3095.

Лицо, желающее приобрести политическое убежище в Российской Федерации, обращается с письменным ходатайством на имя Президента России в территориальный орган Федеральной миграционной службы России по месту своего пребывания. Ходатайство подается в течение семи дней по прибытии на территорию России или с момента возникновения обстоятельств, не позволяющих этому лицу вернуться в страну своей гражданской принадлежности или обычного места жительства. При наличии достаточных оснований для предоставления убежища ходатайство направляется в Федеральную миграционную службу России, которая его рассматривает, запрашивает заключения МВД, МИД, ФСБ России и затем направляет все материалы со своим заключением о возможности и целесообразности предоставления обратившемуся лицу политического убежища в Комиссию по вопросам гражданства при Президенте. Комиссия рассматривает ходатайство и вносит свое предложение Президенту для принятия им решения.
Предоставление политического убежища производится указом Президента.
Положение о порядке предоставления политического убежища предусматривает ряд случаев, при которых лицо, получившее политическое убежище, его утрачивает. Одним из таких случаев является приобретение этим лицом гражданства Российской Федерации.
Президент вправе лишить политического убежища лицо, получившее его. Это может быть сделано по соображениям национальной безопасности, а также в случаях, если это лицо занимается деятельностью, противоречащей целям и принципам Организации Объединенных Наций, либо совершило преступление и в отношении него имеется вступивший в законную силу и подлежащий исполнению обвинительный приговор суда.
Пунктом "б" ст. 89 установлено полномочие Президента награждать государственными наградами Российской Федерации. Следует отметить, что в целом вопросы государственных наград Российской Федерации отнесены п. "с" ст. 71 Конституции к ведению Российской Федерации. Федерального закона о государственных наградах Российской Федерации нет. Эти вопросы регламентированы сейчас в основном Положением о государственных наградах Российской Федерации, утвержденным Указом Президента Российской Федерации от 1 июня 1995 г. <*> Согласно этому Положению, Президент издает указы и о награждении государственными наградами, и об учреждении государственных наград Российской Федерации.
--------------------------------
<*> СЗ РФ. 1995. N 23. Ст. 2207.

Государственные награды Российской Федерации - это высшая форма поощрения за выдающиеся заслуги в экономике, науке, культуре, искусстве, защите Отечества, просвещении, охране здоровья, жизни, прав граждан, благотворительной деятельности и иные заслуги.
Государственными наградами Российской Федерации являются: звание Героя Российской Федерации, ордена, медали, знаки отличия, почетные звания Российской Федерации. Их могут быть удостоены российские граждане, иностранные граждане и лица без гражданства.
Учреждены следующие ордена, медали и знаки отличия: орден "За заслуги перед Отечеством", орден Жукова, орден Мужества, орден "За военные заслуги", орден Почета, орден Дружбы; медаль ордена "За заслуги перед Отечеством", медаль "За отвагу", медаль "Защитнику свободной России", медаль "За спасение погибавших", медаль Суворова, медаль Ушакова, медаль Нестерова, медаль "За отличие в охране государственной границы", медаль "За отличие в охране общественного порядка", юбилейная медаль "50 лет Победы в Великой Отечественной войне 1941 - 1945 гг.", медаль Жукова, знак отличия "За безупречную службу". В системе государственных наград, как сказано в Положении, "сохраняются военный орден Святого Георгия и знак отличия - Георгиевский Крест <*>, военные ордена Суворова, Ушакова, Кутузова, Александра Невского, Нахимова, награждение которыми производится за подвиги и отличия в боях по защите Отечества при нападении на Российскую Федерацию внешнего противника".
--------------------------------
<*> Российский военный орден Святого Георгия и знак отличия - Георгиевский Крест были восстановлены Указом Президиума Верховного Совета РФ от 2 марта 1992 г., утвержденным Постановлением Верховного Совета РФ от 20 марта 1992 г. В Указе говорилось: "Считать возможным... восстановить российский военный орден Святого Георгия и знак отличия - Георгиевский Крест" // ВВС. 1992. N 12. Ст. 633; N 14. Ст. 723.

К числу почетных званий Российской Федерации относятся: Народный артист, Народный художник. Заслуженный агроном, Заслуженный врач, Заслуженный деятель науки, Заслуженный изобретатель, Заслуженный летчик - испытатель, Заслуженный металлург, Заслуженный работник нефтяной и газовой промышленности, Заслуженный работник социальной защиты населения, Заслуженный учитель, Заслуженный шахтер, Заслуженный экономист, Заслуженный энергетик, Заслуженный юрист - всего более 50 почетных званий. Почетные звания установлены Указом Президента Российской Федерации об установлении почетных званий Российской Федерации, утверждении положений о почетных званиях и описания нагрудного знака к почетным званиям Российской Федерации от 30 декабря 1995 г. <*>
--------------------------------
<*> СЗ РФ. 1996. N 2. Ст. 64.

Государственные награды Российской Федерации вручаются Президентом России. По поручению Президента награды могут быть вручены: руководителями федеральных органов государственной власти, послами Российской Федерации, военачальниками и другими лицами.
Президент отменяет указ о награждении, если выясняется недостоверность или необоснованность представления к награждению.
Лишение государственных наград может быть произведено только Президентом России по представлению суда в случае осуждения награжденного за тяжкое преступление. О лишении государственных наград Президентом издается указ. При отмене приговора по реабилитирующим основаниям, в соответствии с которым награжденный лишен государственных наград, изданный об этом указ признается утратившим силу, а награжденный считается восстановленным в правах на государственные награды.
На граждан Российской Федерации, удостоенных государственных наград СССР, распространяются правила, предусмотренные Положением о государственных наградах и законодательством России. Восстановление в правах на государственные награды СССР, лишение этих наград граждан России, выдача дубликатов наград и документов к ним производятся в соответствии с Положением. Участникам Великой Отечественной войны 1941 - 1945 гг., труженикам тыла и другим награжденным гражданам Российской Федерации, своевременно не получившим государственные награды, обеспечивается их вручение <*>. Сохраняется порядок ношения орденов, медалей СССР, орденских лент и лент медалей на планках и других знаков отличия. При наличии у награжденного государственных наград Российской Федерации и СССР первые располагаются перед вторыми.
--------------------------------
<*> Например, по Москве и Московской области в 1995 г. было вручено более трехсот фронтовых наград ветеранам и членам их семей (Литовкин В. Фронтовые награды находят своих героев и через 50 лет // Известия. 1996. 25 янв.).

Для обеспечения реализации конституционных полномочий и проведения единой политики в области государственных наград Президент образует Службу государственных наград Президента Российской Федерации, а также Комиссию по государственным наградам при Президенте для проведения общественной оценки материалов о награждении и обеспечения объективного подхода к поощрению граждан <*>.
--------------------------------
<*> См. Положение о комиссии по государственным наградам при Президенте Российской Федерации, утвержденное Указом Президента от 7 февраля 1995 г. // СЗ РФ. 1995. N 7. Ст. 514.

Президент присваивает высшие воинские звания и высшие специальные звания, например классный чин действительного государственного советника юстиции, классные чины государственного советника юстиции 1, 2 и 3-го классов, специальные звания сотрудникам налоговой полиции и т.д.
Согласно Федеральному закону "Об основах государственной службы Российской Федерации" (ст. 7), на Президента Российской Федерации возложено присвоение квалификационных разрядов действительных государственных советников Российской Федерации и государственных советников Российской Федерации <*>.
--------------------------------
<*> СЗ РФ. 1995. N 31. Ст. 2990.

Президенту как главе государства предоставлено право помилования. Оно осуществляется указами Президента в отношении отдельных (индивидуально определенных) лиц. Актом помилования лицо, осужденное за преступление, может быть освобождено от дальнейшего отбывания наказания либо назначенное наказание может быть сокращено или заменено более мягким. С лица, отбывшего наказание, актом помилования может быть снята судимость.
При Президенте действует Комиссия по вопросам помилования. Она рассматривает ходатайства о помиловании осужденных к смертной казни и готовит проекты указов Президента России о помиловании этих лиц. Смертная казнь в соответствии с новым УК может быть заменена в порядке помилования пожизненным лишением свободы или лишением свободы на срок 25 лет <*>.
--------------------------------
<*> См. ч. 3 ст. 59 УК 1996 г. и распоряжение Президента Российской Федерации "О некоторых вопросах деятельности Комиссии по вопросам помилования при Президенте Российской Федерации" от 16 марта 1994 г. // САПП. 1994. N 12. Ст. 879.

Статья 90

1. Президент Российской Федерации издает указы и распоряжения.
2. Указы и распоряжения Президента Российской Федерации обязательны для исполнения на всей территории Российской Федерации.
3. Указы и распоряжения Президента Российской Федерации не должны противоречить Конституции Российской Федерации и федеральным законам.

Комментарий к статье 90

В данной статье определены полномочия Президента по изданию правовых актов в виде указов и распоряжений, установлены пределы действия таких актов, их соотношение с российской Конституцией и федеральными законами.
Правовые акты Президента делятся на нормативные и индивидуальные.
Указы и распоряжения Президента нормативного характера обязательны для исполнения на всей территории России. Нормативные акты Президента наряду с Конституцией и федеральными законами являются правовой основой издания федеральными исполнительными органами власти и исполнительными органами власти субъектов Российской Федерации своих актов.
Нормативные указы и распоряжения содержат правовые нормы, определяющие общие правила поведения, рассчитанные на многократное применение.
Индивидуальные указы и распоряжения касаются только конкретных отношений либо определенных лиц. К ним относятся, например, указы и распоряжения о назначении на должность или об освобождении от занимаемой должности.
Правовые акты, издаваемые Президентом, не должны противоречить Конституции Российской Федерации и федеральным законам. Это означает, что акты Президента носят подзаконный характер. Вместе с тем конституционная формулировка данного требования и отсутствие в Конституции перечня вопросов, подлежащих регулированию исключительно законом, позволяют толковать правотворческую деятельность Президента достаточно широко.
В случае отсутствия законов, регулирующих определенную сферу отношений, Президент вправе, не нарушая требования ч. 3 ст. 90 Конституции, издать нормативный указ по данному вопросу. Издание таких указов не ограничивает право Федерального Собрания на принятие закона, регулирующего аналогичную сферу отношений. Нормы, содержащиеся в законе, не могут быть ограничены положениями указа или распоряжения Президента. Например, после утверждения Указом Президента от 1 октября 1993 г. Положения о выборах депутатов Государственной Думы в 1993 г. <*> Федеральным Собранием в 1995 г. был принят Федеральный закон "О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации", который в значительной мере вышел за рамки названного Положения.
-------------------------------
<*> Бюллетень ЦИК РФ. 1993. N 1. Ст. 7.

При несоответствии нормативных актов Президента Конституции или федеральным законам споры по данному вопросу разрешаются в соответствии с п. "а" ч. 2 ст. 125 Конституции Конституционным Судом Российской Федерации.
Конституционный Суд может принять решение о неконституционности акта в целом или его отдельных положений. Акты Президента, признанные неконституционными, согласно ч. 6 ст. 125 Конституции утрачивают силу.
Порядок введения в действие актов Президента утвержден Указом Президента от 26 марта 1992 г. <*> Нормативные акты Президента вступают в действие на всей территории Российской Федерации одновременно по истечении семи дней после их официального опубликования, за исключением случаев, когда при принятии акта установлен другой срок введения его в действие.
-------------------------------
<*> САПП. 1992. N 1. Ст. 1.

Основной контроль за исполнением актов Президента осуществляют контрольные управления, созданные при Администрации Президента и при администрациях областей, а также полномочные представители Президента в субъектах Федерации. Кроме того, контроль за исполнением актов Президента осуществляют общефункциональные и отраслевые федеральные органы исполнительной власти (Минфин России, Госналогслужба России и др.).
Правовые акты Президента подлежат официальному опубликованию. С 1 мая 1994 г. опубликование осуществляется в информационном бюллетене "Собрание законодательства Российской Федерации" в разделе "Указы и распоряжения Президента", а также в "Российской газете".

Статья 91

Президент Российской Федерации обладает неприкосновенностью.

Комментарий к статье 91

Комментируемая статья - одна из самых кратких в Конституции. Неприкосновенность означает защищенность от всяких посягательств со стороны кого бы то ни было, а лицо, пользующееся неприкосновенностью, защищается государством от противоправных посягательств.
Предоставление Президенту Российской Федерации конституционной гарантии неприкосновенности обусловлено прежде всего чрезвычайной важностью и ответственностью его полномочий как главы государства и гаранта Конституции, а также тем, что он избран всенародным голосованием.
Полнота понятия "неприкосновенность" имеет для Президента особое значение, поскольку ему приходится принимать крупные политические решения, которые могут вызвать не только поддержку, но и недовольство отдельных граждан и организаций. Президент, пользующийся гарантией неприкосновенности, свободен принимать решения, исходя только из своего представления об интересах государства.
Гарантия неприкосновенности, установленная ст. 91 Конституции, означает, что Президент не может быть привлечен к любой установленной федеральным законом ответственности, в том числе уголовной, административной и гражданской, подвергнут насильственному осмотру, обыску, аресту, задержанию или иному ограничению его личной свободы.
Гарантия неприкосновенности действует только в период нахождения в должности.
Неприкосновенность никоим образом не связывается с безответственностью и вседозволенностью. Конституция возлагает на Президента Российской Федерации обязанности, предполагающие его высокую ответственность за свои действия. Это обстоятельство подчеркивается в Конституции тем, что она предусматривает возможность отрешения Президента от должности на основании сложной процедуры, следующей за обвинением его в государственной измене или совершении иного тяжкого преступления (см. ст. 93 и комментарий к ней).
Конституция Российской Федерации предусматривает также возможность обращения с запросами о признании нормативных актов Президента не соответствующими Конституции (см. п. "а" ч. 2 ст. 125).
Положение российской Конституции о неприкосновенности главы государства соответствует мировой практике конституционализма. В той или иной форме практически все конституции иностранных государств предусматривают неприкосновенность главы государства. Так, в ст. 68 Конституции Франции 1958 г. установлено, что Президент Республики не несет ответственности за действия, совершенные при исполнении своих обязанностей, кроме случаев государственной измены. В соответствии с одной из старейших республиканских конституций - Конституцией США 1787 г. - Президент может быть отстранен от должности, если при осуждении в порядке импичмента он будет признан виновным в измене, взяточничестве либо других тяжких преступлениях и правонарушениях (раздел 4 ст. II).
В конституциях многих стран нередко устанавливается неприкосновенность не только главы государства, но и других должностных лиц, которые, по мнению законодателя, нуждаются в особой защите, обеспечивающей им свободу исполнения служебных обязанностей. В нашей стране в соответствии с Конституцией предусмотрена неприкосновенность членов Совета Федерации и депутатов Государственной Думы (см. комментарий к ст. 98). В Конституции Франции также установлены ограничения ответственности членов парламента и членов правительства за действия, совершенные ими при исполнении своих обязанностей. Чаще всего гарантии неприкосновенности этих лиц значительно уже, чем гарантии, предоставляемые главе государства.

Статья 92

1. Президент Российской Федерации приступает к исполнению полномочий с момента принесения им присяги и прекращает их исполнение с истечением срока его пребывания в должности с момента принесения присяги вновь избранным Президентом Российской Федерации.
2. Президент Российской Федерации прекращает исполнение полномочий досрочно в случае его отставки, стойкой неспособности по состоянию здоровья осуществлять принадлежащие ему полномочия или отрешения от должности. При этом выборы Президента Российской Федерации должны состояться не позднее трех месяцев с момента досрочного прекращения исполнения полномочий.
3. Во всех случаях, когда Президент Российской Федерации не в состоянии выполнять свои обязанности, их временно исполняет Председатель Правительства Российской Федерации. Исполняющий обязанности Президента Российской Федерации не имеет права распускать Государственную Думу, назначать референдум, а также вносить предложения о поправках и пересмотре положений Конституции Российской Федерации.

Комментарий к статье 92

Комментируемая статья устанавливает время исполнения Президентом Российской Федерации его полномочий, обстоятельства, влекущие за собой досрочное прекращение им полномочий, а также последствия временной неспособности Президента выполнять свои обязанности.
В соответствии с п. 1 данной статьи Президент приступает к исполнению своих обязанностей с момента принесения им присяги, текст которой и обстановка ее принятия установлены в ст. 82 Конституции.
Этому предшествует определение Центральной избирательной комиссией результатов выборов Президента, причем избранным считается кандидат на должность Президента, который получил более половины голосов избирателей, принявших участие в голосовании. Если же ни один из кандидатов не собрал нужного числа голосов, назначается повторное голосование по двум кандидатам, получившим наибольшее число голосов. При этом избранным считается кандидат, получивший при голосовании большее число голосов.
Исполнение полномочий Президента прекращается с истечением срока его пребывания в должности с момента принесения присяги вновь избранным Президентом. Указание, что Президент приступает к исполнению обязанностей "с момента" принесения присяги и прекращает их исполнение опять же "с момента" принесения присяги вновь избранным Президентом, подчеркивает очень важное для государства обстоятельство, которое заключается в том, что исполнение обязанностей Президента, в принципе, вообще не прекращается. Меняются только лица, исполняющие обязанности Президента.
Президент, как и любой человек, может оказаться в таком состоянии, когда исполнение им своих обязанностей невозможно. Часть 2 комментируемой статьи определяет три случая досрочного прекращения Президентом своих полномочий.
Во-первых, это его отставка. Представляется, что она может быть инициирована только лично Президентом.
Во-вторых, это стойкая неспособность Президента по состоянию здоровья исполнять свои обязанности. Конституция и российские законы не дают толкования этого понятия.
Очевидно, стойкая неспособность по состоянию здоровья исполнять свои обязанности означает такое состояние здоровья, при котором человек не только не может исполнять обязанности в данный момент, но и не сможет их исполнять и в будущем. Таким образом, под это понятие не подпадает временное расстройство здоровья. Лаконичны по аналогичным вопросам конституции и законы зарубежных государств. Так, в Конституции США (поправка XXV, раздел 4) указано: "Всякий раз, когда Вице - президент и большинство основных должностных лиц исполнительных департаментов или другого такого органа, который может быть предусмотрен Конгрессом посредством закона, передают Председателю pro tempore Сената и Спикеру Палаты представителей письменное заявление о том, что Президент не способен осуществлять свои должностные полномочия и обязанности, Вице - президент немедленно принимает на себя его должностные полномочия и обязанности в качестве исполняющего обязанности Президента".
В нашей стране соответствующих правовых норм нет, однако очевидно, что констатация неспособности Президента по состоянию здоровья исполнять свои обязанности не может быть произведена без участия медиков и авторитетных государственных органов.
В-третьих, это отрешение от должности. Условия и порядок отрешения от должности изложены в ст. 93 Конституции (см. комментарий к ст. 93).
При досрочном прекращении Президентом своих полномочий по основаниям, определенным в ч. 2 ст. 92 Конституции, выборы Президента должны состояться не позднее чем через три месяца с момента досрочного прекращения исполнения полномочий.
При очередных выборах в соответствии со ст. 4 Федерального закона "О выборах Президента Российской Федерации" со дня назначения выборов до дня выборов должно пройти не менее четырех месяцев.
Поскольку исполнение полномочий Президента не должно прерываться, п. 3 комментируемой статьи предписано, что в случае досрочного их прекращения обязанности Президента временно, т.е. до избрания нового Президента, исполняет Председатель Правительства Российской Федерации.
Однако в соответствии с ч. 3 ст. 92 исполняющий обязанности Президента Российской Федерации несколько ограничен в выполнении президентских функций. Он не имеет права распускать Государственную Думу, назначать референдум, а также вносить предложения о поправках и пересмотре Конституции Российской Федерации. Указанные выше ограничения прав исполняющего обязанности Президента обусловлены рядом обстоятельств. Предоставление права распускать Государственную Думу противоречило бы принципу разделения властей, закрепленному в ст. 10 Конституции, поскольку Председатель Правительства возглавляет орган исполнительной власти, а Государственная Дума относится к власти законодательной, а они разделены.
Другое ограничение обусловлено, как представляется, тем, что, поскольку воздействие, которое референдум, поправки к Конституции и пересмотр ее могут оказать на судьбу страны, настолько велико, инициатива их проведения может быть доверена лишь избранному в установленном порядке Президенту Российской Федерации, а не лицу, фактически лишь временно исполняющему его обязанности.

Статья 93

1. Президент Российской Федерации может быть отрешен от должности Советом Федерации только на основании выдвинутого Государственной Думой обвинения в государственной измене или совершении иного тяжкого преступления, подтвержденного заключением Верховного Суда Российской Федерации о наличии в действиях Президента Российской Федерации признаков преступления и заключением Конституционного Суда Российской Федерации о соблюдении установленного порядка выдвижения обвинения.
2. Решение Государственной Думы о выдвижении обвинения и решение Совета Федерации об отрешении Президента от должности должны быть приняты двумя третями голосов от общего числа в каждой из палат по инициативе не менее одной трети депутатов Государственной Думы и при наличии заключения специальной комиссии, образованной Государственной Думой.
3. Решение Совета Федерации об отрешении Президента Российской Федерации от должности должно быть принято не позднее чем в трехмесячный срок после выдвижения Государственной Думой обвинения против Президента. Если в этот срок решение Совета Федерации не будет принято, обвинение против Президента считается отклоненным.

Комментарий к статье 93

В статье предусмотрено одно из оснований прекращения исполнения полномочий Президента Российской Федерации, перечисленных в ч. 2 ст. 92 Конституции, а именно отрешение Президента от должности до истечения срока его полномочий. Отрешение от должности предусматривает особый порядок и связанные с этим процедуры, в которых участвуют Государственная Дума, Верховный Суд Российской Федерации, Конституционный Суд Российской Федерации, а также Совет Федерации.
Аналогичный порядок отстранения Президента и иных должностных лиц от должности известен законодательству некоторых иностранных государств как импичмент (от английского слова "impeachment" - обвинение и привлечение к суду).
Отрешение Президента от должности может произойти только на основании обвинения его в совершении указанного в ч. 1 ст. 93 преступления, а именно государственной измены или иного тяжкого преступления. Определение государственной измены дано в ст. 275 УК, а понятие тяжкого и особо тяжкого преступлений - в ч. 4 и 5 ст. 15.
Процесс выдвижения обвинения и отрешения от должности Президента состоит из нескольких этапов. Согласно п. "е" ст. 102 Конституции отрешение Президента от должности возложено на Совет Федерации Федерального Собрания. Порядок отрешения определен в Регламенте Совета Федерации.
Выдвижение обвинения против Президента Российской Федерации, как следует из ч. 1 комментируемой статьи, а также п. "ж" ст. 103 Конституции, - прерогатива Государственной Думы. Из содержания ч. 1 ст. 93 Конституции следует, что Государственная Дума образует специальную комиссию, которая в соответствии с Регламентом Государственной Думы оценивает соблюдение процедурных правил и фактической обоснованности обвинения. Специальная комиссия заслушивает на своих заседаниях лиц, имеющих сведения о фактах, положенных в основу предложения о выдвижении обвинения, рассматривает соответствующие документы, заслушивает представителя Президента. Обвинение выдвигается по инициативе не менее 1/3 депутатов Государственной Думы.
Предложение о выдвижении обвинения против Президента и заключение специальной комиссии рассматриваются на заседании Государственной Думы. Государственная Дума принимает решение о выдвижении обвинения 2/3 голосов от общего числа депутатов.
Выдвинутое Государственной Думой обвинение против Президента направляется в Верховный Суд Российской Федерации, который дает заключение о наличии в действиях Президента признаков преступления, послуживших основанием для обвинения.
Соблюдение установленного порядка выдвижения обвинения против Президента Российской Федерации в государственной измене или совершении иного тяжкого преступления должно подтверждаться заключением Конституционного Суда Российской Федерации. Конституционный Суд дает его по запросу Совета Федерации (п. 7 ст. 125 Конституции).
Решение Совета Федерации об отрешении Президента Российской Федерации от должности должно быть принято не менее чем 2/3 голосов от общего числа состава палаты и не позднее чем в трехмесячный срок после выдвижения Государственной Думой обвинения. Установлено, что если в этот срок решение Совета Федерации не будет принято, то обвинение против Президента считается отклоненным. Отрешение Президента от должности на основании предъявленного обвинения не означает привлечения его к уголовной ответственности, а также его осуждения.

Глава 5. ФЕДЕРАЛЬНОЕ СОБРАНИЕ

Глава 5 раскрывает основы организации и деятельности парламента Российской Федерации. Согласно ст. 11 Конституции Федеральное Собрание наряду с Президентом, Правительством и судами Российской Федерации осуществляет государственную власть в нашей стране. Как установлено ст. 10, государственная власть осуществляется на основе разделения на законодательную, исполнительную и судебную. На федеральном уровне Федеральное Собрание представляет законодательную власть Российской Федерации.
Правовой статус Федерального Собрания определен не только в гл. 5 Конституции. Основы взаимодействия Федерального Собрания с Президентом Российской Федерации установлены в гл. 4 "Президент Российской Федерации" и охватывают чрезвычайно широкий спектр вопросов, в частности согласование назначений ряда должностных лиц, назначение выборов и роспуск Государственной Думы, участие Президента в законодательном процессе, введение военного и чрезвычайного положения, отрешение Президента от должности и некоторые другие. Порядок назначения Председателя Правительства Российской Федерации, а также выражения недоверия Правительству Государственной Думой отражены в гл. 6 "Правительство Российской Федерации". В гл. 7 "Судебная власть" определены полномочия Конституционного Суда во взаимоотношениях с палатами Федерального Собрания.
Изменился конституционный статус законодательного и представительного органа государственной власти Российской Федерации. Если прежней Конституцией за ним признавалось право решения практически всех вопросов, относящихся к ведению Российской Федерации, в новой Конституции перечень вопросов, подлежащих рассмотрению палатами Федерального Собрания, ограничен. Из сферы ведения парламента исключены распорядительные функции. Претерпели изменения также контрольные функции законодательного органа. Парламентский контроль достаточно ограничен. За палатами парламента сохранено право осуществлять контроль за исполнением федерального бюджета (ст. 101), а за Государственной Думой - также полномочие решать вопрос о доверии Правительству Российской Федерации (ст. 103).
Федеральное Собрание состоит из двух палат: Государственной Думы и Совета Федерации. Формально Совет Федерации не является верхней палатой парламента и соответственно Государственная Дума - его нижней палатой, так как это не установлено Конституцией. Подобные характеристики вытекают главным образом из аналогии с зарубежной практикой организации двухпалатных парламентов.
Как правило, палаты Федерального Собрания заседают раздельно. В отдельных случаях проводятся совместные заседания палат. На заседаниях палаты Федерального Собрания осуществляют полномочия, отнесенные к их ведению Конституцией Российской Федерации. Большая часть полномочий палат разграничена в Конституции исходя из характера представительства, заложенного в способе формирования палат, и их функционального назначения.
В Государственной Думе через депутатов представлены все граждане Российской Федерации независимо от места их проживания на территории Российской Федерации. Совет Федерации формируется из представителей органов государственной власти субъектов Федерации (депутаты Совета Федерации первого созыва были избраны на основе всеобщего прямого избирательного права). Таким образом, через Совет Федерации обеспечивается выработка решений, наиболее точно учитывающих интересы субъектов Российской Федерации.
Существуют три основные группы полномочий палат Федерального Собрания, установленные Конституцией: 1) относящиеся к исключительному ведению каждой из палат Федерального Собрания (ст. 102 и 103); 2) связанные с организацией деятельности палат (ст. 101); 3) полномочия по принятию федеральных законов (ст. 105).
В ст. 102 и 103 определены вопросы, которые выходят за пределы законодательной деятельности парламента и являются юридическим выражением системы сдержек и противовесов в построении и функционировании высших органов законодательной, исполнительной и судебной власти. Рассмотрению парламентом подлежат и другие вопросы, которые находятся в ведении Российской Федерации и должны решаться представительным органом.
Вопросы, предусмотренные ст. 102 и 103 Конституции, палаты решают самостоятельно и независимо друг от друга, при этом они не вправе принимать к своему рассмотрению и решать вопросы, отнесенные к ведению другой палаты.
Большинство вопросов, предусмотренных ст. 101 Конституции (избрание председателей палат, принятие регламентов, образование парламентских комитетов), палаты также решают самостоятельно. В то же время возможно совместное осуществление полномочий палат по проведению парламентских слушаний и контролю за исполнением федерального бюджета.
Следует особо отметить закрепленное в Конституции различие функций палат по принятию федеральных законов. Согласно Конституции законодательная деятельность сосредоточена преимущественно в Государственной Думе: законопроекты вносятся в Государственную Думу; существует возможность преодоления несогласия Совета Федерации с законом, принятым Государственной Думой; ограничены сроки, в течение которых Совет Федерации обязан рассмотреть законы, переданные ему Государственной Думой. Функции Совета Федерации в области законотворчества состоят в рассмотрении законов, принятых Думой, их одобрении или неодобрении.
По вопросам, отнесенным к их ведению Конституцией, палаты Федерального Собрания принимают постановления. Особой разновидностью актов палат Федерального Собрания являются их регламенты.
Существует два основных способа уточнения положений Конституции, определяющих статус Федерального Собрания. Во-первых, по спорным конституционным вопросам либо при восполнении пробелов в Конституции возможно ее толкование Конституционным Судом Российской Федерации в соответствии с ч. 5 ст. 125 Конституции. Во-вторых, следуя духу и букве Конституции, палаты Федерального Собрания могут самостоятельно решить большинство вопросов, относящихся к организации их работы, путем принятия регламентов палат, а в случае необходимости - и федеральных законов. Принятие федеральных законов необходимо, в частности, для решения ряда вопросов, связанных с определением статуса депутатов палат Федерального Собрания, статуса и порядка деятельности комитетов и комиссий палат Федерального Собрания.

Статья 94

Федеральное Собрание - парламент Российской Федерации - является представительным и законодательным органом Российской Федерации.

Комментарий к статье 94

В данной статье определяется статус Федерального Собрания. Оно является представительным и законодательным органом Российской Федерации. Отличительным свойством парламента является то, что он соединяет в себе функции общенационального представительного и законодательного органа. В зарубежной практике основные функции парламента как законодательного органа, как правило, сводятся к принятию законов, утверждению бюджета и осуществлению парламентского контроля. Данные полномочия с различной степенью полноты закреплены за Федеральным Собранием в соответствующих статьях гл. 5.
В установленной Конституцией системе разделения властей на федеральном уровне Федеральное Собрание в целом представляет законодательную власть и взаимодействует с федеральными органами исполнительной и судебной власти (см. комментарий к ст. 10). Федеральное Собрание не находится в привилегированном по сравнению с другими федеральными органами государственной власти положении, что является обычным явлением в демократических государствах.
Федеральное Собрание не является вышестоящим органом для иных представительных органов Российской Федерации, так как в Конституции не установлен принцип единства системы представительных органов Российской Федерации. Поэтому взаимодействие Федерального Собрания с представительными органами государственной власти субъектов Российской Федерации и представительными органами местного самоуправления ограничивается принятием законов в пределах ведения Российской Федерации и совместного ведения Федерации и ее субъектов. Эти законы обязательны для применения указанными органами.

Статья 95

1. Федеральное Собрание состоит из двух палат - Совета Федерации и Государственной Думы.
2. В Совет Федерации входят по два представителя от каждого субъекта Российской Федерации: по одному от представительного и исполнительного органов государственной власти.
3. Государственная Дума состоит из 450 депутатов.

Комментарий к статье 95

В данной статье определены структура и состав Федерального Собрания. Парламент Российской Федерации имеет двухпалатную структуру, т.е. состоит из двух палат: Государственной Думы и Совета Федерации.
Двухпалатные парламенты достаточно широко распространены за рубежом. Наличие второй палаты парламента усложняет процедуры осуществления парламентом своих функций, поскольку важнейшие решения парламента проходят через обе его палаты, а для достижения согласования часто требуются серьезные политические и организационные усилия. В федеративных государствах создание второй палаты обосновывается необходимостью представительства интересов субъектов Федерации на уровне федеральной законодательной власти.
До 1990 г. в России действовал однопалатный высший орган государственной власти - Верховный Совет РСФСР. В 1990 г. в составе Верховного Совета РСФСР были сформированы две палаты - Совет Республики и Совет Национальностей.
Согласно новой Конституции роль палаты Федерального Собрания, выражающей интересы субъектов Российской Федерации, принадлежит Совету Федерации. Вторая палата Федерального Собрания - Государственная Дума - призвана представлять интересы населения Российской Федерации в целом.
Прежняя Конституция закрепляла равноправие палат, что затрудняло специализацию их работы. Действующая Конституция исходит из принципа самоорганизации палат Федерального Собрания. Каждая палата устанавливает порядок работы в самостоятельно принимаемом ею регламенте (ч. 4 ст. 101). Палаты, как правило, заседают раздельно. Создание общего органа двух палат, наподобие бывшего Президиума Верховного Совета, Конституцией не предусмотрено: это противоречило бы установленному ею принципу разграничения полномочий палат Федерального Собрания. Единственным совместным органом двух палат, упомянутым в Конституции, является согласительная комиссия, которая образуется палатами в случае возникновения разногласий при принятии закона (ст. 105). Возможно образование нескольких согласительных комиссий одновременно.
В ст. 95 определяется количественный состав каждой из палат Федерального Собрания. Для Государственной Думы это абсолютный показатель - 450 депутатов. Количество членов Совета Федерации определяется численностью субъектов Российской Федерации. В Совет Федерации входят по два представителя от каждого субъекта Федерации. В настоящий момент в составе Российской Федерации 89 субъектов (республики, края, области, города федерального значения, автономная область, автономные округа). Соответственно Совет Федерации должен состоять из 178 членов.
В статье заложен общий принцип формирования Совета Федерации. Представительство в нем от представительных и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации является паритетным. Каждый субъект Федерации направляет в Совет Федерации одного представителя от представительного и одного от исполнительного органа государственной власти.
Конкретная процедура формирования Совета Федерации установлена Федеральным законом "О порядке формирования Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации" от 5 декабря 1995 г. <*> Из возможных вариантов формирования Совета Федерации законодатель - Федеральное Собрание Российской Федерации - избрал наиболее простой с организационной точки зрения вариант формирования Совета Федерации. В его состав по должности входят по два представителя от каждого субъекта Российской Федерации: глава законодательного (представительного) и глава исполнительного органа государственной власти (ст. 1 Федерального закона).
-------------------------------
<*> СЗ РФ. 1995. N 50. Ст. 4869.

Как известно, в ряде субъектов Российской Федерации, в частности в Свердловской области, предусмотрено создание двухпалатных законодательных органов. В этом случае представитель законодательного органа в Совет Федерации определяется совместным решением обеих палат данного органа.
На момент принятия Федерального закона большинство глав администраций краев и областей являлись должностными лицами, не избранными населением, а назначенными на свои должности Президентом Российской Федерации. Для обеспечения представительного характера Совета Федерации важно, чтобы в его состав по должности входили не назначенные, а избранные должностные лица. В силу этого ст. 3 Федерального закона предусмотрено, что выборы глав администраций должны быть завершены не позднее декабря 1996 г.
В разделе втором Конституции "Заключительные и переходные положения" установлено, что Совет Федерации первого созыва избирается сроком на два года. Депутаты Совета Федерации первого созыва должны были осуществлять свои полномочия на непостоянной основе. Согласно Положению о выборах депутатов Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации в 1993 г., утвержденному Указом Президента Российской Федерации от 11 октября 1993 г. N 1626 <*>, депутаты Совета Федерации первого созыва были избраны гражданами Российской Федерации на основе всеобщего равного и прямого избирательного права при тайном голосовании на основе мажоритарной системы по двухмандатным (один округ - два депутата) избирательным округам, образуемым в рамках границ субъектов Российской Федерации (ст. 1 Положения).
-------------------------------
<*> САПП. 1993. N 42. Ст. 3994.

Статья 96

1. Государственная Дума избирается сроком на четыре года.
2. Порядок формирования Совета Федерации и порядок выборов депутатов Государственной Думы устанавливаются федеральными законами.

Комментарий к статье 96

В данной статье устанавливается срок полномочий Государственной Думы. Он составляет четыре года. Согласно ч. 7 раздела второго Конституции "Заключительные и переходные положения" Государственная Дума первого созыва избиралась сроком на два года.
Проведение периодических выборов в представительные органы государственной власти является гарантией прав граждан на участие в управлении делами государства; на этих выборах реализуются избирательные права граждан Российской Федерации, закрепленные ст. 32 Конституции.
В зарубежных демократических государствах срок полномочий парламентов составляет, как правило, четыре года или пять лет. Периодическое переизбрание парламента позволяет обновить его состав с учетом воли избирателей. При переизбрании депутатского корпуса избирателями дается оценка политическим партиям, движениям и отдельным депутатам, представленным в прежнем парламенте. Партии, движения и депутаты, не выражающие интересов избирателей, могут не получить числа голосов, достаточного для прохождения в парламент. Тем самым непосредственно проявляется правовая и политическая зависимость депутатов от избирателей.
По истечении срока полномочий Думы Президент России назначает выборы Государственной Думы нового созыва (ст. 84 Конституции).
В Конституции предусмотрена возможность роспуска Государственной Думы до окончания четырехлетнего срока ее полномочий. Это связано с двумя обстоятельствами: трехкратным отклонением Думой кандидатур Председателя Правительства Российской Федерации, предложенных Президентом России (ст. 111), и выражением Думой недоверия Правительству (ст. 117).
Порядок формирования Совета Федерации и выборов депутатов Государственной Думы устанавливается федеральными законами. Применительно к Совету Федерации речь идет о формировании, а не избрании, так как эта палата может формироваться путем как избрания, так и назначения, вхождения по должности представителей от представительных и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации (см. комментарий к ст. 95 Конституции).
В 1995 г. выборы депутатов Государственной Думы проводились в соответствии с Федеральным законом "О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации" от 21 июня 1995 г. <*> Данным Законом в целом сохранена избирательная система, применявшаяся при выборах депутатов Государственной Думы в 1993 г. Согласно ст. 5 Федерального закона 225 депутатов Государственной Думы избираются по одномандатным (один округ - один депутат) избирательным округам на основе единой нормы представительства избирателей на одномандатный избирательный округ. Исключение составляют избирательные округа, образуемые в субъектах Российской Федерации, число избирателей в которых меньше единой нормы представительства. Данное исключение сделано, чтобы каждый субъект Российской Федерации имел в Думе хотя бы одного представителя, как того требует федеративное устройство России.
-------------------------------
<*> СЗ РФ. 1995. N 26. Ст. 2398.

225 депутатов Государственной Думы избираются по федеральному избирательному округу пропорционально количеству голосов, поданных за федеральные списки кандидатов в депутаты, выдвинутые избирательными объединениями, избирательными блоками.
Выдвижение кандидатов в депутаты производится непосредственно избирателями и избирательными объединениями, избирательными блоками (ст. 6 Закона). Избирательным объединением является общероссийское общественное объединение, которое создано в порядке, установленном федеральными законами, устав которого предусматривает участие в выборах в органы государственной власти посредством выдвижения кандидатов и зарегистрирован Министерством юстиции Российской Федерации не позднее чем за шесть месяцев до объявления дня выборов (ст. 32 Закона).
По Закону лицо, внесенное в федеральный список избирательного объединения (блока), может быть выдвинуто данным избирательным объединением кандидатом в одномандатном округе (ст. 37). Регистрация федерального списка избирательного объединения (блока) производится, если данное объединение собрало свыше 200 тыс. подписей избирателей в поддержку списка (ст. 39). Для регистрации кандидата в депутаты по одномандатным округам требуется собрать в поддержку выдвижения кандидата не менее 1% подписей избирателей от общего числа избирателей данного избирательного округа (ст. 41).
Окружная избирательная комиссия признает выборы по одномандатному избирательному округу несостоявшимися, если в выборах приняло участие менее 25% зарегистрированных избирателей (ст. 61). Центральная избирательная комиссия Российской Федерации признает выборы по федеральному избирательному округу несостоявшимися, если в выборах приняло участие менее 25% избирателей, включенных в списки избирателей (ст. 62). Выборы признаются недействительными, если допущенные при голосовании и определении результатов выборов нарушения данного Закона не позволяют с достоверностью установить результаты волеизъявления избирателей.
Избранным по одномандатному избирательному округу признается кандидат, который получил наибольшее число голосов избирателей, принявших участие в голосовании (ст. 61). Избирательное объединение, избирательный блок, за федеральный список кандидатов каждого из которого подано пять и более процентов голосов избирателей, принявших участие в голосовании, получают депутатские мандаты, число которых пропорционально количеству поданных голосов (ст. 62, 70). Содержащаяся в Федеральном законе "О выборах депутатов Государственной Думы" пятипроцентная оговорка препятствует попаданию в парламент небольших партий и политических движений, которые не пользуются достаточной поддержкой избирателей. Аналогичная норма действовала и при выборах депутатов Государственной Думы в 1993 г. Тогда в распределении депутатских мандатов по пропорциональной системе участвовали восемь избирательных объединений, а в 1995 г. пятипроцентный порог сумели преодолеть только четыре избирательных объединения.
Определение основных параметров избирательной системы, применяемой при выборах депутатов Государственной Думы, является прерогативой федерального законодателя. Федеральный закон о выборах депутатов Государственной Думы должен в соответствии с Конституцией Российской Федерации обеспечить формирование Государственной Думы как одной из палат представительного и законодательного органа Российской Федерации путем проведения выборов. На данных выборах наряду с положениями ст. 96 Конституции должны соблюдаться требования ст. 3 Конституции Российской Федерации, устанавливающей, что референдум и свободные выборы являются высшим непосредственным выражением власти народа, а также ст. 32 Конституции, определяющей основы пассивного и активного избирательного права граждан Российской Федерации при выборах в органы государственной власти и в органы местного самоуправления. Применение того или иного типа избирательной системы при соблюдении требований ст. 3, 32, 96 Конституции Российской Федерации и общепризнанных принципов и норм международного права, закрепляющих демократические принципы избирательного права, является вопросом, который решается парламентом исходя из конкретных политических условий.
Следует отметить, что применение пропорциональной избирательной системы с пятипроцентным порогом само по себе не может противоречить Конституции Российской Федерации. Эта практика широко распространена в демократических государствах. То, что часть голосов избирателей не учитывается при распределении депутатских мандатов, закладывается в основу практически любой избирательной системы. По мажоритарной системе при распределении мандатов может не учитываться значительно большее, чем в указанном случае, количество голосов избирателей. Даже если при определении результатов выборов не учитываются голоса большинства избирателей, что происходит в случае, если голоса этого большинства были "распылены" между большим количеством кандидатов и избирательных объединений, это не означает, что избранный парламент оказался непредставительным органом. Представительная демократия не тождественна принципу абсолютного большинства, положенному в основу избирательной системы.
В определении Конституционного Суда Российской Федерации от 20 ноября 1995 г. "Об отказе в принятии к рассмотрению запроса группы депутатов Государственной Думы Федерального Собрания и запроса Верховного Суда Российской Федерации о проверке конституционности ряда положений Федерального закона от 21 июня 1995 года "О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации" <*> указано, что "... 2. Регламентация избирательных процедур ... может иметь, как свидетельствует мировой и отечественный опыт, различные решения, причем определяются они, как правило, не в текстах конституций, а законодательным путем. От законодательного органа зависит, будет ли избирательная система мажоритарной, пропорциональной, смешанной, будет ли введен определенный процент голосов избирателей, который необходимо собрать в поддержку списка избирательного объединения, с тем чтобы оно имело право участвовать в распределении депутатских мандатов; как будет определяться допустимое отклонение численности избирателей в избирательном округе от единой нормы представительства.
-------------------------------
<*> СЗ РФ. 1995. N 49. Ст. 4867.

Выбор того или иного варианта и его закрепление в избирательном законе зависят от конкретных социально - политических условий и являются вопросом политической целесообразности. Этот выбор осуществляет представительный орган - Федеральное Собрание Российской Федерации - в соответствии с правилами законодательной процедуры".
Предпочтение тому или иному типу избирательной системы (мажоритарной, пропорциональной, смешанной) отдается в зависимости от уровня развития политической системы общества, проблем, стоящих перед государством, и других обстоятельств.
Мажоритарная система представляет собой избирательную систему, в соответствии с которой избранными считаются кандидаты, получившие большинство голосов избирателей. Необходимое большинство голосов исчисляется либо как превышение половины общего числа голосов избирателей (абсолютное большинство), либо как превышение количества голосов избирателей, собранных одним кандидатом, над количеством голосов, поданных за других кандидатов в отдельности (относительное большинство). Мажоритарная система является наиболее традиционной при формировании парламентов и получила широкое распространение. По данной системе формируются законодательные органы в США, Франции, Великобритании и многих других странах. По мажоритарной системе были избраны народные депутаты Российской Федерации в 1990 г.
Избирательная система, которая предусматривает, что количество депутатских мандатов, получаемых политической партией (движением, блоком), пропорционально числу голосов, поданных за списки ее кандидатов в масштабах всей страны либо в рамках многомандатного избирательного округа, называется пропорциональной системой. Данная система используется при выборах в парламенты Испании, ФРГ, Израиля и ряда других стран в сочетании с мажоритарной системой либо в чистом виде. Как известно, по пропорциональной системе было избрано Учредительное собрание в России в 1917 г.
Исторически движение в поддержку пропорциональной избирательной системы отталкивалось от критики реальных недостатков мажоритарной системы. Основной аргумент состоял в том, что мажоритарная система не учитывает голоса избирателей, которые по тем или иным причинам (в том числе и вследствие определенной "нарезки" избирательных округов) оказываются в меньшинстве по результатам голосования в избирательном округе. Данное меньшинство в масштабах всей страны может представлять значительное количество избирателей, голоса которых не учитываются. Применение пропорциональной системы позволяет успешно решать эту проблему. Политические партии, не доминирующие в какой-либо части страны, но суммарно собравшие в различных регионах определенное число голосов, получают парламентское представительство.
Таким образом удается более точно отразить соотношение политических сил в стране, однако этот вывод можно считать верным, если сопроводить его некоторым комментарием. Дело в том, что само по себе использование той или иной избирательной системы способно оказывать весьма заметное воздействие на политическую обстановку в стране. Политические партии и движения всегда соизмеряют свою стратегию и тактику с действующим законодательством о выборах. Мировой опыт выявил здесь определенные закономерности. В частности, применение мажоритарной избирательной системы способствует формированию в стране крупных политических партий (при этом часто возникают двухпартийные системы), что само по себе означает относительно высокую стабильность функционирования политической системы.
Существует точка зрения, что только пропорциональная система обеспечивает партийное представительство в парламенте. Это неверно. Такое представительство обеспечивается и при мажоритарной системе, при которой политические партии выдвигают собственных кандидатов и обеспечивают им поддержку в предвыборной борьбе. Пропорциональная система лишь дает серьезные преимущества политическим партиям и движениям за счет независимых кандидатов.
Мировой практике проведения выборов известны определенные рецепты, позволяющие сгладить некоторые острые углы каждой из избирательных систем. Одним из средств является проведение выборов одной части депутатов парламента по пропорциональной, а другой - по мажоритарной системе. Такая система выборов называется смешанной.
Частью 2 ст. 96 Конституции устанавливается уровень правового регулирования выборов депутатов Государственной Думы и формирования Совета Федерации: порядок выборов депутатов Государственной Думы и формирования Совета Федерации должен устанавливаться федеральными законами (подробнее о порядке формирования Совета Федерации см. комментарий к ст. 95 Конституции). Эта норма исключает принятие подзаконных нормативных актов по данным вопросам.
Федеральный закон "О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации" не является единственным федеральным законом, регулирующим выборы депутатов Государственной Думы. Согласно ст. 2 этого Закона законодательство о выборах депутатов Государственной Думы составляют Конституция Российской Федерации, Федеральный закон "Об основных гарантиях избирательных прав граждан Российской Федерации" <*>, настоящий Федеральный закон, другие федеральные законы. К числу последних относятся законы, регулирующие отдельные стороны избирательного процесса, а также определяющие правовые категории, наиболее важные для построения избирательного законодательства.
-------------------------------
<*> СЗ РФ. 1994. N 33. Ст. 3406.

Так, ответственность за нарушение порядка выборов депутатов Государственной Думы установлена УК и КоАП. В новом УК РФ (который вводится в действие с 1 января 1997 г.) вопрос о воспрепятствовании осуществлению избирательных прав или работе избирательных комиссий регулируется ст. 141. Статус избирательных объединений, участвующих в выборах Президента Российской Федерации, определяется в соответствии с Федеральным законом "Об общественных объединениях" от 19 мая 1995 г. <*> Проживание гражданина на территории избирательного участка, являющееся основанием для включения его в список избирателей, устанавливается в соответствии с Законом РФ "О праве граждан Российской Федерации на свободу передвижения, выбор места пребывания и жительства в пределах Российской Федерации" от 25 июня 1993 г. <**> Федеральным законом от 17 августа 1995 г. утверждена схема одномандатных избирательных округов <***>.
-------------------------------
<*> СЗ РФ. 1995. N 21. Ст. 1930.
<**> ВВС. 1993. N 32. Ст. 1227.
<***> СЗ РФ. 1995. N 34. Ст. 3425.

Статья 97

1. Депутатом Государственной Думы может быть избран гражданин Российской Федерации, достигший 21 года и имеющий право участвовать в выборах.
2. Одно и то же лицо не может одновременно являться членом Совета Федерации и депутатом Государственной Думы. Депутат Государственной Думы не может быть депутатом иных представительных органов государственной власти и органов местного самоуправления.
3. Депутаты Государственной Думы работают на профессиональной постоянной основе. Депутаты Государственной Думы не могут находиться на государственной службе, заниматься другой оплачиваемой деятельностью, кроме преподавательской, научной и иной творческой деятельности.

Комментарий к статье 97

В ст. 97 определены требования, предъявляемые к кандидатам в депутаты Государственной Думы, и содержится ряд условий, соблюдение которых должно быть обеспечено после избрания гражданина депутатом Государственной Думы. В случае избрания депутатом вступает в силу институт несовместимости депутатского мандата с занятием определенной должности (видом деятельности).
В ч. 1 статьи определено дополнительное условие приобретения гражданином Российской Федерации пассивного избирательного права (права быть избранным) при выборах депутатов Государственной Думы: достижение гражданином 21 года. Такое решение вопроса о возрасте кандидатов в депутаты определяется сложностью задач, которые приходится решать депутатам Государственной Думы.
В соответствии со ст. 3 Федерального закона "О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации" от 21 июня 1995 г. <*> право избирать депутатов Государственной Думы имеет гражданин Российской Федерации, достигший на день выборов 18 лет. За исключением возрастного ценза, активное избирательное право (право избирать) и пассивное избирательное право (право быть избранным) совпадают по своим условиям. Общие условия приобретения избирательных прав сформулированы в ст. 32 Конституции: право быть избранным принадлежит любому гражданину Российской Федерации, за исключением случаев, если он признан судом недееспособным либо содержится в местах лишения свободы по приговору суда. Указанные ограничения носят временный характер, т.е. избирательные права граждан подлежат восстановлению в полном объеме после исполнения наказания в виде лишения свободы по приговору суда либо после признания гражданина дееспособным по решению суда.
-------------------------------
<*> СЗ РФ. 1995. N 26. Ст. 2398.

Согласно ст. 29 ГК 1994 г. гражданин, который вследствие психического расстройства не может понимать значения своих действий или руководить ими, может быть признан судом недееспособным в порядке, установленном ГПК.
Граждане, страдающие психическими заболеваниями, но не признанные судом недееспособными, участвуют в выборах на равных основаниях. Какие-либо ограничения их избирательных прав противоречат Конституции Российской Федерации, Федеральному закону "Об основных гарантиях избирательных прав граждан Российской Федерации" от 6 декабря 1994 г. <*>, а также Федеральному закону "О выборах депутатов Государственной Думы".
-------------------------------
<*> СЗ РФ. 1994. N 33. Ст. 3406.

Не участвуют в выборах лица, содержащиеся в местах лишения свободы по вступившему в законную силу приговору суда. Лица, находящиеся под стражей до вступления в законную силу приговора суда, имеют право избирать и быть избранными. Лица, находящиеся в следственном изоляторе и изоляторе временного содержания за административные правонарушения, а также задержанные или арестованные по подозрению в совершении преступления, также имеют право избирать и быть избранными. Осуществление указанными лицами отдельных избирательных действий (участие в предвыборных мероприятиях, посещение избирательных комиссий и т.д.) является ограниченным в силу нахождения этих лиц под стражей.
Статус депутатов Государственной Думы предполагает их работу в парламенте на постоянной основе. В силу этого обстоятельства для депутатов Государственной Думы Конституцией установлен запрет на совмещение мандата депутата Государственной Думы с мандатом члена Совета Федерации, а равно депутата другого представительного органа государственной власти и органа местного самоуправления. Данный запрет позволяет обеспечить выполнение Государственной Думой функций, возложенных на нее Конституцией Российской Федерации, независимо от других государственных органов и органов местного самоуправления.
Статус депутата Государственной Думы, т.е. его права, обязанности, ответственность, гарантии деятельности, определены в Федеральном законе "О статусе депутата Совета Федерации и статусе депутата Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации" от 8 мая 1994 г. <*> Согласно ст. 1 этого Закона депутат Государственной Думы определяется как избранный народом представитель, уполномоченный осуществлять законодательную власть в Государственной Думе и иные полномочия, предусмотренные Конституцией и данным Федеральным законом.
-------------------------------
<*> СЗ РФ. 1994. N 2. Ст. 74.

Конституция не устанавливает императивный характер депутатского мандата, т.е. депутат Государственной Думы свободен в выборе направленности своей парламентской деятельности, способов и путей выражения в законодательном органе воли всего народа Российской Федерации, представителем которого он является. Конституция не содержит таких атрибутов императивного мандата, как наказы избирателей, отзыв депутата, обязанность депутата отчитываться перед избирателями, а равно избирательными объединениями о своей работе.
Принятие Федерального закона "О статусе депутата Совета Федерации и статусе депутата Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации", одновременно определяющего статус членов обеих палат парламента, было вызвано тем, что, согласно ч. 7 раздела второго Конституции Российской Федерации "Заключительные и переходные положения", Совет Федерации первого созыва избирался сроком на два года. Таким образом в Конституции прямо определено, что члены Совета Федерации первого созыва являлись избираемыми представителями, т.е. депутатами. В будущем возможно принятие отдельных федеральных законов о статусе депутата Государственной Думы и статусе члена Совета Федерации.
Требование о несовместимости мандата депутата Государственной Думы с пребыванием на государственной службе и занятием другой оплачиваемой деятельностью вытекает из необходимости сосредоточения деятельности депутата Государственной Думы на его постоянной парламентской деятельности. Кроме того, это необходимо для обеспечения независимого, беспристрастного осуществления парламентариями своих депутатских обязанностей. Понятие государственной службы определено в Федеральном законе "Об основах государственной службы Российской Федерации" от 31 июля 1995 г. <*> Согласно ст. 2 данного Закона под государственной службой понимается профессиональная деятельность по обеспечению исполнения полномочий государственных органов. Государственная служба включает в себя:
-------------------------------
<*> СЗ РФ. 1995. N 31. Ст. 290.

1) федеральную государственную службу, находящуюся в ведении Российской Федерации;
2) государственную службу субъектов Российской Федерации, находящуюся в их ведении.
Исключение из запрета, содержащегося в ч. 3 ст. 97 Конституции, предусмотрено только для лиц, профессионально занимающихся преподавательской, научной и иной творческой деятельностью. На оплачиваемые административные должности в учреждениях науки, культуры, учебных учреждениях это исключение не распространяется.
В соответствии со ст. 64 Федерального закона "О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации" кандидат, избранный депутатом Государственной Думы, в трехдневный срок в письменной форме обязан сообщить в соответствующую избирательную комиссию о сложении с себя обязанностей, не совместимых со статусом депутата Государственной Думы. Только после сложения указанных обязанностей соответствующая избирательная комиссия проводит регистрацию избранного депутата Государственной Думы.

Статья 98

1. Члены Совета Федерации и депутаты Государственной Думы обладают неприкосновенностью в течение всего срока их полномочий. Они не могут быть задержаны, арестованы, подвергнуты обыску, кроме случаев задержания на месте преступления, а также подвергнуты личному досмотру, за исключением случаев, когда это предусмотрено федеральным законом для обеспечения безопасности других людей.
2. Вопрос о лишении неприкосновенности решается по представлению Генерального прокурора Российской Федерации соответствующей палатой Федерального Собрания.

Комментарий к статье 98

Члены Совета Федерации и депутаты Государственной Думы обладают дополнительными гарантиями неприкосновенности по сравнению с другими гражданами. Наделение их этими гарантиями вызвано необходимостью создания депутатам надлежащих условий деятельности и защиты от незаконных или необоснованных мер принуждения, ограничивающих или лишающих их возможности свободно выполнять возложенные на них обязанности. Срок действия гарантий распространяется на весь период их пребывания в Федеральном Собрании.
В то же время неприкосновенность депутатов не может и не должна являться отступлением от принципов равенства граждан перед законом и судом. Гарантии неприкосновенности, установленные для депутатов, ни в коем случае не должны способствовать освобождению этих должностных лиц от ответственности (уголовной, административной и др.) вследствие пребывания их в должности. Депутатская неприкосновенность не может находиться в противоречии с принципом неотвратимости ответственности. Неизменно должен соблюдаться баланс между гарантиями неприкосновенности депутата и ответственностью за совершенные деяния.
Институт депутатской неприкосновенности известен и зарубежному законодательству. В различных странах понятие и сущность депутатской неприкосновенности различаются в зависимости от уровня представительного органа, а также от рода и характера выполняемой депутатами деятельности. Например, в Австрии члены Национального совета могут быть подвержены официальному преследованию за уголовно наказуемые деяния лишь в том случае, если их деяния не связаны с политической деятельностью данного депутата.
Исходя из положений Конституции, к депутатам не могут быть применены такие меры процессуального принуждения, как задержание, арест (которые означают лишение депутата свободы), обыск, кроме случаев задержания на месте преступления. Также депутаты не могут быть подвергнуты личному досмотру, за исключением случаев, когда это предусмотрено федеральным законом для обеспечения безопасности других людей (например, случаи досмотра вещей авиапассажиров).
Вопрос о лишении неприкосновенности решается соответствующей палатой Федерального Собрания, которая должна рассмотреть представление Генерального прокурора Российской Федерации. На Генерального прокурора возложено полномочие вносить представление о лишении неприкосновенности в отношении определенного депутата Государственной Думы, члена Совета Федерации. Соответствующая палата Федерального Собрания после рассмотрения представления Генерального прокурора может вынести решение об отказе в лишении неприкосновенности или даче согласия на лишение неприкосновенности. Положения Конституции о депутатской неприкосновенности были конкретизированы в Федеральном законе "О статусе депутата Совета Федерации и статусе депутата Государственной Думы Федерального Собрания" от 8 мая 1994 г. <*> Постановлением Конституционного Суда Российской Федерации от 20 февраля 1996 г. по делу о проверке конституционности положений частей первой и второй статьи 18, статьи 19 и части второй статьи 20 Федерального закона от 8 мая 1994 года "О статусе депутата Совета Федерации и статусе депутата Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации" <**> было уточнено содержание депутатской неприкосновенности. Постановлением признана имеющей значение связь инкриминируемых депутату действий с осуществлением им депутатской деятельности. Так, в отношении действий при реализации депутатских полномочий необходимо получение согласия соответствующей палаты Федерального Собрания на привлечение депутата к уголовной или административной ответственности, налагаемой в судебном порядке, на его допрос, а также на задержание, арест, обыск, кроме случаев задержания на месте преступления.
-------------------------------
<*> СЗ РФ. 1994. N 2. Ст. 74.
<**> РГ. 1996. 29 февр.

В случаях возбуждения дела, связанного с уголовной или административной ответственностью, налагаемой в судебном порядке, в отношении действий, не связанных с осуществлением депутатской деятельности, по завершении дознания, предварительного следствия или производства по административным правонарушениям для передачи дела в суд необходимо согласие соответствующей палаты Федерального Собрания. Задержание, арест, обыск, личный досмотр, кроме случаев задержания на месте преступления депутата (в любом случае, связаны действия с депутатской деятельностью или нет), требуют получения согласия соответствующей палаты Федерального Собрания на их проведение.

Статья 99

1. Федеральное Собрание является постоянно действующим органом.
2. Государственная Дума собирается на первое заседание на тридцатый день после избрания. Президент Российской Федерации может созвать заседание Государственной Думы ранее этого срока.
3. Первое заседание Государственной Думы открывает старейший по возрасту депутат.
4. С момента начала работы Государственной Думы нового созыва полномочия Государственной Думы прежнего созыва прекращаются.

Комментарий к статье 99

Принцип постоянного действия Федерального Собрания обусловлен той важной ролью, которую оно выполняет как представительный и законодательный орган Российской Федерации, и предполагает возможность проводить заседания Федерального Собрания в течение длительного периода.
В зарубежных странах периоды, в течение которых парламент собирается на сессию, определяются обычно в самой Конституции или конституционном законе. Открываются и закрываются сессии в строго определенное время. Парламент Дании (фолькетинг), например, в соответствии с конституционным предписанием созывается ежегодно в первый вторник октября, и сессия его длится до летних каникул (четыре месяца). В Нидерландах парламентская сессия официально открывается в третий вторник сентября и закрывается в субботу, предшествующую третьему вторнику сентября следующего года. Каждая палата парламента сама решает, в какие именно дни указанного периода она будет проводить свои заседания. Во Франции проводятся две парламентские сессии в год, одна из которых длится 244 дня, другая - 90 дней. В Швеции первая сессия риксдага (парламента) открывается 10 января и закрывается 31 мая, вторая длится с 15 октября по 15 декабря. Сессия Конгресса США, проходящая с 3 января по 31 июля, при необходимости может быть продлена.
Государственная Дума Федерального Собрания Российской Федерации, согласно своему Регламенту, проводит две сессии в год: весеннюю (с 12 января по 20 июля) и осеннюю (с 1 октября по 25 декабря). Во время парламентских каникул могут быть созваны внеочередные заседания Государственной Думы, которые назначаются Советом палаты по требованию Президента Российской Федерации, а также по требованию фракции или группы депутатов, поддержанному не менее 1/5 от числа депутатов палаты, принявших участие в голосовании по данному вопросу.
Заседания Совета Федерации проводятся в период с 15 сентября по 15 июля не реже одного раза в любые три следующие друг за другом недели.
Внеочередные заседания Совета Федерации могут созываться по предложению Президента России, Председателя Совета Федерации, Правительства Российской Федерации, субъекта Федерации в лице его законодательного (представительного) органа государственной власти, комитетов Совета Федерации либо по требованию, поддержанному не менее чем 1/5 общего числа членов Совета Федерации.
Срок, предусмотренный ч. 2 ст. 99 для первого заседания Государственной Думы после ее избрания, обусловлен различными организационными факторами: определением места пребывания палаты, жилищно - бытовым обустройством депутатов, разработкой повестки дня первого заседания палаты, подготовкой необходимых документов для депутатов, их рассылкой и т.д.
В случае каких-либо чрезвычайных обстоятельств Президент Российской Федерации может предложить Государственной Думе собраться на заседание в более ранние сроки.
По установившейся мировой парламентской традиции первое заседание парламента или его палаты, как правило, открывает старейший по возрасту депутат, который руководит заседанием до избрания спикера парламента (палаты). Этот процедурный принцип закреплен и в Конституции Российской Федерации. В случае, если старейший по возрасту депутат Государственной Думы не может выполнять на первом ее заседании функции председательствующего по состоянию здоровья или другим причинам, председательствует следующий за ним по возрасту депутат.
Согласно Регламенту Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации первое заседание Совета Федерации открывает Президент Российской Федерации, а затем заседание ведет старейший по возрасту член Совета Федерации до избрания Председателя палаты.
Парламент как представительное учреждение вправе осуществлять свои полномочия в течение срока, на который он избран. По истечении этого срока палаты сохраняют свои полномочия до открытия первого заседания вновь сформированного Совета Федерации и первого заседания вновь избранной Государственной Думы Федерального Собрания. Соответственно полномочия палат парламента прежнего созыва с момента начала работы парламента нового созыва прекращаются, никакие решения принимать они не вправе.

Статья 100

1. Совет Федерации и Государственная Дума заседают раздельно.
2. Заседания Совета Федерации и Государственной Думы являются открытыми. В случаях, предусмотренных регламентом палаты, она вправе проводить закрытые заседания.
3. Палаты могут собираться совместно для заслушивания посланий Президента Российской Федерации, посланий Конституционного Суда Российской Федерации, выступлений руководителей иностранных государств.

Комментарий к статье 100

Проведение раздельных заседаний Совета Федерации и Государственной Думы связано с различным содержанием компетенции палат Федерального Собрания. Данное конституционное положение означает, что палаты самостоятельно решают вопросы, отнесенные к их ведению Конституцией России (см. комментарии к ст. 102 и 103).
Порядок раздельных заседаний Совета Федерации и Государственной Думы устанавливается регламентами палат. Первостепенным при этом является вопрос о кворуме, обеспечивающем легитимность заседаний палат, т.е. о количестве депутатов, присутствие которых делает Совет Федерации и Государственную Думу правомочными осуществлять свою деятельность (открывать заседания, определять повестку дня, обсуждать законопроекты, проводить парламентские слушания, принимать решения и т.д.).
В парламентской практике зарубежных стран различают кворум, необходимый для открытия заседаний парламента, его палат, и кворум, необходимый для принятия решений. В большинстве стран кворум для открытия парламентских заседаний составляет относительное большинство депутатов. Для принятия решений достаточно простого большинства голосов депутатов, присутствующих и принимающих участие в голосовании, т.е. кворум равен половине общего числа депутатов плюс один человек. При этом некоторые регламенты (например, Регламент Палаты депутатов итальянского парламента) в число присутствующих включают депутатов, выполняющих парламентские функции вне стен парламента, а также депутатов - членов правительства, занятых на соответствующей государственной службе.
Количество голосов, составляющих большинство, всегда зависит от числа присутствующих. Поэтому в регламенте обычно закрепляется требование присутствия на парламентских заседаниях определенного числа депутатов (особенно во время голосования). В парламенте Индии, например, кворум для ведения заседаний палат (Народная палата - 525 депутатов, Сенат штатов - 231 депутат) составляет 1/10 общего числа избранных депутатов. В Ирландии Палата представителей состоит из 144 депутатов, Сенат - из 60 депутатов, кворум для обеих палат составляет 20 человек. В Великобритании Палата общин (около 670 членов) для кворума требует присутствия всего лишь 40 членов, а Палата лордов (более 1200 членов) считает возможным проводить заседание, если на нем присутствуют хотя бы три члена палаты.
Заседания Государственной Думы правомочны, если на них присутствует большинство от общего числа депутатов. Случаи, когда для принятия решений требуется квалифицированное большинство, особо оговариваются в Конституции и Регламенте палаты. Заседание Совета Федерации считается правомочным, если на нем присутствует более половины от общего числа членов Совета Федерации (ч. 1 ст. 47 Регламента Совета Федерации <*>).
-------------------------------
<*> СЗ РФ. 1996. N 7. Ст. 655.

Кроме очередных заседаний, палаты Федерального Собрания могут назначить и внеочередные. Государственная Дума может проводить такие заседания по требованию Президента Российской Федерации или депутатских объединений палаты. Внеочередные заседания Совета Федерации могут созываться по предложению Президента, Председателя Совета Федерации, Правительства России, субъекта Федерации, комитетов палаты либо по предложению, поддержанному не менее чем 1/5 от общего числа членов Совета Федерации.
В открытых заседаниях Совета Федерации и Государственной Думы реализуется принцип гласности, характерный для представительных учреждений в демократическом государстве. В соответствии с регламентами Совета Федерации и Государственной Думы на заседания палат по их решению приглашаются представители государственных органов, общественных объединений, научных учреждений, независимые эксперты. На открытых заседаниях палат могут присутствовать также представители средств массовой информации.
По предложению Президента, Председателя Правительства Российской Федерации, а также по требованию не менее чем 1/5 числа депутатов, принявших участие в голосовании, Государственная Дума вправе проводить закрытые заседания по специальному решению палаты. Такие заседания стенографируются.
Согласно Регламенту Совета Федерации Совет Федерации может принять решение о проведении закрытого заседания, если предложение об этом внесено Президентом Российской Федерации, Председателем Правительства России, председательствующим на заседании Совета Федерации, комитетом, комиссией палаты или не менее чем 30 членами палаты.
В парламентской практике зарубежных стран при организации совместных заседаний палат парламента (если они предусмотрены Конституцией) применяется либо специально для этих случаев выработанный регламент, принимаемый совместным решением палат, либо регламент одной из палат (как правило, той, которая избрана прямым голосованием).
В Конституции России дан перечень оснований для проведения совместных заседаний Совета Федерации и Государственной Думы. На совместных заседаниях заслушиваются послания Президента Российской Федерации о положении в стране, об основных направлениях внутренней и внешней политики государства. Особое значение имеет обсуждение на совместных заседаниях палат посланий Президента, содержащих законодательную программу или законодательные предложения и являющихся определенным ориентиром для органов государственной власти. Так, в президентском Послании Федеральному Собранию 1995 г. рекомендованы: а) внесение элементов системности в законотворчество; б) усиление юридической проработанности и согласованности законопроектов; в) применение пакетного принципа формирования нормативных актов; г) координация и взаимодействие органов власти в законопроектной работе; д) предварительная общественная экспертиза важнейших законопроектов; е) согласование законопроектов с субъектами Российской Федерации <*>.
-------------------------------
<*> РГ. 1995. 17 февр.

Основанием для проведения совместных заседаний являются также послания Конституционного Суда Российской Федерации и выступления руководителей иностранных государств. Важность посланий Конституционного Суда определяется его ролью в обеспечении законности, толковании Конституции, предупреждении нарушений Конституции в правотворческой и правоприменительной деятельности.

Статья 101

1. Совет Федерации избирает из своего состава Председателя Совета Федерации и его заместителей. Государственная Дума избирает из своего состава Председателя Государственной Думы и его заместителей.
2. Председатель Совета Федерации и его заместители, Председатель Государственной Думы и его заместители ведут заседания и ведают внутренним распорядком палаты.
3. Совет Федерации и Государственная Дума образуют комитеты и комиссии, проводят по вопросам своего ведения парламентские слушания.
4. Каждая из палат принимает свой регламент и решает вопросы внутреннего распорядка своей деятельности.
5. Для осуществления контроля за исполнением федерального бюджета Совет Федерации и Государственная Дума образуют Счетную палату, состав и порядок деятельности которой определяются федеральным законом.

Комментарий к статье 101

По смыслу ч. 1 ст. 101 общие руководящие органы Федерального Собрания не формируются и руководство каждой из палат является самостоятельным. Председатель Совета Федерации и Председатель Государственной Думы Федерального Собрания избираются из числа членов соответствующей палаты на первом заседании каждой из палат тайным голосованием.
Срок полномочий председателя палаты парламента в различных странах различен. Одни парламенты избирают председателей на весь период своей легислатуры (Австрия, Италия, Германия, Франция и др.), другие - лишь на период одной сессии (Бельгия, Дания, Люксембург, Нидерланды, Финляндия, Швейцария, Швеция).
Во многих странах право выдвижения кандидата на пост спикера принадлежит партии, располагающей большинством мест в парламенте. В редких случаях допускается занимать пост председателя палаты представителю оппозиционной партии.
Согласно регламентам палат кандидатуры на пост Председателя Совета Федерации вправе выдвигать члены Совета Федерации, а на пост Председателя Государственной Думы - фракции и группы депутатов. По всем кандидатурам проводится обсуждение, в ходе которого давшие согласие баллотироваться выступают на заседании палаты и отвечают на вопросы. Кандидат считается избранным, если в результате тайного голосования он получил более половины голосов от общего числа членов Совета Федерации и депутатов Государственной Думы. Возможны несколько туров голосования по двум кандидатам, получившим в первом туре наибольшее число голосов. После избрания председателей палат избираются их заместители, что оформляется постановлением соответствующей палаты. Число заместителей определяется самостоятельно каждой из палат.
Председатель Совета Федерации и Председатель Государственной Думы ведут заседания соответствующих палат, ведают внутренним распорядком их деятельности, обеспечивают координацию работы комитетов и комиссий палат, депутатов, представляют Совет Федерации и Государственную Думу в их взаимоотношениях между собой, а также во взаимоотношениях с Президентом и Правительством России, высшими судебными органами, Генеральным прокурором Российской Федерации, субъектами Федерации, общественными объединениями, парламентами зарубежных государств, международными парламентскими организациями, а также в согласительных процедурах, предусмотренных Конституцией.
Председатель Совета Федерации и Председатель Государственной Думы удостоверяют своей подписью подлинность правовых актов, принятых соответствующей палатой.
Заместители Председателя каждой палаты оказывают помощь Председателю в осуществлении его полномочий, по его поручению ведут заседания палаты, а в отсутствие Председателя осуществляют его полномочия.
Совет Федерации и Государственная Дума из числа своих членов образуют постоянно действующие комитеты различного профиля для подготовки и предварительного рассмотрения вопросов, относящихся к ведению соответствующей палаты. Численный и персональный состав комитетов определяется палатой. В соответствии с регламентами Совета Федерации и Государственной Думы члены Совета Федерации и депутаты Государственной Думы, за исключением председателей палат и их заместителей, входят в состав комитетов. Каждый депутат - член Совета Федерации может быть членом только одного комитета. Перечень комитетов определяется соответственно Регламентом Совета Федерации и Регламентом Государственной Думы.
В процессе работы Совета Федерации и Государственной Думы могут создаваться новые комитеты, видоизменяться старые.
В работе комитетов с правом совещательного голоса могут принимать участие депутаты, не входящие в состав данного комитета. На заседаниях комитетов вправе присутствовать представитель Президента Российской Федерации, члены федерального Правительства, представители субъектов законодательной инициативы, приглашенные эксперты, а также представители других заинтересованных государственных органов и общественных объединений.
Каждая палата вправе создать временные комиссии, деятельность которых ограничена определенным сроком или конкретной задачей. По истечении установленного срока или при выполнении полученного задания временные комиссии прекращают свою работу.
Палаты вправе по собственной инициативе, а также по предложению Президента или иных субъектов законодательной инициативы создавать для разрешения спорных вопросов согласительные комиссии.
Совет Федерации и Государственная Дума по вопросам своего ведения проводят парламентские слушания, т.е. публичные обсуждения определенных вопросов на основе их специального изучения, научного исследования. Проводятся слушания по инициативе Председателя Совета Федерации или Совета Государственной Думы, а также по инициативе комитетов и комиссий палат, депутатских объединений в порядке, предусмотренном регламентами палат. Парламентские слушания, как правило, открыты для представителей общественности, средств массовой информации. На закрытых парламентских слушаниях обсуждаются вопросы, связанные с государственной тайной. По результатам слушаний могут быть приняты рекомендации. Материалы открытых парламентских слушаний освещаются в средствах массовой информации.
В соответствии с ч. 4 ст. 101 Конституции каждая из палат принимает свой регламент. Регламент - это свод процедурных правил определенного вида деятельности, устанавливающих порядок ведения заседания, собрания, сессии. Характеризуемый как внутренний закон парламента, существенная часть конституционного права, регламент в двухпалатном парламенте принимается обычно каждой палатой отдельно, тем самым обеспечивается ее самостоятельное функционирование.
В Федеральном Собрании Российской Федерации действуют два регламента: Регламент Совета Федерации и Регламент Государственной Думы. Предполагалось также принятие регламента совместных заседаний Совета Федерации и Государственной Думы, однако он до сих пор не принят.
Часть 5 ст. 101 Конституции предусматривает создание Счетной палаты. Контроль за исполнением государственного бюджета - важный аспект деятельности парламента. Во многих зарубежных парламентах (например, в Австралии, Италии, Турции, Франции) с этой целью образуется специальный орган, именуемый счетной палатой, который занимается проверкой государственной отчетности по исполнению бюджета, что воспринято практикой российского парламентаризма.
Председатель Счетной палаты и половина ее аудиторов назначаются решением Государственной Думы, заместитель Председателя и другая половина аудиторов - решением Совета Федерации. Председатель Счетной палаты, его заместитель и аудиторы палат назначаются на срок, предусмотренный Федеральным законом "О Счетной палате Российской Федерации" от 11 января 1995 г. <*> (см. также комментарий к ст. 102).
-------------------------------
<*> СЗ РФ. 1995. N 3. Ст. 167.

Статья 102

1. К ведению Совета Федерации относятся:
а) утверждение изменения границ между субъектами Российской Федерации;
б) утверждение указа Президента Российской Федерации о введении военного положения;
в) утверждение указа Президента Российской Федерации о введении чрезвычайного положения;
г) решение вопроса о возможности использования Вооруженных Сил Российской Федерации за пределами территории Российской Федерации;
д) назначение выборов Президента Российской Федерации;
е) отрешение Президента Российской Федерации от должности;
ж) назначение на должность судей Конституционного Суда Российской Федерации, Верховного Суда Российской Федерации, Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации;
з) назначение на должность и освобождение от должности Генерального прокурора Российской Федерации;
и) назначение на должность и освобождение от должности заместителя Председателя Счетной палаты и половины состава ее аудиторов.
2. Совет Федерации принимает постановления по вопросам, отнесенным к его ведению Конституцией Российской Федерации.
3. Постановления Совета Федерации принимаются большинством голосов от общего числа членов Совета Федерации, если иной порядок принятия решений не предусмотрен Конституцией Российской Федерации.

Комментарий к статье 102

В данной статье определены вопросы, относящиеся к ведению Совета Федерации. Вместе с тем их перечень, содержащийся в этой статье, не является исчерпывающим. В Конституции предусмотрены и иные полномочия Совета Федерации. К ним, в частности, относятся такие полномочия, как: принимать свой регламент и решать вопросы внутреннего распорядка своей деятельности (ст. 101), одобрять федеральные законы, принятые Государственной Думой (ст. 105), и некоторые другие. Следует отметить, что иные полномочия Совета Федерации могут устанавливаться и федеральными законами. Так, Федеральным законом "Об основных гарантиях избирательных прав граждан Российской Федерации" от 6 декабря 1994 г. <*> предусмотрено, что пять членов Центральной избирательной комиссии Российской Федерации назначаются Советом Федерации.
-------------------------------
<*> СЗ РФ. 1994. N 33. Ст. 3406.

Характер полномочий, закрепленных за Советом Федерации, вытекает из специфики заложенного в этом органе принципа представительства. Именно в лице Совета Федерации наиболее отчетливо проявляется влияние федеративного устройства России на организацию государственной власти и деятельность органов государственной власти на федеральном уровне. Равное представительство от субъектов Российской Федерации в данной палате парламента создает возможности максимального учета позиции всех субъектов Российской Федерации при принятии важнейших конституционно - правовых решений.
Все вопросы ведения Совета Федерации, перечисленные в ч. 1 ст. 102 Конституции, составляют предмет исключительного ведения Совета Федерации. Никакой другой орган, кроме Совета Федерации, не вправе принять по ним решение.
Совет Федерации утверждает решение об изменении границ между субъектами Российской Федерации. Это решение должно быть принято с согласия субъектов Российской Федерации, которых затрагивает это изменение. Часть 3 ст. 67 Конституции устанавливает, что границы между субъектами Российской Федерации могут быть изменены с их взаимного согласия.
Совет Федерации утверждает указы Президента Российской Федерации о введении военного положения и введении чрезвычайного положения. Военное положение вводится Президентом Российской Федерации в случае агрессии против Российской Федерации или непосредственной угрозы агрессии. Военное положение вводится на всей территории Российской Федерации или в отдельных ее местностях. Его режим определяется федеральным конституционным законом (ст. 87 Конституции). Согласно ст. 88 Конституции Президент Российской Федерации при обстоятельствах и в порядке, предусмотренных федеральным конституционным законом, вводит на территории Российской Федерации или в отдельных ее местностях чрезвычайное положение с незамедлительным сообщением об этом Совету Федерации и Государственной Думе. Рассматривая вопрос об утверждении указа Президента Российской Федерации о введении военного положения или указа о введении чрезвычайного положения, Совет Федерации проверяет обоснованность принятых Президентом мер. Утверждение указов Президента о введении в отдельных местностях Российской Федерации военного или чрезвычайного положения Советом Федерации создает дополнительные гарантии соблюдения интересов субъектов Российской Федерации, на территории которых будут действовать правовые ограничения для граждан, органов государственной власти и органов местного самоуправления, предусмотренные режимом военного либо чрезвычайного положения.
Совет Федерации решает вопрос о возможности использования Вооруженных Сил Российской Федерации за пределами территории Российской Федерации. Участие Вооруженных Сил Российской Федерации в проведении военных, миротворческих и иных акций за границей допустимо в том случае, если это соответствует Конституции Российской Федерации, международным договорам Российской Федерации и федеральным законам. Без решения Совета Федерации использование Вооруженных Сил Российской Федерации за пределами территории Федерации недопустимо.
Назначение выборов Президента Российской Федерации производится Советом Федерации в соответствии с Конституцией Российской Федерации и Федеральным законом "О выборах Президента Российской Федерации" от 17 мая 1995 г. <*> (см. комментарий к ст. 81 Конституции).
-------------------------------
<*> СЗ РФ. 1995. N 21. Ст. 1924.

Решение об отрешении Президента Российской Федерации от должности принимается Советом Федерации согласно порядку, установленному ст. 93 Конституции. Указанное решение принимается квалифицированным большинством голосов, т.е. 2/3 голосов от общего числа членов Совета Федерации.
Совет Федерации по представлению Президента Российской Федерации назначает на должность судей федеральных судов: Конституционного Суда, Верховного Суда, Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации (см. комментарий к ст. 83 Конституции).
В соответствии со ст. 9 Федерального конституционного закона "О Конституционном Суде Российской Федерации" от 21 июля 1994 г. <*> предложения о кандидатах на должности судей Конституционного Суда могут вноситься Президенту Российской Федерации членами (депутатами) Совета Федерации и депутатами Государственной Думы, а также законодательными (представительными) органами субъектов Российской Федерации, высшими судебными органами и федеральными юридическими ведомствами, всероссийскими юридическими сообществами, юридическими научными и учебными заведениями. Совет Федерации рассматривает вопрос о назначении на должность судьи Конституционного Суда Российской Федерации в срок не позднее 14 дней с момента получения представления Президента Российской Федерации. Каждый судья Конституционного Суда Российской Федерации назначается на должность в индивидуальном порядке тайным голосованием. Назначенным на должность судьи Конституционного Суда Российской Федерации считается лицо, получившее при голосовании большинство от общего числа членов (депутатов) Совета Федерации. В случае выбытия судьи из состава Конституционного Суда Российской Федерации представление о назначении другого лица вносится Президентом Российской Федерации в Совет Федерации не позднее месяца со дня открытия вакансии. Назначение судей Верховного Суда Российской Федерации регулируется Конституцией Российской Федерации и Регламентом Совета Федерации.
-------------------------------
<*> СЗ РФ. 1994. N 13. Ст. 1447.

Согласно ст. 8 Федерального конституционного закона "Об арбитражных судах в Российской Федерации" от 28 апреля 1995 г. <*> Председатель Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации назначается на должность Советом Федерации по представлению Президента Российской Федерации. Заместители Председателя и другие судьи Высшего Арбитражного Суда назначаются на должность Советом Федерации по представлению Президента Российской Федерации на основании представления Председателя Высшего Арбитражного Суда.
-------------------------------
<*> СЗ РФ. 1995. N 18. Ст. 1589.

Согласно ст. 83 Конституции назначение и освобождение от должности Генерального прокурора Российской Федерации производится Советом Федерации по предложению Президента Российской Федерации. В соответствии со ст. 12 Федерального закона "О внесении изменений и дополнений в Закон Российской Федерации "О прокуратуре Российской Федерации" от 17 ноября 1995 г. <*> в том случае, если предложенная Президентом Российской Федерации кандидатура на должность Генерального прокурора не получит требуемого количества голосов членов Совета Федерации, то Президент в течение 30 дней представляет Совету Федерации новую кандидатуру. Срок полномочий Генерального прокурора Российской Федерации составляет пять лет. Сообщение о назначении Генерального прокурора на должность и освобождении его от должности публикуется в печати. Генеральный прокурор Российской Федерации ежегодно представляет палатам Федерального Собрания и Президенту доклад о состоянии законности и правопорядка в Российской Федерации и о проделанной работе по их укреплению. Согласно ст. 14 указанного Федерального закона первый заместитель и заместители Генерального прокурора назначаются на должность и освобождаются от должности Советом Федерации по представлению Генерального прокурора Российской Федерации.
--------------------------------
<*> СЗ РФ. 1995. N 47. Ст. 4472.

Счетная палата образуется Советом Федерации и Государственной Думой для осуществления контроля за исполнением федерального бюджета (ст. 101 Конституции). Формирование состава Счетной палаты осуществляется палатами парламента на паритетных началах. Совет Федерации назначает на должность заместителя Председателя Счетной палаты и половину состава ее аудиторов. Согласно Федеральному закону "О Счетной палате Российской Федерации" от 11 января 1995 г. <*> Счетная палата является постоянно действующим органом государственного финансового контроля, образуемым Федеральным Собранием и подотчетным ему (ст. 1). Заместитель Председателя Счетной палаты назначается на должность Советом Федерации сроком на шесть лет (ст. 5 Федерального закона). При формировании Счетной палаты Совет Федерации и Государственная Дума назначают по шесть аудиторов сроком на шесть лет (ст. 6 Федерального закона).
-------------------------------
<*> СЗ РФ. 1995. N 3. Ст. 167.

Согласно ст. 64 Регламента Совета Федерации Совет Федерации принимает постановления по вопросам, отнесенным к его ведению Конституцией Российской Федерации, а также по вопросам организации внутренней деятельности Совета Федерации (назначение руководителей комитетов палаты, обеспечение деятельности членов Совета Федерации и т.п.). Совет Федерации может принять постановление в целом, принять проект постановления за основу, рассмотреть его в двух чтениях, отклонить или отложить обсуждение.
Под общим числом членов Совета Федерации, необходимым для принятия постановления Совета Федерации, следует понимать общее количество лиц, по должности входящих в Совет Федерации в соответствии с Федеральным законом "О порядке формирования Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации" от 5 декабря 1995 г. <*> В настоящий момент оно равно удвоенному числу субъектов Российской Федерации, т.е. 178.
-------------------------------
<*> СЗ РФ. 1995. N 50. Ст. 4869.

Статья 103

1. К ведению Государственной Думы относятся:
а) дача согласия Президенту Российской Федерации на назначение Председателя Правительства Российской Федерации;
б) решение вопроса о доверии Правительству Российской Федерации;
в) назначение на должность и освобождение от должности Председателя Центрального банка Российской Федерации;
г) назначение на должность и освобождение от должности Председателя Счетной палаты и половины состава ее аудиторов;
д) назначение на должность и освобождение от должности Уполномоченного по правам человека, действующего в соответствии с федеральным конституционным законом;
е) объявление амнистии;
ж) выдвижение обвинения против Президента Российской Федерации для отрешения его от должности.
2. Государственная Дума принимает постановления по вопросам, отнесенным к ее ведению Конституцией Российской Федерации.
3. Постановления Государственной Думы принимаются большинством голосов от общего числа депутатов Государственной Думы, если иной порядок принятия решений не предусмотрен Конституцией Российской Федерации.

Комментарий к статье 103

В данной статье Конституции перечислены вопросы, решение которых относится к исключительному ведению Государственной Думы. Вместе с тем перечень вопросов, содержащийся в ст. 103, не является исчерпывающим, ряд полномочий Государственной Думы содержится и в других статьях Конституции (см., например, ст. 104, 105, 108). Отдельные полномочия Государственной Думы могут содержаться в федеральных законах. Так, согласно Федеральному закону "Об основных гарантиях избирательных прав граждан Российской Федерации" от 6 декабря 1994 г. <*> Государственная Дума назначает пять членов Центральной избирательной комиссии Российской Федерации. Согласно Закону РСФСР "О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)" от 2 декабря 1990 г. (с изменениями и дополнениями) <**> члены Совета директоров Банка России назначаются на должность Государственной Думой по представлению Председателя Банка России, согласованному с Президентом Российской Федерации (ст. 13), а ряд членов Национального банковского совета при Банке России назначаются Государственной Думой по представлению Председателя Банка России (ст. 20).
-------------------------------
<*> СЗ РФ. 1994. N 33. Ст. 3406.
<**> ВВС. 1990. N 27. Ст. 356; 1992. N 34. Ст. 1966; СЗ РФ. 1995. N 18. Ст. 1593.

Участие Государственной Думы в процессе формирования Правительства Российской Федерации является важнейшим проявлением взаимодействия законодательной и исполнительной властей на федеральном уровне, что вытекает из принципа разделения властей, установленного ст. 10 Конституции Российской Федерации. Данный принцип предполагает наряду с разграничением функций законодательной, исполнительной и судебной власти их взаимодействие (включающее взаимное влияние, контроль). В американской конституционной теории система взаимодействия законодательной, исполнительной и судебной властей получила название системы сдержек и противовесов. Каждая из властей в присущих ей формах сдерживает и ограничивает другие. Данная формула является универсальной для любой системы органов государственной власти, в основу организации которой положен принцип разделения властей.
Согласие Государственной Думы на назначение Председателя Правительства Российской Федерации является основной позитивной формой воздействия законодательной власти на формирование власти исполнительной. При решении вопроса о согласии на назначение Президентом Российской Федерации главы Правительства Государственная Дума не только оценивает личные качества кандидата, названного Президентом, а по сути дает согласие на проведение Правительством определенного политического курса. Согласно ст. 37 Регламента Государственной Думы <*> кандидат на должность Председателя Правительства Российской Федерации докладывает Государственной Думе программу основных направлений деятельности будущего Правительства.
-------------------------------
<*> Ведомости Федерального Собрания Российской Федерации 1994. N 3. Ст. 160.

Государственная Дума рассматривает представленную Президентом Российской Федерации кандидатуру на должность Председателя Правительства Российской Федерации в течение недели со дня внесения предложения о кандидатуре (ч. 3 ст. 111 Конституции и ст. 136 Регламента). Решение о даче согласия на назначение Председателя Правительства принимается по усмотрению Государственной Думы тайным голосованием путем подачи бюллетеней или с применением электронной системы (ст. 138 Регламента).
Конституция предусматривает ограничения возможностей Государственной Думы по отклонению кандидатур на должность Председателя Правительства, представленных Президентом. Согласно ч. 4 ст. 111 Конституции Российской Федерации после трехкратного отклонения Государственной Думой представленных кандидатур Председателя Правительства Российской Федерации Президент Российской Федерации назначает Председателя Правительства, распускает Государственную Думу и назначает новые выборы. Данная норма ориентирует как Государственную Думу, так и главу государства на принятие ответственных, неконфронтационных решений, поиск в необходимых случаях компромисса. Несмотря на то, что, согласно ч. 4 ст. 111, последнее слово в решении возможных коллизий с Государственной Думой при назначении Председателя Правительства предоставлено Президенту, это не означает игнорирование мнения парламента о главе Правительства и направлениях его деятельности. Вновь избранная после роспуска Государственная Дума в соответствии с п. "б" ч. 1 ст. 103 Конституции Российской Федерации может поставить вопрос о доверии Правительству. В случае выражения недоверия Правительству, согласно ч. 3 ст. 109, Государственная Дума не может быть распущена в течение года после ее избрания.
Постановка вопроса о недоверии Правительству является наиболее серьезной формой воздействия законодательной власти на исполнительную. Конституция не указывает конкретных оснований, которые могут приводиться Государственной Думой при вынесении вотума недоверия Правительству. Поводом для недоверия Правительству может быть несогласие большинства депутатов с социально - экономической политикой, проводимой Правительством, ненадлежащее исполнение Правительством федеральных законов, совершение членами Правительства серьезных правонарушений и т.д.
Вопрос о доверии Правительству решается Государственной Думой как по собственной инициативе, так и по инициативе Председателя Правительства Российской Федерации (ст. 117 Конституции).
Назначение и освобождение от должности Председателя Центрального банка Российской Федерации регулируется п. "г" ст. 83 и п. "в" ч. 1 ст. 103 Конституции, Федеральным законом "О Центральном Банке Российской Федерации (Банке России)", а также Регламентом Государственной Думы. Статья 12 указанного Федерального закона устанавливает:
"Председатель Банка России назначается на должность Государственной Думой сроком на четыре года большинством голосов от общего числа депутатов.
Кандидатуру для назначения на должность Председателя Банка России представляет Президент Российской Федерации не позднее чем за три месяца до истечения полномочий Председателя Банка России.
В случае досрочного освобождения от должности Председателя Банка России Президент Российской Федерации представляет кандидатуру на эту должность в двухнедельный срок с момента освобождения.
В случае отклонения предложенной на должность Председателя Банка России кандидатуры Президент Российской Федерации в течение двух недель вносит новую кандидатуру. Одна кандидатура не может вноситься более двух раз.
Одно и то же лицо не может занимать должность Председателя Банка России более трех сроков подряд.
Государственная Дума вправе освободить от должности Председателя Банка России по представлению Президента Российской Федерации.
Председатель Банка России может быть освобожден от должности только в следующих случаях:
1) истечения срока полномочий;
2) невозможности исполнения служебных обязанностей, подтвержденной заключением государственной медицинской комиссии;
3) личного заявления об отставке;
4) совершения уголовно наказуемого деяния, установленного вступившим в законную силу приговором суда;
5) нарушения федеральных законов, которые регулируют вопросы, связанные с деятельностью Банка России".
Согласно Регламенту Государственной Думы (ст. 159, 162) кандидатура на должность Председателя Центрального банка Российской Федерации, а также представление Президента Российской Федерации об освобождении его от должности предварительно рассматриваются на заседании Комитета Государственной Думы по бюджету, налогам, банкам и финансам, который выносит свое заключение, представляемое Государственной Думе.
Счетная палата образуется Советом Федерации и Государственной Думой для осуществления контроля за исполнением федерального бюджета (ст. 101 Конституции). Формирование состава осуществляется палатами парламента на паритетных началах. При этом Государственная Дума назначает на должность Председателя Счетной палаты и половину состава ее аудиторов. Согласно Федеральному закону "О Счетной палате Российской Федерации" от 11 января 1995 г. <*> Счетная палата является постоянно действующим органом государственного финансового контроля, образуемым Федеральным Собранием и подотчетным ему (ст. 1). Председатель Счетной палаты назначается на должность Государственной Думой сроком на шесть лет (ст. 5 Федерального закона). При формировании Счетной палаты Совет Федерации и Государственная Дума назначают по шесть аудиторов сроком на шесть лет (ст. 6 Федерального закона).
-------------------------------
<*> СЗ РФ. 1995. N 3. Ст. 167.

Пунктом "д" ч. 1 ст. 103 Конституции учреждена новая для нашей страны должность - Уполномоченного по правам человека, назначаемого Государственной Думой. Тем самым предусмотрен способ парламентского контроля в сфере обеспечения прав человека и гражданина. Деятельность Уполномоченного по правам человека регулируется федеральным конституционным законом. Согласно мировой практике подобное должностное лицо (омбудсмен) оперативно защищает права личности прежде всего от злоупотреблений в сфере управления.
По законодательству государств с устойчивыми демократическими традициями парламентский уполномоченный по правам человека не только реагирует на заявления граждан, но и действует по собственной инициативе. Существует практика обращения депутатов к уполномоченному в связи с защитой интересов своих избирателей.
Федеративное устройство России предполагает возможность учреждения должности уполномоченного по правам человека в субъектах Российской Федерации. Ряд субъектов Российской Федерации в своих конституциях, уставах уже предусмотрели создание института уполномоченного по правам человека. В этой связи федеральный конституционный закон должен содержать процедуры взаимодействия федерального Уполномоченного по правам человека и уполномоченных по правам человека субъектов Российской Федерации.
На должность уполномоченного по правам человека, как правило, назначается лицо, обладающее обширными знаниями в области юриспруденции, пользующееся авторитетом у широкой общественности.
Деятельность уполномоченного по правам человека позволяет не только защищать права и свободы человека в конкретных случаях, но и выявлять общие недостатки деятельности органов управления в ежегодных посланиях уполномоченного парламенту. Действуя специфическими методами при осуществлении защиты прав и свобод человека в сфере управления, уполномоченный по правам человека не дублирует деятельность прокуратуры, суда, иных органов охраны правопорядка.
Государственная Дума принимает решение об объявлении амнистии, т.е. освобождении от наказания лиц, совершивших преступления. Акты амнистии принимаются не в отношении конкретных лиц, совершивших преступления, а применяются ко всем лицам, совершившим преступления, на которых распространяется амнистия. Как правило, объявление амнистии приурочивается к значительным государственным праздникам, юбилеям, важным событиям в жизни государства и общества. В соответствии со ст. 168 Регламента Государственной Думы объявление амнистии осуществляется Государственной Думой путем принятия постановлений об объявлении амнистии и о порядке исполнения амнистии.
Государственная Дума выдвигает обвинение против Президента Российской Федераций для отрешения его от должности в порядке, предусмотренном ст. 93 Конституции. Предложение о выдвижении обвинения против Президента Российской Федерации для отрешения его от должности может быть внесено по инициативе не менее 1/3 от общего числа депутатов Государственной Думы. Предложение должно содержать конкретные указания на признаки преступления, которое вменяется в вину Президенту Российской Федерации, а также обоснование его причастности к этому преступлению.
Согласно ст. 93 Конституции и ст. 164 Регламента Государственной Думы предложение о выдвижении обвинения против Президента направляется Государственной Думой на заключение специальной комиссии, образуемой палатой, для оценки соблюдения процедурных правил и фактической обоснованности обвинения, а также в Верховный Суд Российской Федерации для дачи заключения о наличии в действиях Президента Российской Федерации признаков преступления. Специальная комиссия избирается Государственной Думой в составе председателя, его заместителя и 10 - 12 членов. Председатель комиссии избирается Государственной Думой путем открытого голосования большинством голосов от общего числа депутатов палаты. Члены комиссии избираются палатой по представлению фракций и депутатских групп общим списком большинством голосов от общего числа депутатов Государственной Думы.
Статья 165 Регламента Государственной Думы предусматривает следующие полномочия указанной комиссии: комиссия проверяет обоснованность выдвинутого против Президента обвинения, соблюдение кворума, необходимого для выдвижения обвинения, правильность подсчета голосов и других процедурных правил, установленных Регламентом. Специальная комиссия заслушивает на своих заседаниях лиц, которые могут сообщить о фактах, положенных в основу предложения о выдвижении обвинения, рассматривает соответствующие документы, заслушивает представителя Президента Российской Федерации. Комиссия большинством голосов ее членов принимает заключение о наличии фактических обстоятельств, положенных в основу предложения о выдвижении обвинения, и о соблюдении процедуры выдвижения такого обвинения.
Затем предложение о выдвижении обвинения против Президента Российской Федерации и заключение специальной комиссии рассматриваются на заседании Государственной Думы. В соответствии со ст. 93 Конституции Российской Федерации и ст. 167 Регламента Государственной Думы по итогам обсуждения 2/3 голосов от общего числа депутатов палаты Государственная Дума принимает постановление о выдвижении обвинения против Президента Российской Федерации в государственной измене или совершении иного тяжкого преступления для отрешения его от должности. Постановление принимается тайным голосованием с использованием бюллетеней. Постановление Государственной Думы о выдвижении обвинения против Президента Российской Федерации в пятидневный срок направляется в Совет Федерации.
Государственная Дума принимает постановления по вопросам, предусмотренным ч. 1 ст. 103 Конституции Российской Федерации, а также ст. 125 и 134 Конституции. В соответствии со ст. 125 и 134 Государственная Дума принимает постановления о запросе в Конституционный Суд Российской Федерации и о внесении предложений о поправках и пересмотре положений Конституции Российской Федерации. Статьей 84 Регламента Государственной Думы предусмотрено, что Государственная Дума принимает постановления и по другим вопросам своей компетенции. Постановления Государственной Думы могут приниматься по вопросам организации ее работы, а также в случаях, предусмотренных федеральными законами.
Статьей 85 Регламента Государственной Думы установлено, что Государственная Дума вправе принимать заявления и обращения, которые оформляются постановлением палаты. Как показала практика работы Государственной Думы в 1993 - 1995 гг., постановления Государственной Думы принимаются по широкому кругу вопросов, часто содержат рекомендации исполнительным органам государственной власти. Так, Постановление Государственной Думы "О гуманном отношении к нуждам населения Абхазии" от 24 февраля 1995 г. содержит рекомендации Правительству Российской Федерации по смягчению пограничного режима на границе с Абхазией.
Постановления Государственной Думы принимаются большинством голосов от общего числа депутатов Государственной Думы, если Конституцией не установлен иной порядок принятия решений. Принятие постановления большинством в 2/3 голосов от общего числа депутатов Государственной Думы предусмотрено, в частности, ч. 2 ст. 93 Конституции. Под общим числом депутатов следует понимать количественный состав Государственной Думы, определенный ст. 95 Конституции, - 450 депутатов.

Статья 104

1. Право законодательной инициативы принадлежит Президенту Российской Федерации, Совету Федерации, членам Совета Федерации, депутатам Государственной Думы, Правительству Российской Федерации, законодательным (представительным) органам субъектов Российской Федерации. Право законодательной инициативы принадлежит также Конституционному Суду Российской Федерации, Верховному Суду Российской Федерации и Высшему Арбитражному Суду Российской Федерации по вопросам их ведения.
2. Законопроекты вносятся в Государственную Думу.
3. Законопроекты о введении или отмене налогов, освобождении от их уплаты, о выпуске государственных займов, об изменении финансовых обязательств государства, другие законопроекты, предусматривающие расходы, покрываемые за счет федерального бюджета, могут быть внесены только при наличии заключения Правительства Российской Федерации.

Комментарий к статье 104

Право законодательной инициативы - это возможность вносить в законодательный орган законопроекты, т.е. предварительные тексты законов. Ему корреспондирует обязанность законодательного органа обсудить вопрос о принятии таких законопроектов к рассмотрению.
Поскольку законодательный орган не должен, да и не может рассматривать в качестве законопроектов предложения о совершенствовании законодательства, поступающие от любых лиц, Конституция, опираясь на имеющуюся практику, четко определила круг субъектов, которые наделяются законодательной инициативой. Лишь они могут официально вносить законопроекты на рассмотрение законодательного органа. Государственные и общественные органы, не обладающие правом законодательной инициативы, а также отдельные граждане имеют возможность вносить свои инициативные законопроекты только через субъектов, наделенных этим правом.
Субъектами права законодательной инициативы выступают органы, должностные лица, имеющие непосредственное отношение к решению важнейших общегосударственных вопросов. Это прежде всего Президент Российской Федерации. Являясь главой государства, Президент призван обеспечивать функционирование и взаимодействие всех органов государственной власти, и в этой связи он должен располагать реальной возможностью участия в законодательной деятельности.
Конституция предоставляет право законодательной инициативы депутатам Государственной Думы, Совету Федерации и его членам. Использование депутатами права законодательной инициативы позволяет реализовать как их собственные идеи по вопросам государственной значимости, так и предложения избирателей.
Предоставление законодательной инициативы Правительству обусловлено тем, что оно организует всю исполнительную деятельность в стране и лучше других осведомлено о процессах и переменах, происходящих в жизни общества и требующих законодательного урегулирования.
В числе субъектов законодательной инициативы названы законодательные (представительные) органы субъектов Российской Федерации. Этого требует федеративное устройство нашего государства, которое предполагает активное участие в управлении страной всех ее территориальных образований.
Право законодательной инициативы предоставлено и федеральным судебным органам - Конституционному Суду, Верховному Суду и Высшему Арбитражному Суду по вопросам их ведения. Эти органы в ходе своей деятельности обязаны контролировать действие применяемых законов, выявлять их недостатки, определять пути их улучшения и на этой основе вносить предложения по совершенствованию законодательства.
Возможна совместная законодательная инициатива субъектов. Особое значение она приобретает для субъектов Российской Федерации в связи с наметившимися принципиально новыми подходами их участия в федеральном законотворчестве. Не исключается совместное осуществление законодательной инициативы и другими ее субъектами.
Внесению законопроекта в законодательный орган предшествует весьма продолжительная работа по его подготовке. К процессу подготовки законопроектов субъекты права законодательной инициативы обычно привлекают различных специалистов и соответствующие учреждения. Например, разработка законопроектов, вносимых Правительством России, как правило, осуществляется министерствами или специальными рабочими группами.
Согласно ч. 2 ст. 104 законопроекты вносятся в Государственную Думу, поскольку Конституция именно к компетенции этой палаты отнесла принятие федеральных законов. Функции другой палаты - Совета Федерации - состоят в последующем рассмотрении принятых Государственной Думой законов, их одобрении или неодобрении.
Вносимый законопроект в соответствии с Регламентом Государственной Думы должен сопровождаться: необходимыми обоснованиями, включая финансово - экономическое, когда его реализация требует дополнительных материальных затрат; перечнем нормативных правовых актов, отмены, изменения или дополнения которых потребует принятие данного закона, и другими документами. Если законопроект отвечает всем предъявляемым к его оформлению требованиям, он регистрируется и Советом Государственной Думы передается для предварительного рассмотрения в один или несколько комитетов, согласно их предметной компетенции. Обеспечивается заблаговременная рассылка законопроекта депутатам Государственной Думы. Завершением стадии законодательной инициативы является решение вопроса о включении проекта закона в повестку дня очередного заседания Государственной Думы.
Для законопроектов о федеральных налогах и по некоторым другим финансовым вопросам предусмотрен особый порядок их внесения в Государственную Думу. При наличии заключения Правительства Российской Федерации в Государственную Думу вносятся законопроекты:
- о введении или отмене налогов (см. комментарий к ст. 57 Конституции), освобождении от их уплаты;
- о выпуске государственных займов. Займы размещаются на добровольной основе с целью сбалансирования доходов и расходов федерального бюджета. Облигации государственного займа являются формой долгового обязательства Российской Федерации;
- об изменении финансовых обязательств государства. Это долговые обязательства, гарантированные Правительством Российской Федерации. К ним, в частности, относятся кредиты, полученные Правительством, а также долговременные обязательства бывшего Союза ССР в части, принятой на себя Россией. Российская Федерация не несет ответственности по долговым обязательствам органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления, если они не были гарантированы Правительством Российской Федерации;
- другие законопроекты, предусматривающие расходы, покрываемые за счет федерального бюджета, например проекты законов о безвозмездном финансировании расходов на различные цели, об установлении каких-либо льгот гражданам, предприятиям и организациям, влекущих покрытие их за счет федерального бюджета, и др.
Заключение Правительства требуется, чтобы обеспечить сбалансированность доходов и расходов бюджета. Статьей 114 Конституции Российской Федерации на Правительство России возложено обеспечение исполнения федерального бюджета.
Законы по вопросам федерального бюджета, федеральных налогов и сборов, финансового, валютного регулирования, денежной эмиссии и некоторым другим вопросам подлежат обязательному рассмотрению Советом Федерации (ст. 106 Конституции).

Статья 105

1. Федеральные законы принимаются Государственной Думой.
2. Федеральные законы принимаются большинством голосов от общего числа депутатов Государственной Думы, если иное не предусмотрено Конституцией Российской Федерации.
3. Принятые Государственной Думой федеральные законы в течение пяти дней передаются на рассмотрение Совета Федерации.
4. Федеральный закон считается одобренным Советом Федерации, если за него проголосовало более половины от общего числа членов этой палаты либо если в течение четырнадцати дней он не был рассмотрен Советом Федерации. В случае отклонения федерального закона Советом Федерации палаты могут создать согласительную комиссию для преодоления возникших разногласий, после чего федеральный закон подлежит повторному рассмотрению Государственной Думой.
5. В случае несогласия Государственной Думы с решением Совета Федерации федеральный закон считается принятым, если при повторном голосовании за него проголосовало не менее двух третей от общего числа депутатов Государственной Думы.

Комментарий к статье 105

После предварительного рассмотрения законопроекта (см. комментарий к ст. 104) комитеты Государственной Думы выносят его на рассмотрение Думы. Процедура принятия федерального закона Государственной Думой в соответствии с ее Регламентом осуществляется в трех чтениях.
Во время первого чтения обсуждаются основные положения законопроекта. Обсуждение начинается с доклада инициатора проекта, затем заслушиваются содоклады и проводятся прения. По завершении прений Государственная Дума приступает к принятию решения по законопроекту с учетом всех высказанных замечаний и предложений. В случае решения о принципиальном одобрении законопроекта и продолжении работы над ним законопроект передается на обсуждение комитета, ответственного за его подготовку.
После того как комитет вновь представит в палату доработанный проект закона с учетом замечаний и предложений, высказанных депутатами при первом чтении, проводится его второе чтение на пленарном заседании. На этом этапе проходит постатейное детальное обсуждение законопроекта, каждой его статьи и внесенных депутатами поправок (изменений и дополнений, предложенных к первоначальному тексту). Во втором чтении законопроект может быть отклонен, принят окончательно или вынесен после редакционной правки на третье чтение, во время которого уже не допускается внесение в него никаких поправок. Третье чтение состоит лишь в голосовании законопроекта в целом.
Для принятия федерального закона необходимо большинство голосов от общего числа депутатов Государственной Думы. Конституционный Суд Российской Федерации в Постановлении от 12 апреля 1995 г. по делу о толковании статей 103 (часть 3), 105 (части 2 и 5), 107 (часть 3), 108 (часть 2), 117 (часть 3) и 135 (часть 2) Конституции Российской Федерации <*> дал разъяснение понятия "общее число депутатов". В соответствии с этим разъяснением общим числом депутатов, от которого следует считать большинство голосов, необходимых для принятия Государственной Думой решения, является число депутатов, установленное для палаты ч. 3 ст. 95 Конституции Российской Федерации, - 450 депутатов.
--------------------------------
<*> СЗ РФ. 1995. N 16. Ст. 1451.

Принятый Государственной Думой федеральный закон передается в течение пяти дней в Совет Федерации для его дальнейшего рассмотрения. Установив последовательное принятие закона обеими палатами, Конституция тем самым закрепляет их равный правовой статус в осуществлении законодательных функций и обеспечивает единство парламента, а также сочетание общих интересов всего российского народа и специфических интересов субъектов Федерации при принятии федеральных законов.
Конституция Российской Федерации предусматривает, что Совет Федерации может в течение 14 дней рассмотреть принятый Государственной Думой федеральный закон и одобрить его либо отклонить или же воздержаться от его рассмотрения. Это зависит от важности и актуальности регулируемых законом отношений, от степени учета в нем интересов субъектов Федерации. Поступивший из Государственной Думы федеральный закон регистрируется в Совете Федерации и в срок, не превышающий 48 часов, вместе с сопровождающими его документами и материалами направляется всем членам Совета Федерации (ч. 1 ст. 103 Регламента Совета Федерации).
Председатель Совета Федерации или по его поручению заместитель Председателя Совета Федерации определяет комитет, ответственный за рассмотрение федерального закона.
Рассматривая закон, комитет большинством голосов от числа присутствующих на заседании членов комитета принимает решение одобрить и не вносить его на рассмотрение палаты или рекомендовать палате рассмотреть закон на своем заседании. Если федеральный закон обсуждается на заседании Совета Федерации, то принимается решение либо одобрить принятый Государственной Думой закон, либо его отклонить.
Конституцией предусмотрен порядок дальнейшей работы, если принятый Государственной Думой федеральный закон будет отклонен Советом Федерации. В этом случае палатами на паритетных началах может быть создана согласительная комиссия для преодоления возникших разногласий. Комиссия рассматривает возражения по принятому закону и вырабатывает предложения, оформляемые протоколом.
Если протокол согласительной комиссии содержит предложения по преодолению возникших разногласий, он вносится в Государственную Думу. При этом на обсуждение палаты ставятся только предложения согласительной комиссии. Никакие другие поправки и предложения, выходящие за пределы разногласий, не подлежат обсуждению. Закон считается принятым повторно с учетом предложений согласительной комиссии, если за него проголосовало более половины от общего числа депутатов Государственной Думы.
Если комиссия не пришла к согласованному решению или ее решение не удовлетворяет Государственную Думу, отклоненный закон ставится на голосование в ранее принятой редакции. В этом случае закон считается принятым, если за него проголосовало не менее 2/3 от общего числа депутатов Государственной Думы.

Статья 106

Обязательному рассмотрению в Совете Федерации подлежат принятые Государственной Думой федеральные законы по вопросам:
а) федерального бюджета;
б) федеральных налогов и сборов;
в) финансового, валютного, кредитного, таможенного регулирования, денежной эмиссии;
г) ратификации и денонсации международных договоров Российской Федерации;
д) статуса и защиты государственной границы Российской Федерации;
е) войны и мира.

Комментарий к статье 106

Эта статья так же, как и ст. 100 - 105, касается "разделения труда" между двумя палатами Федерального Собрания, но теперь уже в аспекте установления двух разных видов процедур одобрения верхней палатой федеральных законов, принятых Государственной Думой.
Все законы, принятые Государственной Думой, передаются на рассмотрение Совета Федерации (ч. 3 ст. 105), что призвано обеспечить учет его мнения в законотворческом процессе. Далее Совет Федерации сам решает, рассматривать или не рассматривать поступивший закон по существу на своем заседании. Таково общее правило, вытекающее из ч. 4 ст. 105 Конституции Российской Федерации. Статья 106 фиксирует исключение из этого общего правила, перечисляя законы, которые подлежат обязательному рассмотрению Советом Федерации.
Все законы, обозначенные в ст. 106, принимаются по вопросам, относящимся к исключительному ведению Российской Федерации (см. п. "ж", "з", "к", "н" ст. 71 Конституции), причем выбраны лишь наиболее важные проблемы, связанные с регулированием отношений в таких сферах, как бюджет, финансы, таможенное дело, международные договоры, защита безопасности государства. Эти вопросы, безусловно, затрагивают интересы как Федерации в целом, так и ее субъектов.
Перечень составлен с учетом мировой практики федеративных государств, где вопросы именно такого характера решаются верхними палатами парламента, в которых мнение составляющих Федерацию частей представлено наиболее полно. Через обязательное обсуждение в верхней палате, где на равноправной основе работают представители всех субъектов Федерации, происходит согласование интересов Федерации и ее субъектов.
Кроме названных в ст. 106 законов обязательному рассмотрению в Совете Федерации подлежат также все федеральные конституционные законы. Такой вывод следует из сопоставительного анализа ст. 106 и 108 Конституции (см. комментарий к ст. 108).
Сокращение перечня законов, рассмотрение которых в Совете Федерации является обязательным, возможно только путем внесения изменений в Конституцию Российской Федерации. Что касается расширения этого перечня, то этот вопрос может быть решен самим Советом Федерации.
В ст. 106 ничего не говорится о сроках "обязательного рассмотрения". В связи с этим возникла необходимость разъяснить, распространяется ли общий четырнадцатидневный срок, установленный ч. 4 ст. 105 Конституции для рассмотрения и одобрения федеральных законов в Совете Федерации, на законы, перечисленные в ст. 106, или Совет Федерации может самостоятельно установить сроки "обязательного рассмотрения" в своем Регламенте. По этому поводу 23 марта 1995 г. было вынесено Постановление Конституционного Суда Российской Федерации по делу о толковании ч. 4 ст. 105 и ст. 106 Конституции Российской Федерации <*>.
--------------------------------
<*> СЗ РФ. 1995. N 13. Ст. 1207.

В Постановлении отмечается, что рассмотрение в Совете Федерации закона, подлежащего в соответствии со ст. 106 Конституции обязательному рассмотрению в этой палате, должно начаться, согласно ч. 4 ст. 105 Конституции, не позднее 14 дней после его передачи в Совет Федерации. Если Совет Федерации в течение 14 дней не завершил рассмотрение этого закона, то он не считается одобренным, и его рассмотрение продолжается на следующем заседании Совета Федерации до вынесения решения о его одобрении или отклонении.
В соответствии с Регламентом Совета Федерации <*> началом рассмотрения в Совете Федерации закона, подлежащего в соответствии со ст. 106 Конституции обязательному рассмотрению в Совете Федерации, считается принятие им решения о включении вопроса о рассмотрении данного федерального закона в повестку дня своего заседания (ч. 2 ст. 111 Регламента Совета Федерации).
--------------------------------
<*> СЗ РФ. 1996. N 7. Ст. 655.

По результатам рассмотрения принятого Государственной Думой федерального закона, подлежащего в соответствии со ст. 106 Конституции обязательному рассмотрению в Совете Федерации, председательствующий ставит на голосование вопрос об одобрении федерального закона. В случае недостаточной подготовленности вопроса о рассмотрении федерального закона Совет Федерации вправе принять решение о переносе его рассмотрения на следующее заседание. Указанное решение принимается большинством голосов от числа членов Совета Федерации, присутствующих на заседании. Если указанное решение не принято, председательствующий обязан поставить на голосование вопрос об одобрении федерального закона.
В случае переноса рассмотрения закона на другое заседание Совета Федерации само рассмотрение должно быть завершено принятием решения об одобрении или отклонении закона не просто на следующем, а на следующем очередном заседании (ч. 4 ст. 112 Регламента Совета Федерации), что дает гарантию против возможного искусственного затягивания членами Совета Федерации сроков обязательного рассмотрения закона.

Статья 107

1. Принятый федеральный закон в течение пяти дней направляется Президенту Российской Федерации для подписания и обнародования.
2. Президент Российской Федерации в течение четырнадцати дней подписывает федеральный закон и обнародует его.
3. Если Президент Российской Федерации в течение четырнадцати дней с момента поступления федерального закона отклонит его, то Государственная Дума и Совет Федерации в установленном Конституцией Российской Федерации порядке вновь рассматривают данный закон. Если при повторном рассмотрении федеральный закон будет одобрен в ранее принятой редакции большинством не менее двух третей голосов от общего числа членов Совета Федерации и депутатов Государственной Думы, он подлежит подписанию Президентом Российской Федерации в течение семи дней и обнародованию.

Комментарий к статье 107

В практике законодательной деятельности многих зарубежных государств активно применяется промульгация закона, т.е. официальное провозглашение, объявление в установленные Конституцией сроки принятого парламентом закона, его опубликование в официальных источниках, после чего закон приобретает обязательную силу. Обычно промульгация осуществляется главой государства.
Правило подписания и обнародования принятого федерального закона Президентом Российской Федерации, основанное на мировом опыте взаимоотношений парламента и главы государства в процессе создания законов, является одной из форм участия Президента в законодательной деятельности и завершающей стадией законодательного процесса.
В случае одобрения Советом Федерации федерального закона, принятого Государственной Думой, он в течение пяти дней направляется Советом Федерации Президенту для подписания и обнародования. Если же принятый Думой федеральный закон не был рассмотрен Советом Федерации, то по истечении 14 дней с момента его направления в Совет Федерации Государственная Дума направляет закон Президенту для подписания и обнародования.
Четырнадцатидневный срок подписания принятого федерального закона необходим для того, чтобы Президент мог внимательно ознакомиться с его содержанием, привлекая при необходимости ученых и специалистов, проанализировать необходимость и своевременность его издания и принять решение о подписании, придав закону тем самым обязательную силу, либо отклонить, с тем чтобы Государственная Дума и Совет Федерации еще раз внимательно рассмотрели принятый закон и учли замечания и предложения Президента.
После подписания Президентом Российской Федерации закон должен быть в течение семи дней опубликован в установленном порядке. Официальным считается опубликование закона в "Собрании законодательства Российской Федерации" и в "Российской газете". При публикации закона в этих изданиях указываются его полное наименование, дата подписания, дается полный текст закона, являющийся точной копией оригинала и подписанный Президентом. Федеральные законы могут быть также опубликованы в иных печатных изданиях, обнародованы по телевидению, радио, переданы по каналам связи, разосланы государственным органам и общественным объединениям (см. комментарий к ст. 15).
Отклоняя федеральный закон, Президент Российской Федерации предлагает свою редакцию закона в целом или его отдельных разделов, глав, статей и их частей и пунктов либо сообщает в своем послании о нецелесообразности принятия данного закона.
Законы, возвращенные Президентом для повторного рассмотрения, направляются Советом Государственной Думы на заключение соответствующего комитета или специально созданной комиссии палаты. По итогам рассмотрения комитет или комиссия могут рекомендовать Государственной Думе одобрить закон в ранее принятой редакции; одобрить закон в редакции, предложенной Президентом; согласиться с отдельными изменениями, предложенными Президентом; согласиться с предложением Президента о нецелесообразности принятия данного закона. Вопрос о повторном рассмотрении закона включается в повестку дня заседания Государственной Думы в первоочередном порядке.
Повторное обсуждение закона начинается с выступления представителя Президента Российской Федерации, затем заслушивается заключение комитета или комиссии. По окончании обсуждения на голосование первым ставится предложение принять закон в редакции Президента. Решение считается принятым, если за него проголосовало более половины от общего числа депутатов. Если такое предложение не прошло, на голосование ставится вопрос о повторном принятии закона в редакции, ранее принятой Государственной Думой. При этом решение считается принятым, если за него проголосовало более 2/3 от общего числа депутатов. В случае, если первые два решения не приняты, проводится голосование по отдельным разделам, главам, статьям, их частям и пунктам в редакции, предложенной Президентом. Решение по отдельному предложению считается принятым, если за него проголосовало более 2/3 от общего числа депутатов.
Если при повторном рассмотрении Государственной Думой федерального закона, отклоненного Президентом, он принят в новой редакции, порядок его рассмотрения в Совете Федерации такой же, как при первоначальном его рассмотрении этой палатой. Если при повторном рассмотрении федеральный закон, отклоненный Президентом, одобрен Государственной Думой в ранее принятой редакции, то комитет Совета Федерации, который давал заключение по закону, рассматривает послание Президента и высказанные им замечания, а также текст федерального закона, одобренного Государственной Думой при повторном рассмотрении в ранее принятой редакции, и принимает по нему заключение. Вопрос о повторном рассмотрении федерального закона незамедлительно вносится в повестку дня Совета Федерации. О дате рассмотрения данного закона сообщается Президенту Российской Федерации.
При повторном рассмотрении федерального закона Совет Федерации вправе не обсуждать его, а поставить на голосование вопрос об одобрении в ранее принятой редакции закона, отклоненного Президентом и одобренного Государственной Думой, либо открыть обсуждение по заключению комитета по этому закону. При повторном рассмотрении Советом Федерации федерального закона он считается одобренным, если решение об этом было принято большинством не менее чем 2/3 голосов от общего числа членов палаты. Одобренный Советом Федерации федеральный закон направляется Президенту для подписания и обнародования. Семидневный срок для подписания Президентом закона исчисляется с момента получения им текста закона, направленного Советом Федерации.
Настоящая статья регламентирует порядок подписания и обнародования принятых федеральных законов. Процедура подписания и обнародования федеральных конституционных законов имеет свои особенности и предусмотрена ст. 108 Конституции (см. комментарий к этой статье).

Статья 108

1. Федеральные конституционные законы принимаются по вопросам, предусмотренным Конституцией Российской Федерации.
2. Федеральный конституционный закон считается принятым, если он одобрен большинством не менее трех четвертей голосов от общего числа членов Совета Федерации и не менее двух третей голосов от общего числа депутатов Государственной Думы. Принятый федеральный конституционный закон в течение четырнадцати дней подлежит подписанию Президентом Российской Федерации и обнародованию.

Комментарий к статье 108

Конституционный закон рассматривается мировой законодательной практикой как особая категория правовых актов (во Франции, Испании подобные акты именуются органическими законами). В России за всю историю ее государственно - правового развития понятие "федеральный конституционный закон" впервые закреплено Конституцией Российской Федерации 1993 г.
Федеральные конституционные законы занимают особое место в российском законодательстве. Одно из предназначений таких законов - обеспечить стабильность Конституции как Основного Закона государства, закрепляющего устои его конституционного строя. Особая юридическая сила федеральных конституционных законов находит свое выражение в том, что им не должны противоречить обычные федеральные законы (см. комментарий к ст. 76).
Конституция четко определяет круг вопросов, по которым принимаются федеральные конституционные законы, давая их исчерпывающий перечень. Это законы об условиях и порядке введения чрезвычайного положения на территории Российской Федерации или в ее отдельных местностях (ст. 56 и 88); о принятии в Российскую Федерацию и образовании в ее составе нового субъекта, а также об изменении конституционно - правового статуса субъекта Российской Федерации (ст. 65, 66 и 137); о государственных флаге, гербе и гимне Российской Федерации, их описании и порядке официального использования (ст. 70); о референдуме (ст. 84); о режиме военного положения (ст. 87); об Уполномоченном по правам человека (ст. 103); о порядке деятельности Правительства Российской Федерации (ст. 114); о судебной системе Российской Федерации (ст. 118); о полномочиях, порядке образования и деятельности Конституционного Суда, Верховного Суда, Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации и иных федеральных судов (ст. 128); о Конституционном Собрании (ст. 135).
Из приведенного перечня на сегодняшний день приняты Федеральные конституционные законы: "О Конституционном Суде Российской Федерации" от 21 июля 1994 г. <*>, "Об арбитражных судах в Российской Федерации" от 28 апреля 1995 г. <**>, "О референдуме Российской Федерации" от 10 октября 1995 г. <***>.
--------------------------------
<*> СЗ РФ. 1994. N 13. Ст. 1447.
<**> СЗ РФ. 1995. N 18. Ст. 1589.
<***> СЗ РФ. 1995. N 42. Ст. 3921.

Верховенство федеральных конституционных законов по отношению ко всем другим правовым актам, включая и федеральные законы, обусловливает особую, более сложную процедуру их принятия.
Федеральные конституционные законы принимаются так называемым квалифицированным большинством в каждой из палат Федерального Собрания. Это означает, что конституционный закон считается принятым, только если за него проголосовало не менее 3/4 от общего числа членов Совета Федерации и не менее 2/3 от общего числа депутатов Государственной Думы, в то время как для принятия федеральных законов достаточно простого большинства (см. комментарий к ст. 105).
Конституционный Суд Российской Федерации в Постановлении от 12 апреля 1995 г. <*> разъяснил, что в силу ч. 2 ст. 108 Конституции Российской Федерации федеральные конституционные законы принимаются палатами Федерального Собрания раздельно.
--------------------------------
<*> СЗ РФ. N 16. Ст. 1451.

Признание за федеральными конституционными законами принципа верховенства выражается также в том, что будучи принятыми палатами Федерального Собрания, они, как и принятые поправки к Конституции, не могут быть отклонены Президентом и возвращены в парламент на новое рассмотрение, что возможно в отношении федеральных законов (см. комментарий к ст. 107). Конституция обязывает Президента Российской Федерации независимо от того, имеются у него возражения по принятому конституционному закону или нет, подписать его в той редакции, в какой он принят палатами Федерального Собрания, и обнародовать (ч. 2 ст. 108). Подписание и обнародование должны быть произведены не позднее чем по истечении 14 дней. Обнародование конституционного закона осуществляется путем его опубликования в тех же официальных изданиях, где публикуются федеральные законы.

Статья 109

1. Государственная Дума может быть распущена Президентом Российской Федерации в случаях, предусмотренных статьями 111 и 117 Конституции Российской Федерации.
2. В случае роспуска Государственной Думы Президент Российской Федерации назначает дату выборов с тем, чтобы вновь избранная Государственная Дума собралась не позднее чем через четыре месяца с момента роспуска.
3. Государственная Дума не может быть распущена по основаниям, предусмотренным статьей 117 Конституции Российской Федерации, в течение года после ее избрания.
4. Государственная Дума не может быть распущена с момента выдвижения ею обвинения против Президента Российской Федерации до принятия соответствующего решения Советом Федерации.
5. Государственная Дума не может быть распущена в период действия на всей территории Российской Федерации военного или чрезвычайного положения, а также в течение шести месяцев до окончания срока полномочий Президента Российской Федерации.

Комментарий к статье 109

Конституция Российской Федерации 1993 г. ввела новый конституционно - правовой институт роспуска Государственной Думы. Роспуск Государственной Думы является крайним средством преодоления разногласий между законодательной и исполнительной властями: Государственной Думой и Правительством. В том случае, если различного рода согласительные процедуры между ветвями власти не привели к положительному результату, Президент Российской Федерации, в чьи функции, согласно ст. 80 Конституции Российской Федерации, входит обеспечение согласованного функционирования и взаимодействия органов государственной власти, вправе распустить Государственную Думу. Как роспуск Государственной Думы, так и отставка Правительства являются взаимосвязанными конституционными формами ответственности этих государственных органов за свою деятельность.
Право роспуска Государственной Думы Президентом не является абсолютным. Президент вправе распустить Государственную Думу только в случаях, предусмотренных Конституцией Российской Федерации. В комментируемой статье устанавливаются основания и порядок роспуска Государственной Думы.
Из двух палат Федерального Собрания - Совета Федерации и Государственной Думы - Конституция предусматривает возможность роспуска Президентом Российской Федерации только Государственной Думы. В случае роспуска Государственной Думы деятельность Совета Федерации обеспечивает непрерывность функционирования законодательной власти на федеральном уровне. Однако в этих условиях Совет Федерации осуществляет только полномочия, закрепленные за ним Конституцией, поэтому законодательная деятельность Федерального Собрания прерывается до избрания Государственной Думы в новом составе.
Правовое демократическое государство не может существовать без полномочного законодательного органа в течение длительного срока, и Конституция четко определяет дату выборов Государственной Думы следующего созыва: вновь избранная Государственная Дума должна собраться не позднее чем через четыре месяца с момента ее роспуска.
В ст. 111 и 117 Конституция устанавливает основания роспуска Государственной Думы: она может быть распущена после трехкратного отклонения ею кандидатур Председателя Правительства Российской Федерации, представленных Президентом Российской Федерации (ч. 4 ст. 111), в случае выражения недоверия Правительству Российской Федерации (ч. 3 ст. 117) либо в результате рассмотрения Государственной Думой вопроса о доверии Правительству Российской Федерации, поставленного по инициативе Председателя Правительства (ч. 4 ст. 117).
Статьей 4 Федерального закона "О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации" от 21 июня 1995 г. <*> установлено, что при роспуске Государственной Думы в случае и порядке, предусмотренных Конституцией Российской Федерации, Президент Российской Федерации одновременно назначает выборы депутатов Государственной Думы нового созыва. Днем выборов в этом случае является последнее воскресенье перед истечением трех месяцев со дня роспуска Думы. В случае, если Президент Российской Федерации, распустив Государственную Думу, не назначит выборы депутатов Государственной Думы нового созыва, выборы проводятся Центральной избирательной комиссией Российской Федерации в первое воскресенье по истечении трех месяцев со дня роспуска Государственной Думы.
-------------------------------
<*> СЗ РФ. 1995. N 26. Ст. 2398.

В течение года после избрания вновь избранная Государственная Дума имеет несколько иной статус во взаимоотношениях с Президентом и Правительством Российской Федерации, нежели предыдущая Дума. Он обусловлен результатами прямого волеизъявления граждан, избравших Государственную Думу. Особенности этого статуса определены в ч. 3 ст. 109 Конституции Российской Федерации.
Гарантией непрерывной деятельности законодательной власти Российской Федерации является запрет на роспуск Государственной Думы в случаях, предусмотренных ч. 4 и 5 ст. 109. Смысл указанных норм Конституции также заключается в том, чтобы в условиях особого режима функционирования органов государственной власти Российской Федерации (чрезвычайное, военное положение) либо переходного периода (перед окончанием полномочий Президента) обеспечить непрерывность деятельности законодательной власти.

Глава 6. ПРАВИТЕЛЬСТВО РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ

Новая Конституция, сохраняя известную преемственность в законодательной регламентации деятельности Правительства, весьма существенно изменила его статус и место в системе федеральных органов власти.
Правительство осуществляет государственную власть в Российской Федерации наряду с Президентом, Федеральным Собранием и судами Российской Федерации, что закреплено ст. 11 Конституции. Согласно ст. 110 федеральное Правительство осуществляет исполнительную власть Российской Федерации. Из содержания этих положений ясно, что Правительство - высший орган исполнительной власти, хотя слово "высший" применительно к федеральным органам в новой Конституции не употребляется, но для организации власти это имеет практическое значение. Дело в том, что в ряде статей Конституции и текущем законодательстве применяется обобщающий термин "федеральные органы исполнительной власти", без расшифровки, какие конкретно органы включаются в эту систему и кому они подчиняются.
"Правительство возглавляет и обеспечивает согласованную деятельность системы федеральных органов исполнительной власти, состоящей из 80 федеральных министерств и ведомств, многие из которых образуют в субъектах Федерации свои территориальные органы", - констатируется в Национальном докладе к 50-й сессии Генеральной Ассамблеи ООН <*>.
--------------------------------
<*> Государственное управление и развитие // Российские вести. 1995. 10 янв.

Конституция повышает статус Правительства, закрепляет его самостоятельность (ст. 10). В отличие от прежней Конституции, которая возлагала непосредственное руководство исполнительной властью на Президента, а также предусматривала подотчетность Правительства федеральным представительным и законодательным органам (Съезду народных депутатов и Верховному Совету) и Президенту, действующая Конституция исходит из самостоятельности всех ветвей власти и подобной субординации и подчиненности не предусматривает.
В современном облике Правительства более последовательно выражены прерогативы федеральной исполнительной власти с учетом принципа разделения властей, ответственность Правительства за проведение социально - экономических преобразований в стране, осуществление единой государственной политики в отраслях и сферах народного хозяйства, отнесенных к ведению Российской Федерации (ст. 71) и совместному ведению Федерации и субъектов, входящих в ее состав (ст. 72). Важно отметить, что Основной Закон России создает реальные предпосылки к тому, чтобы Правительство стало действительно способным реализовать намеченные им программы по стабилизации экономики и нести всю полноту ответственности за свои решения и действия.
От других федеральных органов Правительство отличается прежде всего предметом и сферой деятельности. Оно не занимается принятием законов, как Федеральное Собрание, а обеспечивает управление экономикой всей страны. Достаточно сказать, что, согласно ст. 114 Конституции, Правительство разрабатывает федеральный бюджет и отчитывается о его исполнении, осуществляет управление федеральной собственностью, обеспечивает проведение единой финансовой, кредитной и денежной политики, государственную поддержку культуры, науки, образования и здравоохранения.
Одной из основных функций Правительства являются организация исполнения федеральных законов, систематический контроль за их исполнением органами исполнительной власти всех уровней и принятие необходимых мер по устранению допущенных нарушений. Данная задача пронизывает деятельность Правительства, предопределяет содержание и характер его полномочий, подзаконность его решений, т.е. принятие их на основе и во исполнение Конституции, федеральных законов и указов Президента.
Свои полномочия Правительство реализует, принимая постановления и распоряжения по стратегическим и текущим вопросам управления, а также используя право законодательной инициативы (ст. 104) путем разработки и внесения в Государственную Думу проектов законов, формирующих необходимую правовую базу. Активное участие Правительства в законотворческом процессе, обязательность его заключений по всем проектам, предусматривающим расходы, покрываемые за счет федерального бюджета, дают возможность Правительству осуществлять возложенные на него функции и намеченную экономическую программу.
На федеральном уровне Правительство объединяет и координирует работу министерств, комитетов и других подведомственных ему органов. В этом отношении Правительство и федеральная система (структура) управленческих органов тесно связаны. Большинство центральных органов управления, входящих в систему исполнительной власти, находятся в непосредственном ведении Правительства и ему подчиняются.
От исполнительной власти, учитывая мобильность ее действий, субординацию и подчиненность ее органов по вертикали, в решающей мере зависят темпы социально - экономических преобразований и наше движение вперед. В управлении страной из трех ветвей власти на Правительство, как в русской тройке на коренника, ложится основная тяжесть. Слабый "коренник" - и никакая другая ветвь власти не решит судьбу дела. С этих позиций понятны истоки и причины политической борьбы летом - осенью 1993 г. парламента и Президента за влияние на Правительство.
Одна из актуальных проблем законодательства заключается в обеспечении необходимого взаимодействия властей и контроле за деятельностью Правительства и органов управления в целом. Означает ли самостоятельность органов исполнительной власти их полную независимость и бесконтрольность?
Исключив верховенство одной власти над другой, Конституция кардинально изменила взаимоотношения органов законодательной и исполнительной власти, а также сам механизм контроля и подотчетности Правительства. Закрепив самостоятельность каждой из ветвей власти, Конституция вывела Правительство из своеобразного двойного подчинения. В то же время конституционный выбор, сделанный в ходе референдума 12 декабря 1993 г. в пользу сильных прерогатив Президента в государственном руководстве, не оставляет исполнительную власть бесконтрольной в ее самостоятельности.
Многие полномочия Президента непосредственно касаются деятельности Правительства и органов исполнительной власти субъектов Федерации. Хотя Президент не глава исполнительной власти (как это было записано в ст. 121 предшествующей Конституции), он сохраняет мощные рычаги воздействия на Правительство путем персональных назначений членов Правительства и принятия необходимых решений, в том числе в сфере исполнительной власти.
Очевидно и другое. Конституция закрепила ряд функций непосредственного государственного управления одновременно за Президентом и Правительством. На практике это привело к появлению множества правовых коллизий и управленческих тупиков, требующих законодательного разрешения. Неясно, к примеру, какая мера ответственности лежит на Правительстве по "политическому" и "силовому" блокам министерств и ведомств, находящимся в прямом подчинении Президента. Если Президент осуществляет эти функции непосредственно через министерства (МИД, МВД, Минобороны и др.), минуя Правительство, это неизбежно отрицательно скажется на реализации Правительством своих конституционных правомочий и обязанностей (п. "д", "е" ст. 114).
В организации федеральной исполнительной власти пока отсутствует четкое "разделение труда" между Президентом и Правительством. В руках главы государства сосредоточено политическое руководство - определение основных направлений внутренней и внешней политики, утверждение военной доктрины, руководство внешней политикой. В то же время проведение мер по обеспечению обороны страны, государственной безопасности, реализации внешней политики Конституция возлагает на Правительство (ст. 114). Ряд министерств и ведомств, выполняющих упомянутые функции, находятся одновременно в ведении Президента и Правительства. Институт двойного подчинения отдельных органов управления, как показала практика, не всегда эффективен. Подобные ведомства обычно ориентируются в своей деятельности на более сильного "хозяина", а другой выполняет, как правило, минимальные функции по руководству таким подведомственным органом.
Следствием двойного подчинения является неизбежность создания специального аппарата в Правительстве и Администрации Президента, разного рода консультативных советов и комиссий, дублирующих друг друга. В результате появляются дополнительные "координаторы", а система управления еще более усложняется. Так, согласно Указу Президента "Об Администрации Президента Российской Федерации" от 28 июля 1995 г. N 773 в состав Администрации Президента наряду с подразделениями и органами, обеспечивающими деятельность главы государства, могут входить государственные органы, руководство которыми осуществляется непосредственно Президентом. Причем руководитель Администрации осуществляет не только оперативное руководство подразделениями и органами, обеспечивающими деятельность Президента, но и координацию деятельности государственных органов, входящих в состав Администрации, если иное не установлено Президентом.
Таким образом, независимость Правительства допустима в тех пределах и до тех пор, пока его курс отвечает интересам Президента, определяемым им направлениям внутренней и внешней политики. При возникновении разногласий между первыми лицами о путях и способах достижения целей последнее и решающее слово остается за Президентом. Он может принять решение об отставке Правительства, отменить тот или иной правительственный акт (ст. 115 Конституции), наконец, издать указ по вопросу, отнесенному к ведению федерального Правительства.
На практике и после принятия новой Конституции Президент неоднократно издавал указы по вопросам, отнесенным к ведению Правительства, в частности об управлении федеральной собственностью, индексации вкладов, повышении минимального размера оплаты труда, введении различных социальных выплат и льгот. Оценка таких актов Президента с точки зрения конституционных полномочий и прерогатив различных органов власти - предмет специального рассмотрения. Заметим только, что для эффективного управления страной и исключения коллизий в законодательстве проблема разграничения компетенции Президента и Правительства в сфере исполнительной власти является достаточно актуальной.
Отношения Федерального Собрания с Правительством строятся по трем основным направлениям, где они тесно взаимодействуют. Прежде всего они реализуются через принимаемые парламентом законы, которые Правительство как исполнительная власть должно исполнять и проводить в жизнь. Другое направление проходит в согласовании их интересов при утверждении федерального бюджета. Для парламента это активный рычаг воздействия на Правительство, он обеспечивает возможность финансового контроля за деятельностью Правительства.
Третья, энергично развивающаяся область сотрудничества Правительства с палатами Федерального Собрания касается законопроектной работы. Как субъект законодательной инициативы Правительство обеспечивает подготовку значительной части законопроектов, вносит их в Государственную Думу, назначает своих официальных представителей, участвует в согласительных, рабочих и иных комиссиях по доработке законопроектов. Правительство дает заключения по законопроектам, которые вносятся в Государственную Думу другими субъектами права законодательной инициативы и в соответствии с Конституцией не могут быть внесены без заключения Правительства, в том числе по законопроектам, вносимым Президентом.
За последние два года Правительство достаточно активно проявило себя как участник законодательной инициативы, ответственный прежде всего за экономический блок законопроектов, создающих правовую основу развития реформ и обеспечивающих социальную защищенность граждан.
Предложения Правительства к программам законопроектной работы на 1994 - 1995 гг., направленные в Государственную Думу, включали в общей сложности более 150 законопроектов. Из них примерно половина законов в этот период были рассмотрены в трех чтениях и приняты Государственной Думой и подписаны Президентом.
Такой показатель можно считать достаточно высоким, хотя резервы и возможности Правительства в законотворчестве используются недостаточно.
Вместе с тем выявились некоторые негативные моменты "использования" законотворческих предложений Правительства. Значительная часть законопроектов, внесенных Правительством после незначительных корректировок в комитетах Государственной Думы, рассматриваются и фигурируют как депутатские законопроекты. Нередко депутаты используют в качестве основы для своих законопроектов те наработки, которые сделаны в министерствах и ведомствах <*>. Все чаще мы имеем дело с ведомственным лоббизмом, когда инициатива исходит от самих ведомств и реализуется их "представителями" в парламенте. И это несмотря на то, что в Регламенте Правительства имеется прямое запрещение федеральным органам исполнительной власти представлять законопроекты в палаты Федерального Собрания, минуя Правительство.
--------------------------------
<*> Итоги законодательной деятельности в Российской Федерации и определение задач перспективного планирования законопроектной работы. Материалы конференции // Известия. М., 1995. С. 37 - 38.

Поэтому многие оценки депутатов о слабом участии Правительства в законотворческом процессе представляются поверхностными. Так, было высказано мнение, что "вряд ли можно признать нормальным, когда на долю Правительства приходится менее чем одна шестая от общего числа законопроектов, внесенных в Думу. В абсолютном большинстве парламентов ... 80 - 90 процентов законопроектов представляются правительством" <*>. "Лукавство" этих цифр заключается в том, что если из общего количества принятых федеральных законов исключить свыше 90 федеральных законов о ратификации международных договоров Российской Федерации (которые в силу их специфики должны учитываться "отдельной строкой"), то на долю Правительства приходится свыше 50 процентов внесенных и принятых законов.
--------------------------------
<*> Итоги законодательной деятельности в Российской Федерации и определение задач перспективного планирования законопроектной работы. Материалы конференции // Известия. М., 1995. С. 5.

В настоящей главе подробно комментируются вопросы отставки Правительства. Для развития российского парламентаризма наибольший интерес представляют процедура и последствия выражения недоверия Правительству Государственной Думой. Уже в 1995 г. можно было сделать некоторые выводы о том, насколько эффективна эта форма парламентского контроля за Правительством, исходя из действующих конституционных процедур (ст. 117). В этой статье заложены два механизма выражения недоверия с разными процедурами и последствиями для Правительства и Государственной Думы.
Выражение недоверия Правительству представляет собой высшую точку противостояния Государственной Думы и Правительства. В парламентской практике России такое встречается не столь часто, как, к примеру, в Италии и других западноевропейских странах.
Государственная Дума достаточно осмотрительно использовала конституционный механизм воздействия на Правительство в форме выражения недоверия даже в тех случаях, когда признавало его работу неудовлетворительной. На протяжении 1994 - 1995 гг. депутатское большинство неоднократно отвергало такие предложения со стороны ряда депутатов и фракций, хотя рекомендаций и обращений к Президенту об отставке отдельных министров было более чем достаточно.
Впервые практическое использование положений ст. 117 (ч. 3 и 4) связано с обострением отношений между Государственной Думой и Правительством в июне 1995 г., когда к серьезным разногласиям в области проведения социально - экономической политики добавился шок от событий, связанных с террористическим актом в Буденновске. На заседании Государственной Думы 21 июня 1995 г. было принято решение о недоверии Правительству 241 голосом, т.е. большинством от общего числа депутатов.
Последующие события показали весьма нетрадиционные действия каждой заинтересованной стороны в оценке последствий недоверия и использования возможностей для дальнейших политических маневров, вытекающих из несовершенства правовой процедуры.
Заявление Президента о поддержке Правительства и затем сразу же встречная постановка вопроса В.С. Черномырдиным о доверии Правительству в соответствии с ч. 4 ст. 117 вызвали серьезную тревогу и замешательство среди депутатов. Отказ в доверии Правительству обусловливает реальную возможность более быстрого роспуска парламента по сравнению с ч. 3 упомянутой статьи.
Можно предположить, что, выражая недоверие Правительству, депутаты не предполагали ответный ход Правительства, которое воспользовалось более удобным для него вариантом депутатского отказа в доверии. С морально - этической стороны поиск главой Правительства доверия Государственной Думы сразу же после выражения ее недоверия Правительству представляется достаточно сомнительным, однако политико - правовая сторона таких действий выглядит достаточно безупречной и находится в рамках Конституции.
Единственным серьезным аргументом здравого смысла для инициирования вопроса о доверии Правительству после выражения недоверия Государственной Думой могут быть вновь открывшиеся обстоятельства, дающие основания для мотивированного представления главы Правительства. Просьба мотивировалась последствиями трехмесячного неопределенного положения Правительства, что может вызвать политическую нестабильность, а также затруднит международно - правовые действия. Но такой довод типичен для любого правительства и не отражает хитросплетений российской политической жизни. А необходимость рассмотрения этого вопроса в первоочередном порядке в течение 10 дней со дня внесения Председателем Правительства представления о доверии Правительству поставила депутатов перед серьезным выбором своих дальнейших действий. Возможно, "инстинкт самосохранения" сыграл решающую роль, и при последующем голосовании 1 июня 1995 г. за недоверие Правительству высказалось лишь 193 депутата.
На результаты голосования серьезно повлияло решение Президента отправить в отставку трех членов Правительства за провал федеральной политики на Северном Кавказе.
В событиях вокруг вотума недоверия, как считает ряд политологов, каждая сторона сумела сохранить "свое лицо". Разрешение парламентско - правительственного кризиса (июнь - июль 1995 г.) стало первым опытом правового преодоления таких конфликтов с соблюдением процедур, предписанных законом. Примечательно, что обсуждение Государственной Думой вопроса "О социально - экономическом положении Российской Федерации" спустя несколько дней после упомянутого голосования завершилось принятием постановления о неудовлетворительной работе Правительства, однако предложение депутата Глазьева о выражении недоверия Правительству уже не получило поддержки.
Столь "творческое" использование конституционных норм и различные варианты применения их, вероятно, в будущем сулят нам весьма любопытные сюжеты действия закона на практике. Причем дело не исчерпывается только ст. 117. Имеется не менее интригующий сюжет с назначением Председателя Правительства, когда получение согласия Государственной Думы (ч. 1 ст. 111) оказывается, в принципе, не обязательным, согласно ч. 4 этой статьи. Ведь после трехкратного отклонения кандидатур на этот пост Президент назначает Председателя Правительства, распускает эту палату и назначает новые выборы. Спрашивается, зачем же затевать столь изнурительный месячный марафон, если его результат заранее известен и победителям, и побежденным. Конституционный механизм назначения главы Правительства не представляется и юридически, и политически безупречным.
Правовая оценка Правительства требует взвешенного подхода к реальным полномочиям и ответственности за состояние управления. Однако сложившаяся бицефальность исполнительной власти, разделение ее между Президентом и Правительством ставят их в явно неравные условия. Правительство обречено на подчинение Президенту и в то же время обязано осуществлять свою экономическую политику.
Характеристика воздействия на Правительство тех или иных политических сил будет неполной, если не отметить практически постоянную критику его действий со стороны оппонентов. По этой причине Председатель Правительства и министры находятся в более сложном и трудном положении, чем руководители других органов власти. Давление, оказываемое на них "сверху" и "снизу", бывает настолько велико, что вынуждает Правительство лавировать в узком проходе между "Сциллой и Харибдой" или занимать выжидательную позицию до тех пор, пока не откроется свобода для маневра.
Вместе с тем эти объективные трудности в деятельности Правительства отнюдь не свидетельствуют о том, что слабость или ущербность внутренне присущи исполнительной власти. Напротив, как показывает отечественный и зарубежный опыт, влияние и сила ее постоянно возрастают, хотя и не всегда адекватно отражаются в законодательстве.
В отличие от законодательной и судебной власти, органы которых работают в автономном режиме, подчиняясь только закону, исполнительная власть всегда работает в "системе", т.е. с определенной административной субординацией и последовательностью внутренней организации, что позволяет, руководствуясь законом, осуществлять управленческие функции и оперативно проводить в жизнь принимаемые решения.
Правительство и другие структуры исполнительной власти не могут эффективно работать вне рамок единой системы. В унитарном государстве исполнительная вертикаль действует "в чистом виде", т.е. на основе строгой иерархии и подчиненности. В федеративном государстве система органов законодательной и исполнительной власти субъектов Федерации устанавливается ими самостоятельно, сам механизм действий администрации, правительств республик, краев, областей находится в постоянном взаимодействии, сцепке с федеральными властями, и прежде всего с Правительством и его органами. Особенно это касается обширной сферы предметов совместного ведения.
Федеральным законом (ст. 77 Конституции) будут устанавливаться лишь общие принципы организации представительных и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации. Поэтому одной из неотложных задач Правительства становится определение конкретных форм и методов взаимодействия с органами исполнительной власти субъектов Федерации, порядка и процедуры обсуждения предложений и решения вопросов по предметам федерального и совместного ведения. Особо актуальны вопросы взаимного делегирования полномочий, разрешения споров и разногласий между органами исполнительной власти.
Необходимо отметить, что активные полномочия субъектов Федерации в рамках предметов собственной компетенции и совместного с федеральными властями ведения охватывают весьма широкую сферу хозяйственной деятельности, социально - культурного строительства и законодательства. Тем самым конституционные положения создают прочный фундамент для гармонизации интересов Федерации и ее регионов, практического осуществления децентрализации власти и организации местного самоуправления.
Смысл нововведений не в административном подчинении органов исполнительной власти на местах Центру, а в необходимости проведения единой политики в сфере управления, исполнения федеральных законов Правительством Российской Федерации совместно с правительствами и администрацией всех субъектов Федерации. Говоря о системе исполнительной власти в Российской Федерации, нужно учитывать именно ее федеративное устройство. Такой системы не может быть на уровне законодательных органов, поскольку Федеральное Собрание, в отличие от прежнего Верховного Совета, не направляет деятельность представительных органов власти на местах, да и сам процесс принятия законов и иных актов представительными органами субъектов Федерации, исходя из их законодательных функций, не требует указаний и директив федеральных органов.
Основной Закон упрочил вертикаль исполнительной власти в рамках полномочий Российской Федерации (ст. 71) и предметов совместного ведения федеральных властей и субъектов Федерации (ст. 72). Законодательное закрепление единой системы исполнительной власти в этих сферах (ст. 77) ставит Правительство во главу угла как орган, возглавляющий, объединяющий и координирующий деятельность всех исполнительных властных структур, отвечающий за состояние управления делами государства. Обеспечение единства исполнительной власти в Российской Федерации на основе строгого соблюдения Конституции, сочетания интересов Федерации и ее субъектов становится одной из первостепенных задач Правительства.
Конституционные статус и полномочия Правительства, естественно, не охватывают всех сторон его деятельности, нуждающихся в законодательном регулировании. Поэтому Конституция предусматривает принятие федерального конституционного закона о Правительстве. В этом законе будут более подробно определены правовые основы и организация его деятельности, порядок формирования и состав Правительства, отношения с Президентом, палатами Федерального Собрания, органами исполнительной власти субъектов Федерации. Нуждаются в законодательном закреплении формы и способы взаимного делегирования полномочий органами исполнительной власти (ст. 78). В федеративном государстве этот путь открывает широкие перспективы для достижения оптимального сочетания децентрализации управления с сохранением за Центром стратегических общегосударственных приоритетов и контроля за проведением реформы.
Важное значение приобретает рациональная структура организации федеральной исполнительной власти - как одно из обязательных условий продуктивной деятельности Правительства. Федеральный конституционный закон о Правительстве, очевидно, определит наиболее важные составляющие механизма, позволяющего нацелить его деятельность на выполнение программных задач.
С принятием этого закона встает другая практическая задача - пересмотр ранее изданных актов Правительства. Следует подчеркнуть, что в этой области нет мелочей и второстепенных вопросов. Таким нормативным актам, как регламент заседаний Правительства и его Президиума, правила подготовки проектов постановлений и распоряжений Правительства, положение об Аппарате Правительства, всегда придавалось важное значение. Обновление этой правовой базы прямо вытекает из нового статуса Правительства.
В августе 1995 г. Правительство пересмотрело нормативные документы по организации своей работы. Принятые Временный регламент Правительства и новое положение об Аппарате Правительства были существенно переработаны с учетом требований Конституции и задач Правительства по основным направлениям деятельности, особенно в законопроектной работе. К сожалению, эти акты не были опубликованы в открытой печати, хотя по своему содержанию они носят открытый характер. Тем более досадно, что аналогичное Постановление "Вопросы организации деятельности Совета Министров - Правительства Российской Федерации" от 28 января 1993 г. N 74, утратившее силу в связи с упомянутым решением, было доступно для широкого пользования и официально опубликовано в "Собрании актов Президента и Правительства" (N 5, ст. 398). Представляется весьма своевременным снять гриф "для служебного пользования" с упомянутого Постановления 1995 г.
Рациональное выполнение исполнительно - распорядительных функций, исключение при этом дублирования и несогласованности, обеспечение постоянного контроля за исполнением правительственных решений, повышение персональной ответственности государственных служащих любого ранга за выполнение принятых решений являются главным содержательным критерием указанных нормативных актов.
До принятия федерального конституционного закона о Правительстве действуют положения Закона Российской Федерации от 22 декабря 1992 г. "О Совете Министров - Правительстве Российской Федерации" в той части, в которой они не противоречат Конституции.

Статья 110

1. Исполнительную власть Российской Федерации осуществляет Правительство Российской Федерации.
2. Правительство Российской Федерации состоит из Председателя Правительства Российской Федерации, заместителей Председателя Правительства Российской Федерации и федеральных министров.

Комментарий к статье 110

Конституционное положение об осуществлении Правительством Российской Федерации исполнительной власти Российской Федерации имеет ключевое значение для определения статуса Правительства, его прерогатив, структуры, порядка взаимоотношений с федеральными органами исполнительной власти, органами исполнительной власти субъектов Федерации, иными государственными органами.
Суть упомянутой конституционной формулы состоит, во-первых, в том, что Правительство осуществляет - наряду с Президентом, парламентом и судами Федерации - государственную власть на основе принципа разделения ее на законодательную, исполнительную и судебную. Органы законодательной, исполнительной и судебной власти самостоятельны (см. комментарий к ст. 10), и потому в новой Конституции отсутствуют известные ранее действовавшему Основному Закону положения о подотчетности Правительства представительному органу, об осуществлении Президентом руководства Правительством.
Во-вторых, Правительство возглавляет единую систему исполнительной власти в Российской Федерации. Речь идет о системе, образуемой федеральными органами исполнительной власти и органами исполнительной власти субъектов Федерации в пределах ее ведения, а также полномочий по предметам совместного ведения Федерации и субъектов Федерации.
В-третьих, федеральные органы исполнительной власти находятся в ведении Правительства, за исключением случаев обеспечения конституционных полномочий Президента Российской Федерации либо подведомственности Президенту в соответствии с законодательными актами Российской Федерации.
В Указе Президента Российской Федерации от 10 января 1994 г. N 66 (с последующими изменениями и дополнениями) "О структуре федеральных органов исполнительной власти" <*> Минобороны, МВД и МИД России, а также ряд федеральных служб и иных ведомств определены как федеральные органы исполнительной власти, подведомственные Президенту Российской Федерации по вопросам, закрепленным за ним федеральной Конституцией, либо в соответствии с российскими законодательными актами. В остальном эти органы подведомственны Правительству и входят в единую систему исполнительной власти, возглавляя которую, Правительство осуществляет свои конституционные полномочия, в том числе при принятии мер по обеспечению обороны страны, государственной безопасности, реализации внешней политики, по охране собственности и общественного порядка, борьбе с преступностью (см. ст. 114 Конституции).

<<

стр. 3
(всего 4)

СОДЕРЖАНИЕ

>>