<<

стр. 4
(всего 4)

СОДЕРЖАНИЕ

--------------------------------
<*> САПП. 1994. N 3. Ст. 190.

Осуществление полномочий федеральной государственной власти обеспечивается в соответствии с Конституцией Президентом и Правительством на всей территории страны. Издаваемые Правительством постановления и распоряжения обязательны к исполнению в Российской Федерации.
Состав Правительства зависит от структуры федеральных органов исполнительной власти, т.е. системы этих органов, предопределяемой целями и задачами деятельности исполнительной власти в соответствующий период.
Правительство Российской Федерации возглавляет его Председатель. В состав Правительства входят также заместители Председателя Правительства, федеральные министры. Кандидатуры на эти должности предлагаются Президенту Российской Федерации Председателем Правительства.
Президентом может быть введена должность федерального министра, не являющегося руководителем федерального министерства, а также установлено, что руководитель федерального органа исполнительной власти является одновременно заместителем Председателя Правительства.
В качестве постоянного органа Правительства действует его Президиум. Президиум состоит из Председателя Правительства, его заместителей, федеральных министров финансов, экономики, иностранных дел, обороны, внутренних дел, федерального министра - Руководителя Аппарата Правительства.
Для урегулирования неотложных вопросов, связанных с функционированием народнохозяйственного комплекса, обеспечения взаимодействия заинтересованных министерств и ведомств действует Комиссия Правительства по оперативным вопросам, возглавляемая Первым заместителем Председателя Правительства. Решения Комиссии обязательны для организаций и учреждений, подведомственных Правительству. Одной из главных функций Комиссии является обеспечение контроля и проверки выполнения решений Правительства министерствами и ведомствами <*>.
--------------------------------
<*> САПП. 1994. N 5. Ст. 353.

Задачам разработки и реализации скоординированных мер по ликвидации причин кризиса неплатежей, усилению контроля за соблюдением расчетно - платежной дисциплины предприятий и организаций и повышению их ответственности подчинена деятельность Оперативной комиссии Правительства по совершенствованию системы платежей и расчетов. Комиссии поручено обеспечить применение установленных законодательством мер воздействия к предприятиям, организациям и их руководителям, допускающим неплатежи при наличии денежных средств на их счетах или грубые нарушения расчетно - платежной и финансовой дисциплины и задержки выплаты заработной платы <*>.
--------------------------------
<*> Распоряжение Правительства Российской Федерации от 5 августа 1994 г. N 1235-р // СЗ РФ. 1994. N 16. Ст. 1920; 1995. N 22. Ст. 2072.

Правительство вправе образовывать координационные органы, не являющиеся федеральными органами исполнительной власти, и консультативные органы. Первые именуются комиссиями и создаются для обеспечения согласованных действий заинтересованных органов исполнительной власти в решении определенных народнохозяйственных задач, вторые формируются в виде советов - коллегиальных органов в целях предварительного рассмотрения вопросов и подготовки по ним предложений, носящих рекомендательный характер. Создаваемые Правительством комиссии и советы могут иметь статус правительственных или межведомственных. Компетенция правительственных комиссий и советов ограничена проблемами общегосударственного значения, компетенция межведомственных комиссий и советов - межотраслевыми, межведомственными или межтерриториальными проблемами <*>.
--------------------------------
<*> См. Постановление Правительства Российской Федерации от 5 июля 1994 г. N 788 "О координационных и консультативных органах, создаваемых Правительством Российской Федерации" // СЗ РФ. 1994. N 12. Ст. 1389.

Система правительственных и межведомственных комиссий и советов, количество которых в последние годы заметно возросло, как и порядок деятельности, нуждается в совершенствовании, что предполагает устранение дублирования и параллелизма в работе, усиление воздействия на решение соответствующих задач. Проблеме повышения обоснованности создания и эффективности работы координационных и консультативных органов посвящено его Постановление от 31 декабря 1995 г. N 1304 <*>.
--------------------------------
<*> РГ. 1996. 14 февр.

Статья 111

1. Председатель Правительства Российской Федерации назначается Президентом Российской Федерации с согласия Государственной Думы.
2. Предложение о кандидатуре Председателя Правительства Российской Федерации вносится не позднее двухнедельного срока после вступления в должность вновь избранного Президента Российской Федерации или после отставки Правительства Российской Федерации либо в течение недели со дня отклонения кандидатуры Государственной Думой.
3. Государственная Дума рассматривает представленную Президентом Российской Федерации кандидатуру Председателя Правительства Российской Федерации в течение недели со дня внесения предложения о кандидатуре.
4. После трехкратного отклонения представленных кандидатур Председателя Правительства Российской Федерации Государственной Думой Президент Российской Федерации назначает Председателя Правительства Российской Федерации, распускает Государственную Думу и назначает новые выборы.

Комментарий к статье 111

Включение в Конституцию специальной статьи о порядке назначения и согласования с Государственной Думой кандидатуры Председателя Правительства связано с более сложной процедурой решения этих вопросов, а также с весьма серьезными последствиями для Государственной Думы неоднократного отклонения кандидатур на этот пост.
Кандидатура Председателя Правительства обсуждается и согласовывается только с одной палатой Федерального Собрания - Государственной Думой. Ее решение не нуждается в одобрении Совета Федерации, равно как не может быть отменено или приостановлено им.
Из содержания рассматриваемой статьи не вытекает, что Президент в обязательном порядке представляет вновь избранной Государственной Думе кандидатуру главы Правительства, как и то, что полномочия Правительства автоматически прекращаются в связи с избранием нового состава парламента. В то же время обязательность досрочного роспуска Государственной Думы в случае трехкратного отклонения кандидатуры Председателя Правительства ставит депутатский корпус перед весьма ответственным выбором.
Для сравнения укажем, что по ранее действовавшему порядку при несогласии Верховного Совета Российской Федерации с кандидатурой на должность Председателя Совета Министров или неутверждении ее Съездом народных депутатов Президент мог назначить временно исполняющего обязанности Председателя Правительства на срок до трех месяцев и по истечении этого срока был обязан представить Верховному Совету другую кандидатуру на должность Председателя Правительства. Возможность роспуска законодательного органа в этом случае не предусматривалась.
Теперь такой институт временно исполняющего обязанности главы Правительства отсутствует. Согласно ч. 4 ст. 111 Председатель Правительства должен быть обязательно назначен Президентом даже после трехкратного отклонения Государственной Думой представленных кандидатур.
Процедура получения согласия Государственной Думы на назначение Председателя Правительства Российской Федерации предусматривает весьма жесткие сроки представления и обсуждения этой кандидатуры (ч. 2 и 3 ст. 111). Во-первых, предложение о кандидатуре Председателя Правительства Российской Федерации вносится в Государственную Думу не позднее двухнедельного срока со дня вступления в должность вновь избранного Президента или после отставки Правительства. Во-вторых, установлен срок для рассмотрения этого вопроса Государственной Думой - в течение недели со дня внесения Президентом кандидатуры на должность Председателя Правительства. И, в-третьих, если кандидатура на этот пост отклонена Государственной Думой, Президент в недельный срок должен представить в палату новую кандидатуру на должность главы Правительства. Соответственно аналогичный срок установлен для рассмотрения такой кандидатуры, в третий раз представленной Президентом.
Согласно ст. 137 Регламента Государственной Думы кандидат на должность Председателя Правительства представляет Государственной Думе программу основных направлений деятельности будущего Правительства, отвечает на вопросы депутатов. По окончании ответов на вопросы представители фракций и депутатских групп высказываются за выдвинутую кандидатуру или против нее.
Решение о согласии депутатов на назначение Председателя Правительства Российской Федерации принимается тайным голосованием, путем подачи бюллетеней или с применением электронной системы (по выбору депутатов).
Если за предложенную кандидатуру проголосовало большинство от общего числа депутатов Государственной Думы, согласие на назначение Председателя Правительства считается полученным. Оно оформляется постановлением по результатам тайного голосования.
В отечественной практике уже известен случай "мягкого рейтингового голосования" по кандидатуре главы Правительства, зарекомендовавший себя как один из эффективных способов достижения согласия между депутатами и Президентом при выборе наиболее авторитетного претендента. В 1993 г. из числа нескольких кандидатур, предложенных Президентом по результатам предварительного рейтинга, на окончательное голосование народных депутатов России ставилась кандидатура, получившая относительное большинство голосов депутатов. Подобные туры голосования не были прямо предусмотрены в законе, однако первый опыт оказался достаточно удачным. Именно таким образом был избран глава Правительства, находящийся в этой должности и в настоящее время.
Как уже отмечалось, действующая Конституция закрепляет достаточно жесткую для парламента (по последствиям) процедуру дачи согласия на назначение главы Правительства. Вместе с тем предусмотренная в ст. 117 Конституции возможность вынесения Государственной Думой вотума недоверия Правительству есть проявление реального действия механизма "сдержек и противовесов" в системе разделения властей, что представляет собой стабилизирующий фактор во взаимоотношениях Президента и Государственной Думы при решении вопроса о судьбе Правительства.
Пока не сложились парламентские обычаи формирования руководства Правительства, трудно предполагать возможные варианты развития событий. Вместе с тем результаты парламентских выборов уже сказываются на судьбе Правительства: только в январе отправлены в отставку полдюжины членов Правительства. Хотя Конституция не предусматривает автоматического сложения полномочий Правительства перед вновь избранной Государственной Думой, однако во многом ход этих событий прогнозируем. Конечно, решающее значение будут иметь политические "выгоды". В частности, если парламентское большинство выразит в первый год своей работы недоверие Правительству и будет настаивать на нем повторно в течение трех месяцев, у Президента не останется иного выбора, кроме как объявить об отставке Правительства. Ибо, согласно ст. 109 Конституции, Государственная Дума не может быть распущена по основаниям недоверия Правительству в течение года после ее избрания. В этих условиях Президент формально не обязан представлять Государственной Думе состав нового Правительства, а должен в течение двух недель после его отставки предложить этой палате на согласование кандидатуру будущего Председателя Правительства. Причем теоретические выкладки о возможности роспуска Государственной Думы в случае несогласия с кандидатурой главы Правительства требуют серьезной корректировки.
Во-первых, ч. 4 ст. 111 нельзя применять без учета ст. 109 о недопустимости роспуска Государственной Думы в течение 6 месяцев до окончания срока полномочий Президента, а также в период выдвижения ее обвинения против Президента до принятия соответствующего решения Советом Федерации и во время действия на всей территории Российской Федерации военного или чрезвычайного положения.
Во-вторых, отставка Правительства в связи с выражением недоверия Государственной Думой ставит Президента перед необходимостью предварительных консультаций с фракциями и депутатскими группами. Силовое давление здесь вряд ли эффективно, учитывая последствия таких действий для будущего Правительства. На практике дело не ограничится только заменой главы Правительства, а, видимо, потребуется серьезное обновление всей команды федеральных министров. В той же плоскости находится вопрос о целесообразности представления Государственной Думе одного и того же кандидата в премьер - министры, по аналогии, как это было в 1994 г. с кандидатурой и.о. Генерального прокурора Ильюшенко.
В-третьих, государственный деятель, действующий в рамках Конституции и обеспечивающий единство государственной власти, не может не учитывать, что в течение первого года после избрания нового состава Госдумы его реальные возможности роспуска нижней палаты по основаниям ст. 111 и 117 Конституции практически ничтожны. Иных же оснований для досрочного прекращения полномочий Конституция не предусматривает. В юридической литературе обоснованно отмечалось, что, если Президент остается в рамках конституционной законности, "окончательное и решающее слово в споре властей принадлежит не ему, а народу России" <*>. С этих позиций представляется явно тупиковой процедура роспуска вновь избранной населением России Государственной Думы по причине несогласия с Президентом по кандидатуре Председателя Правительства. Думается, что при внесении поправок в Конституцию надо исключить несогласованность правовых норм по отставке и назначению главы Правительства. Закрепляя институты ответственности Правительства перед парламентом (ст. 117), а также возможность отставки Правительства и роспуска Государственной Думы, надо признать, что роспуск этой палаты оправдан с юридических позиций, если формирование Правительства осуществляется с учетом мнения этой палаты. С этих позиций представляются нежелательными односторонние действия Президента, его давление на депутатов при представлении на согласование кандидатуры Председателя. В противном случае отставка Правительства, равно как несогласие с кандидатурой премьер - министра, становится фикцией, а не реальным инструментом парламентского контроля. Кстати, в Программе Движения "Наш дом - Россия", утвержденной 2 сентября 1995 г., говорится следующее: "Мы за эффективное правительство, ответственное перед парламентом, но свободное от его мелочной опеки... Мы за укрепление конституционной роли Президента Российской Федерации как главы государства, обеспечивающего согласованное функционирование и взаимодействие всех ветвей государственной власти..." (п. 2.1 Программы). На наш взгляд, можно согласиться с тем, чтобы право на выражение Государственной Думой недоверия Правительству было ограничено серьезными процессуальными нормами, но нельзя, чтобы ответственность Правительства перед представительным органом носила "во многом условный характер" и была поставлена в зависимость от усмотрения Президента <**>.
--------------------------------
<*> Энтин Л.М. Разделение властей. М., 1995. С. 170.
<**> Конституционный строй России. Выпуск второй. М.: Институт государства и права РАН, 1995. С. 72.

Столь подробное комментирование отношений Государственной Думы, Правительства и Президента в вопросах, связанных с назначением нового главы Правительства, объясняется не только важностью этой политической фигуры, но и последствиями ее выбора для экономического курса Правительства. Можно предположить, что с учетом реальной политической ситуации между Президентом и главой Правительства произойдет разделение сфер влияния в сторону полной ответственности за экономический курс при сохранении эффективных контрольных функций Президента.
В будущем, вероятно, возникнут потребности внесения изменений в порядок назначения Председателя и членов Правительства с учетом баланса политических сил в парламенте и обществе в целом. Было бы полезно учесть и опыт многих зарубежных стран, где детально регламентируется порядок формирования Правительства. Так, согласно ст. 37 Конституции Греции премьер - министр назначается Президентом Республики. Однако пределы его действий в этом направлении строго ограничены. Во-первых, премьер - министром назначается не любой политический лидер, а руководитель политической партии, располагающей в Палате депутатов абсолютным большинством мест. Во-вторых, если ни одна из политических партий не располагает абсолютным большинством мест в Палате, Президент Республики поручает руководителю партии, обладающей относительным большинством мест, выяснить возможность формирования Правительства, пользующегося доверием Палаты. Третий вариант - в случае неудачи Президент может поручить такую же миссию руководителю партии, занимающей второе по влиянию место в Палате. И наконец, в последнем случае Президент может назначить премьер - министром по получении заключения Совета Республики лицо, которое, по мнению этого Совета, может получить доверие Палаты.

Статья 112

1. Председатель Правительства Российской Федерации не позднее недельного срока после назначения представляет Президенту Российской Федерации предложения о структуре федеральных органов исполнительной власти.
2. Председатель Правительства Российской Федерации предлагает Президенту Российской Федерации кандидатуры на должности заместителей Председателя Правительства Российской Федерации и федеральных министров.

Комментарий к статье 112

Конституция обеспечивает Правительству Российской Федерации большую самостоятельность в осуществлении своих полномочий при формировании системы центральных органов федеральной исполнительной власти и состава Правительства Российской Федерации. Инициатива при решении этого вопроса должна исходить от главы Правительства.
Председатель Правительства не позднее недельного срока после его назначения представляет Президенту предложения о структуре федеральных органов исполнительной власти, что имеет прямое отношение к последующему формированию состава Правительства.
Под структурой федеральных органов исполнительной власти в ст. 112 понимается перечень центральных органов федеральной исполнительной власти (центральных органов управления), подведомственных Правительству Российской Федерации.
Прежнее законодательство определяло более детально состав Правительства, а также виды центральных органов управления и критерии их разграничения. Так, министерства являлись центральными органами преимущественно отраслевого управления, а государственные комитеты - центральными органами, осуществляющими межотраслевое управление.
Конституции России регламентировали порядок образования и правовое положение так называемых ведомств - комитетов, главных управлений, управлений и других органов при Совете Министров, - которые могло образовывать само Правительство России. Указанные ведомства отличались от министерств и государственных комитетов не только порядком образования, но и тем, что их руководители не входили автоматически по должности в состав Правительства. Они могли войти в его состав по специальному представлению Председателя Правительства России.
Указ Президента России от 30 сентября 1992 г. "О системе центральных органов федеральной исполнительной власти" <*> установил новый вид ведомств - федеральные службы, российские агентства, федеральные инспекции, федеральные надзоры, которые отнесены к центральным органам. Они образуются указами Президента так же, как министерства, но руководители их не входят в состав Правительства.
--------------------------------
<*> САПП. 1994. N 14. Ст. 1090.

Указ Президента Российской Федерации от 10 января 1994 г. N 66 "О структуре федеральных органов исполнительной власти" включил в структуру федеральных органов исполнительной власти Правительство Российской Федерации и "федеральные органы исполнительной власти", подразделив последние на две группы: 1) федеральные министерства и 2) иные федеральные органы исполнительной власти. В числе последних названы государственные комитеты, комитеты, государственные службы, департаменты, федеральные службы, главные управления, федеральные агентства, федеральные надзоры, государственная инспекция и другие органы.
Федеральными министерствами являлись:
Министерство топлива и энергетики Российской Федерации
Министерство экономики Российской Федерации
Министерство науки и технической политики Российской Федерации
Министерство сельского хозяйства и продовольствия Российской Федерации
Министерство обороны Российской Федерации
Министерство здравоохранения и медицинской промышленности Российской Федерации
Министерство финансов Российской Федерации
Министерство образования Российской Федерации
Министерство охраны окружающей среды и природных ресурсов Российской Федерации
Министерство юстиции Российской Федерации
Министерство транспорта Российской Федерации
Министерство внешних экономических связей Российской Федерации
Министерство культуры Российской Федерации
Министерство внутренних дел Российской Федерации
Министерство связи Российской Федерации
Министерство Российской Федерации по сотрудничеству с государствами - участниками Содружества Независимых Государств
Министерство социальной защиты населения Российской Федерации
Министерство Российской Федерации по делам национальностей и региональной политике
Министерство иностранных дел Российской Федерации
Министерство путей сообщения Российской Федерации
Министерство труда Российской Федерации
Министерство Российской Федерации по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий
Министерство Российской Федерации по атомной энергии
Министерство строительства Российской Федерации (в ред. Указа Президента РФ от 27 июня 1994 г. N 1336).
Указом определены особенности правового статуса ряда министерств: иностранных дел, обороны, внутренних дел, а также Федеральной службы России по телевидению и радиовещанию, Государственной архивной службы России, Главного управления охраны Российской Федерации, Службы внешней разведки Российской Федерации, Федеральной пограничной службы - Главного командования Пограничных войск Российской Федерации, Федеральной службы безопасности Российской Федерации. Упомянутые министерства и ведомства подведомственны Правительству и одновременно Президенту (в части вопросов, закрепленных за ним Конституцией либо законодательными актами Российской Федерации).
В ч. 2 ст. 112 Конституции устанавливается также порядок формирования персонального состава Правительства Российской Федерации. Согласно п. "д" ст. 83 Конституции России Президент Российской Федерации назначает на должность и освобождает от должности заместителей Председателя Правительства, федеральных министров. Этот порядок назначения на должность предопределяет и порядок образования состава Правительства Российской Федерации (см. комментарий к ст. 110). Указанные полномочия Президент осуществляет на основании предложений Председателя Правительства, который подбирает кандидатов в члены Правительства, отстаивает перед Президентом свою точку зрения на их деловые качества. Таким образом, юридическая сторона этой проблемы заключается в обязательных действиях с обеих сторон. Глава Правительства вносит предложения Президенту по составу Правительства, т.е. формирует Правительство, а Президент назначает на должность и освобождает от должности по предложению Председателя Правительства.
При обсуждении кандидатур Президент не может не считаться с мнением главы Правительства о лицах, которых предполагается ввести в состав Правительства, однако последнее слово остается за Президентом, так как он решает вопрос о назначении на должность. Строго формально для любого назначения требуется обязательное предложение главы Правительства.
Назначение на должность заместителей Председателя и других членов Правительства - акт большой политической ответственности, поскольку на них возлагаются важнейшие функции исполнительной власти. Например, заместители Председателя Правительства Российской Федерации координируют в соответствии с распределением обязанностей работу министерств, других подведомственных Правительству органов, контролируют ее.
Действующая Конституция значительно сократила число подведомственных органов, руководители которых могут входить в состав Правительства. Раньше на основе Закона о Совете Министров - Правительстве Российской Федерации 1992 г. в состав Правительства могли входить наряду с министрами председатели государственных комитетов, председатели правительств республик (по должности). По представлению Председателя Совета Министров Российской Федерации Президент России мог включать в состав Правительства руководителей других центральных органов управления, подведомственных Правительству.
С появлением новых функций в системе федеральной исполнительной власти могут образоваться (помимо министерств) новые виды подведомственных Правительству органов и, вероятно, возникнет необходимость расширения состава Правительства. Очевидно, Правительство пойдет по пути использования опыта прошлых лет. В частности, ранее существовало правило: руководители отдельных важнейших центральных ведомств (но не министерств) включались в состав Правительства в ранге министра.
Возникает проблема, как обеспечить участие руководителей органов исполнительной власти субъектов Федерации в заседаниях Правительства России. В настоящее время, когда уравнялся правовой статус всех субъектов Федерации, включать представителей их по должности в состав федерального Правительства, видимо, нереально. Однако, видимо, целесообразно дать возможность представителям субъектов Федерации присутствовать на заседаниях Правительства и принимать участие в обсуждениях по интересующим их вопросам с правом совещательного голоса.
К членам Правительства Российской Федерации Конституция предъявляет особые требования, специально оговаривая виды деятельности, несовместимые с их пребыванием в составе Правительства. Лица, входящие в состав Правительства, не могут занимать никакую другую должность в государственных, коммерческих, общественных органах, не имеют права вести предпринимательскую деятельность, а также выполнять любую иную оплачиваемую работу, кроме преподавательской, научной и иной творческой. На переходный двухлетний период Конституция делала некоторые исключения для членов Правительства - депутатов Государственной Думы первого созыва. Они могли быть одновременно и депутатами Государственной Думы, и членами Правительства.

Статья 113

Председатель Правительства Российской Федерации в соответствии с Конституцией Российской Федерации, федеральными законами и указами Президента Российской Федерации определяет основные направления деятельности Правительства Российской Федерации и организует его работу.

Комментарий к статье 113

Конституция отводит Председателю Правительства решающую роль как в определении основных направлений деятельности Правительства, так и в организации его работы.
Это не означает, в принципе, отказа от коллегиального начала в работе Правительства, но закрепляет за его Председателем право выбирать главные участки, на которых будут сосредоточены усилия федеральной исполнительной власти, и возлагает на него полноту ответственности за надлежащий выбор и должное "освоение" этих участков. В то же время коллегиальный характер заседаний Правительства, широкий и свободный обмен мнениями по рассматриваемым вопросам не может быть копированием процедур принятия решений, типичных для представительных или общественных организаций. Здесь предпочтительнее оперативность в принятии решений, более жесткий регламент обсуждения.
Характеристика основных направлений деятельности Правительства предопределяется всей совокупностью его важнейших задач на определенный период. Безусловно, в основных направлениях опосредуются прежде всего задачи стратегического характера, решаемые Правительством. Для понимания значения основных направлений деятельности Правительства необходимо выделить следующие моменты.
Во-первых, основные направления работы Правительства строятся на правовых началах в соответствии с Конституцией, федеральными законами и указами Президента.
Во-вторых, деятельность Правительства исходит в целом из направлений внутренней и внешней политики, определяемых Президентом.
В-третьих, главные направления деятельности Правительства закрепляются и конкретизируются в его программных документах и иных основополагающих решениях и реализуются в повседневной, текущей работе правительственных структур.
Так, для реализации первого этапа Правительственной программы "Развитие реформ и стабилизация российской экономики" был принят План действий Правительства на 1993 - 1994 гг., в котором главное внимание было сосредоточено на последовательном проведении реформы, и в первую очередь на обеспечении прав и социальных гарантий граждан, развитии рыночных методов регулирования экономики, достижении финансовой стабилизации, осуществлении более гибкой региональной политики <*>. В марте 1994 г. Правительство, добиваясь выполнения этой программы, приняло Постановление "О положении российской экономики и перспективах ее развития на 1994 год", которым утвердило План первоочередных мер, подлежащих реализации в соответствии с Посланием Президента Российской Федерации Федеральному Собранию "Об укреплении Российского государства (основные направления внутренней и внешней политики)" <**>.
--------------------------------
<*> САПП. 1993. N 46. Ст. 4498.
<**> САПП. 1994. N 11. Ст. 861.

Новые рубежи в проведении экономических преобразований намечены в Программе Правительства Российской Федерации "Реформы и развитие российской экономики в 1995 - 1997 годах". Главная цель новой среднесрочной Программы - добиться в течение 1995 - 1997 гг. возобновления экономического роста. Одна из важнейших ее особенностей - перемещение преобразований в самое основание хозяйственной жизни. Как отмечается в Программе, Правительство планирует повысить действенность социальной политики, принять необходимые меры по сдерживанию растущей безработицы, чрезмерной дифференциации доходов и бедности, поддержанию и реформированию социальной сферы <*>.
--------------------------------
<*> СЗ РФ. 1995. N 21. Ст. 1966.

В целях создания необходимых условий для дальнейшего развития и углубления проводимых в стране экономических преобразований утвержден Комплексный план действий Правительства Российской Федерации по реализации в 1996 г. Послания Президента Российской Федерации Федеральному Собранию "Россия, за которую мы в ответе (О положении в стране и основных направлениях политики Российской Федерации)" и Программы Правительства Российской Федерации "Реформы и развитие российской экономики в 1995 - 1997 годах" <*>.
--------------------------------
<*> СЗ РФ. 1995. N 28. Ст. 2675.

Принципиальное значение для реализации основных направлений деятельности Правительства имеют федеральные целевые программы и межгосударственные целевые программы, в осуществлении которых участвует Российская Федерация. Целевые программы представляют собой увязанный по ресурсам, исполнителям и срокам осуществления комплекс научно - исследовательских, опытно - конструкторских, производственных, социально - экономических, организационно - хозяйственных и других мероприятий, обеспечивающих эффективное решение задач в области государственного, экономического, экологического, социального и культурного развития Российской Федерации. Правительством определен порядок разработки и реализации указанных целевых программ <*>.
--------------------------------
<*> СЗ РФ. 1996. N 14. Ст. 1450.

При разработке федеральных целевых программ предусматриваются: решение приоритетных социально - экономических, оборонных, научно - технических, природоохранных и других важнейших задач; согласование финансовых, материальных и трудовых ресурсов в целях их наиболее эффективного использования; комплексность и экономическая безопасность разрабатываемых мероприятий; согласованность решения федеральных и региональных задач; достижение требуемого конечного результата в установленные сроки <*>.
--------------------------------
<*> См. Федеральный закон "О поставках продукции для федеральных государственных нужд" // СЗ РФ. 1994. N 34. Ст. 3540.

Конституционная норма возлагает на Председателя Правительства организацию работы Правительства.
К числу традиционных полномочий Председателя Правительства по организации работы Правительства следует отнести: руководство Правительством и его заседаниями; распределение обязанностей между первыми заместителями и заместителями Председателя; представление Правительства Российской Федерации в международных отношениях; издание в неотложных случаях от имени Правительства постановлений и распоряжений по отдельным вопросам государственного управления.
Основной организационной формой деятельности главы Правительства является проведение заседаний Правительства и его Президиума. Руководит заседаниями Председатель Правительства, а в его отсутствие заседания проводит Первый заместитель Председателя Правительства. На заседаниях Правительства и его Президиума вправе председательствовать Президент Российской Федерации.
На заседаниях Правительства решаются наиболее важные вопросы государственного управления, хозяйственного и социально - культурного строительства. Исключительно на заседаниях Правительства рассматриваются вопросы, определенные в ст. 24 Закона Российской Федерации "О Совете Министров - Правительстве Российской Федерации", в том числе вопросы подготовки и исполнения федерального бюджета, проекты федеральных программ.
Заседания Правительства считаются правомочными, если на них присутствует не менее двух третей общего числа членов Правительства. Решения на заседаниях Правительства принимаются большинством голосов присутствующих членов Правительства.
Последовательное осуществление разделения законодательной и исполнительной власти предполагает создание стабильного механизма их тесного взаимодействия, особенно в области, связанной с законопроектной деятельностью. Организация взаимодействия Правительства с палатами Федерального Собрания осуществляется полномочным представителем Правительства в Федеральном Собрании. Возглавляемое им представительство состоит из статс - секретарей - заместителей министров Российской Федерации и других лиц, назначаемых Правительством.
Представительство по вопросам, входящим в его компетенцию, осуществляет взаимодействие также с комитетами и комиссиями палат, депутатскими объединениями, законодательными (представительными) и исполнительными органами субъектов Российской Федерации, политическими партиями и общественными организациями, ведущими российскими и зарубежными специалистами <*>.
--------------------------------
<*> Постановление Правительства Российской Федерации от 16 декабря 1994 г. N 1392 "О мерах по обеспечению взаимодействия Правительства Российской Федерации с палатами Федерального Собрания" // СЗ РФ. 1994. N 35. Ст. 3703.

Еще одним проявлением сотрудничества Правительства и парламента являются подготавливаемые Правительством в соответствии с ч. 3 ст. 104 Конституции Российской Федерации заключения по проектам законов, направляемым Государственной Думой в Правительство <*>.
--------------------------------
<*> Постановление Правительства Российской Федерации от 11 апреля 1994 г. N 310 "О порядке подготовки Правительством Российской Федерации заключений по проектам законов, направляемым Государственной Думой" // САПП. 1994. N 16. Ст. 1276.

Возглавляя систему федеральных органов исполнительной власти, Правительство определяет их функции по осуществлению взаимодействия с соответствующими комитетами и комиссиями палат Федерального Собрания, включая оказание информационной поддержки законотворческой деятельности, обеспечение представления специалистами единой скоординированной позиции Правительства, подготовку проектов предложений и замечаний Правительства по рассматриваемым в палатах законопроектам, организацию работы с обращениями депутатов.
Сложились формы взаимодействия Президента и Правительства, включающие систематическое информирование Председателем Правительства Президента о работе Правительства, подготовку на взаимосогласованной основе планов законопроектных работ Президента и Правительства, согласование в установленном порядке законопроектов, вносимых Правительством и Президентом в Государственную Думу, а в определенных случаях также проектов актов, принимаемых Правительством и Президентом <*>.
--------------------------------
<*> См. Указ Президента Российской Федерации от 10 июня 1994 г. N 1185 "Об обеспечении взаимодействия Президента Российской Федерации и Правительства Российской Федерации" // СЗ РФ. 1994. N 7. Ст. 697; 1995. N 19. Ст. 1732.

Банк России для реализации возложенных на него функций участвует в разработке экономической политики Правительства. Председатель Банка России или по его поручению один из его заместителей участвует в заседаниях Правительства. Правительство и Банк России информируют друг друга о предполагаемых действиях, имеющих общегосударственное значение. Закон возлагает на них обязанности координировать свою политику, проводить регулярные консультации <*>.
--------------------------------
<*> См. Федеральный закон "О внесении изменений и дополнений в Закон РСФСР "О Центральном банке РСФСР (Банке России)" // СЗ РФ. 1995. N 18. Ст. 1593.

Гласность - одно из основных начал, определяющих деятельность Правительства. Сохранению и укреплению этого начала служат меры по совершенствованию взаимодействия Правительства со средствами массовой информации <*>. Целями их являются, в частности, разработка концепции информационного освещения работы Правительства, обеспечение средств массовой информации материалами о деятельности Правительства по вопросам, отнесенным к его компетенции Конституцией Российской Федерации, оперативное распространение официальной информации о решениях Правительства.
--------------------------------
<*> Постановление Правительства Российской Федерации от 3 мая 1995 г. N 448 "О мерах по совершенствованию взаимодействия Правительства Российской Федерации со средствами массовой информации" // СЗ РФ. 1995. N 20. Ст. 1803.

Статья 114

1. Правительство Российской Федерации:
а) разрабатывает и представляет Государственной Думе федеральный бюджет и обеспечивает его исполнение; представляет Государственной Думе отчет об исполнении федерального бюджета;
б) обеспечивает проведение в Российской Федерации единой финансовой, кредитной и денежной политики;
в) обеспечивает проведение в Российской Федерации единой государственной политики в области культуры, науки, образования, здравоохранения, социального обеспечения, экологии;
г) осуществляет управление федеральной собственностью;
д) осуществляет меры по обеспечению обороны страны, государственной безопасности, реализации внешней политики Российской Федерации;
е) осуществляет меры по обеспечению законности, прав и свобод граждан, охране собственности и общественного порядка, борьбе с преступностью;
ж) осуществляет иные полномочия, возложенные на него Конституцией Российской Федерации, федеральными законами, указами Президента Российской Федерации.
2. Порядок деятельности Правительства Российской Федерации определяется федеральным конституционным законом.

Комментарий к статье 114

Конституция определяет роль Правительства в организации бюджетного процесса, т.е. в регламентированной законом деятельности органов государственной власти по составлению, рассмотрению, утверждению и исполнению федерального бюджета. В обязанности Правительства входят разработка и представление Государственной Думе федерального бюджета <*>, обеспечение его исполнения; Правительство представляет Думе отчет об исполнении федерального бюджета.
--------------------------------
<*> См. Закон РСФСР от 10 октября 1991 г. "Об основах бюджетного устройства и бюджетного процесса в РСФСР" // ВВС. 1991. N 46. Ст. 1543.

Без заключения Правительства не могут быть внесены в Государственную Думу законопроекты о введении или отмене налогов, освобождении от их уплаты, о выпуске государственных займов, об изменении финансовых обязательств государства, другие законопроекты, предусматривающие расходы, покрываемые за счет федерального бюджета (ч. 3 ст. 104 Конституции).
Организуя разработку федерального бюджета, порядок участия в этой работе федеральных органов исполнительной власти и органов исполнительной власти субъектов Федерации, Правительство решает вопросы, связанные с составлением бюджета, исходя из основных направлений своей деятельности, принятых программ и приоритетов развития отраслей народного хозяйства и отдельных регионов.
В области государственных финансов к важнейшим проблемам, решаемым Правительством, относятся сокращение дефицита федерального бюджета, предотвращение неконтролируемого роста расходов бюджета, укрепление его доходной части и усиление социальной направленности расходов. Правительство признало необходимость проведения реформы бюджета и бюджетного процесса, построения всех его элементов на принципе рационализации государственных расходов, усиления контроля за распределением и эффективным использованием бюджетных ассигнований и других государственных ресурсов, скорейшего введения в хозяйственную практику эффективных процедур организации расчетов и кредитования <*>.
--------------------------------
<*> САПП. 1993. N 51. Ст. 5050.

В соответствии с Указом Президента от 8 декабря 1992 г. N 1556 <*> действует Федеральное казначейство Российской Федерации. Его главными задачами являются, в частности, организация, осуществление и контроль за исполнением федерального бюджета, управление доходами и расходами бюджета на счетах казначейства в банках, исходя из принципа единства кассы. Деятельность казначейства регулируется Положением, утверждаемым Правительством <**>.
--------------------------------
<*> САПП. 1992. N 24. Ст. 2101.
<**> САПП. 1993. N 35. Ст. 3320; СЗ РФ. 1995. N 8. Ст. 681.

Единая финансовая, кредитная и денежная политика - один из главных рычагов укрепления единого экономического пространства, обеспечения свободного перемещения товаров, услуг, финансовых средств, поддержки конкуренции, свободы экономической деятельности.
В программных документах Правительства определены основные ориентиры единой финансовой, кредитной и денежной политики, намечен комплекс мероприятий по всем ее главным направлениям с учетом федеративного устройства Российского государства. Достижение программных целей в этой области, рассчитанных как на ближайшую, так и на более отдаленную перспективу, требует скоординированных действий органов исполнительной власти.
Многое зависит от совместной конструктивной работы Федерального Собрания и Правительства по проведению последовательной антиинфляционной политики, использованию различных антиинфляционных рычагов, от согласованных действий Минфина и Центрального Банка России, принятия своевременных мер, направленных на торможение роста цен и сдерживание инфляции.
В полной мере должны быть задействованы механизмы, позволяющие преодолеть кризис неплатежей, прекратить остановку жизнеспособных предприятий, обеспечить реорганизацию и оздоровление экономически несостоятельных предприятий (а при необходимости применение процедуры банкротства).
Видное место в деятельности Правительства занимают вопросы расширения и углубления экономического сотрудничества со странами - участницами Содружества Независимых Государств. Его цели, задачи и основные механизмы определяются Договором о создании Экономического союза, Соглашением о создании Межгосударственного экономического комитета Экономического союза. Интересам укрепления экономического взаимодействия, формирования общего экономического пространства служат Соглашения об образовании Платежного союза, Таможенного союза, об общих условиях и механизме поддержки развития производственной кооперации предприятий и отраслей стран СНГ.
Договор о создании Экономического союза предусматривает согласование денежно - кредитной, бюджетной, налоговой, ценовой, валютной политики, координацию действий стран СНГ в осуществлении экономических реформ через межгосударственные институты, включающие валютный (денежный) союз, последовательную гармонизацию налоговых систем. Правительство Российской Федерации сотрудничает в этом направлении как на двусторонней, так и на многосторонней основе, и прежде всего в рамках Совета глав правительств, который координирует взаимодействие органов исполнительной власти стран СНГ в экономической, социальной и иных сферах общих интересов.
Начала единой для Российской Федерации государственной политики в области культуры, науки, образования, здравоохранения, социального обеспечения, экологии (п. "в" ч. 1 ст. 114) исходят из соответствующих требований Конституции (ст. 72) о взаимодействии государственных органов Федерации и субъектов Федерации, координации деятельности подведомственных Правительству министерств и ведомств. Проведение такой политики носит как бы "сквозной" характер, находя отражение в различных сторонах деятельности Правительства и принимаемых им решениях.
Отдельные законодательные акты уточняют, конкретизируют задачи и полномочия Правительства в реализации единой социальной политики (о культуре, об охране здоровья граждан, о вывозе и ввозе культурных ценностей, об образовании, о государственных пенсиях, КЗоТ и др.).
Сферы приложения усилий Правительства здесь весьма широки, они включают прежде всего:
- в области культуры - охрану культурного наследия народов России, разработку и осуществление федеральных программ сохранения и развития общенациональной культуры, стимулирование ее многообразия, формирование комплексной системы поддержки культуры, ее творцов, их профессиональных объединений;
- в области здравоохранения - как минимум недопущение снижения объема медицинской и лекарственной помощи населению, объединение и концентрацию различных источников финансирования на наиболее важных направлениях здравоохранения, реформирование системы медицинской помощи, в том числе переход к обязательному медицинскому страхованию российских граждан, принятие мер по развитию современной производственной базы для изготовления высококачественных медикаментов и медицинской техники;
- в области образования - реализацию федеральной программы развития образования, совершенствование управления системой образования, более эффективное использование как образовательного, так и научного потенциала высшей школы, укрепление ее материальной базы, усиление социальной защиты студентов и работников высшей школы.
Указом Президента Российской Федерации от 22 июня 1993 г. N 939 "О государственных научных центрах Российской Федерации" <*> на Правительство возложены обязанности по формированию таких центров в целях создания благоприятных условий для сохранения в России ведущих научных школ мирового уровня, развития научного потенциала страны в области фундаментальных и прикладных исследований и подготовки высококвалифицированных научных кадров.
--------------------------------
<*> САПП. 1993. N 26. Ст. 2420.

Добиваясь преодоления кризисного состояния в научно - технической сфере, усиления государственного воздействия на процессы формирования инновационного потенциала структурных преобразований экономики, а также обеспечения государственной поддержки развития российской науки и техники, Правительство приняло Постановление от 17 апреля 1995 г. N 360 "О государственной поддержке развития науки и научно - технических разработок" <*>. Федеральным органам исполнительной власти поручено организовать работу по реализации этого Постановления, осуществлять дополнительные меры по поддержке и развитию подведомственных научных организаций. Рекомендовано органам исполнительной власти субъектов Российской Федерации совместно с заинтересованными федеральными органами исполнительной власти, общественными научными организациями и объединениями разработать и осуществить с учетом местных и отраслевых особенностей меры по поддержке развития науки и инновационной деятельности в регионах.
--------------------------------
<*> СЗ РФ. 1995. N 17. Ст. 1552.

Подробную регламентацию полномочий Правительства по реализации государственной экологической политики содержит Закон РСФСР от 19 декабря 1991 г. "Об охране окружающей природной среды" <*>. Федеральным законом от 14 марта 1995 г. "Об особо охраняемых природных территориях" на Правительство возлагаются государственное управление и государственный контроль в области организации и функционирования особо охраняемых природных территорий федерального значения, учреждение в установленном порядке государственных природных заповедников, национальных парков, государственных природных заказников федерального значения, объявление природных объектов и комплексов памятниками природы федерального значения, а занятых ими территорий - особо охраняемыми природными территориями федерального значения, определение порядка организации округов санитарной и горно - санитарной охраны и особенностей режима их функционирования <**>.
--------------------------------
<*> ВВС. 1992. N 10. Ст. 457.
<**> СЗ РФ. 1995. N 12. Ст. 1024.

Соблюдение основных социальных прав человека должно находиться под контролем исполнительной власти, как и других ветвей власти Российской Федерации. Требования, предъявляемые к деятельности Правительства, направляемых им структур, увязываются сегодня самым непосредственным образом с изменениями в качестве жизни населения, с обеспечением прав граждан. Объединяя и координируя работу подведомственных министерств и ведомств, Правительство определяет степень их ответственности за проведение в жизнь социальной политики, необходимые для этого функции и полномочия.
Управление федеральной собственностью - одно из основных полномочий Правительства Российской Федерации. Законодательными актами определены объекты, относящиеся исключительно к федеральной собственности, и объекты, которые являются федеральной собственностью, но могут быть переданы в государственную собственность субъектов Федерации. Исключительно к федеральной собственности отнесены:
1) объекты, составляющие основу национального богатства страны;
2) объекты, необходимые для обеспечения функционирования федеральных органов власти и управления и решения общероссийских задач;
3) объекты оборонного производства;
4) объекты отраслей, обеспечивающих жизнедеятельность народного хозяйства России в целом и развитие других отраслей народного хозяйства, а также некоторые другие.
В целях совершенствования управления государственным сектором экономики и в соответствии со ст. 114 Конституции Правительством принято Постановление от 10 февраля 1994 г. N 96 "О делегировании полномочий Правительства Российской Федерации по управлению и распоряжению объектами федеральной собственности" <*>. Установлено, что решения о создании и ликвидации федеральных государственных предприятий принимаются Правительством, и определен порядок принятия таких решений.
--------------------------------
<*> САПП. 1994. N 8. Ст. 593.

В соответствии с Гражданским кодексом Российской Федерации (ст. 115) по решению Правительства в случаях, предусмотренных законом о государственных и муниципальных унитарных предприятиях, на базе имущества, находящегося в федеральной собственности, может быть образовано унитарное предприятие, основанное на праве оперативного управления (федеральное казенное предприятие). Устав казенного предприятия, являющийся его учредительным документом, утверждается Правительством. По обязательствам казенного предприятия при недостаточности его имущества субсидиарную ответственность несет Российская Федерация. Казенное предприятие может быть реорганизовано или ликвидировано по решению Правительства.
От имени Российской Федерации могут своими действиями приобретать и осуществлять имущественные и личные неимущественные права и обязанности, выступать в суде органы государственной власти в рамках их компетенции, предусмотренной актами, определяющими статус этих органов. В установленных случаях (ст. 125 Гражданского кодекса Российской Федерации) по специальному поручению Правительства от его имени могут выступать государственные органы, а также юридические лица и граждане.
Отдельным решением Правительства определен порядок назначения представителей его интересов в судах. Представителями в судах интересов Правительства в случае предъявления к нему исковых или иных требований назначаются на основании распоряжения Правительства (поручения Первого заместителя, заместителя Председателя Правительства) соответствующему федеральному органу исполнительной власти (в зависимости от характера заявленных требований) должностные лица указанных органов <*>.
--------------------------------
<*> Постановление Правительства Российской Федерации от 12 августа 1994 г. N 950 "О порядке назначения представителей интересов Правительства Российской Федерации в судах" // СЗ РФ. 1994. N 17. Ст. 2003.

Вопросам управления федеральной собственностью, находящейся за рубежом, посвящено Постановление Правительства от 5 января 1995 г. N 14 <*>.
--------------------------------
<*> СЗ РФ. 1995. N 3. Ст. 203.

Средства федерального бюджета и иное федеральное имущество, не закрепленное за предприятиями и учреждениями, составляют государственную казну Российской Федерации. Организация и ведение операций по учету государственной казны Российской Федерации возложены на Главное управление федерального казначейства Минфина России <*>.
--------------------------------
<*> САПП. 1993. N 35. Ст. 3320; СЗ РФ. 1995. N 8. Ст. 681.

Полномочия Правительства в области обороны предусмотрены Законом "Об обороне" (ст. 6) <*>. Под обороной в Законе понимается система политических, экономических, военных, социальных, правовых и иных мер по обеспечению готовности государства к защите от вооруженного нападения, а также собственно защиты населения, территории и суверенитета Российской Федерации.
--------------------------------
<*> ВВС. 1992. N 42. Ст. 2331.

В соответствии с Законом "Об обороне" на Правительство возложены, в частности, организация оснащения Вооруженных Сил Российской Федерации оружием и военной техникой, их обеспечение материальными средствами, ресурсами и услугами, определение порядка воинского учета, организация работы подведомственных органов по социальному обеспечению военнослужащих, лиц, уволенных с военной службы, а также членов их семей.
Предмет заботы Правительства - выполнение государственной программы обеспечения жильем военнослужащих и членов их семей.
Принимая меры к обеспечению государственной безопасности, Правительство руководствуется также Законами "О безопасности", "О Государственной границе Российской Федерации" <*> и иными законодательными актами.
--------------------------------
<*> ВВС. 1992. N 15. Ст. 769; 1993. N 17. Ст. 594.

При решении внешнеполитических задач Правительство проводит переговоры и заключает международные договоры по вопросам, относящимся к его компетенции, принимает меры к выполнению международных договоров Российской Федерации. Деятельность Правительства по заключению международных договоров Российской Федерации, их выполнению, а при необходимости - прекращение или приостановление международных договоров регламентируются Законом "О международных договорах Российской Федерации" <*>.
--------------------------------
<*> СЗ РФ. 1995. N 29. Ст. 2757.

Укрепление законности и правопорядка - задача, решение которой требует объединения усилий всех органов государственной власти. Как определено Указом Президента Российской Федерации от 24 мая 1994 г. N 1016 "О неотложных мерах по реализации Федеральной программы Российской Федерации по усилению борьбы с преступностью на 1994 - 1995 годы" <*>, приоритетное направление деятельности Правительства в этой области составляют своевременная разработка и введение в действие нормативных правительственных актов, нацеленных на усиление борьбы с преступностью, охрану собственности и общественного порядка, совершенствование деятельности правоохранительных органов. Важную роль приобретает Указ Президента Российской Федерации "О неотложных мерах по укреплению правопорядка и усилению борьбы с преступностью в г. Москве и Московской области", принятый 10 июля 1996 г. <**>
--------------------------------
<*> СЗ РФ. 1994. N 5. Ст. 403.
<**> РГ. 1996. 16 июля.

Правительство обладает правом законодательной инициативы и активно участвует в разработке законопроектов, образующих правовую основу для развития рыночных отношений, решения острых экономических и социальных проблем.
К числу важнейших законов, проекты которых рассматривались в Правительстве, относится Гражданский кодекс. С принятием первой и второй частей Кодекса сделан решающий шаг в обновлении российского гражданского законодательства, приближении его к потребностям рыночной экономики. На основании и во исполнение Кодекса и иных законов, указов Президента Правительство вправе принимать постановления, содержащие нормы гражданского права. Так, в случаях, предусмотренных законом, Правительством могут быть изданы правила, обязательные для сторон при заключении и исполнении публичных договоров (типовые договоры, положения и т.п.).
Законопроектная деятельность Правительства осуществляется в соответствии с принимаемыми им программами и планами законопроектных работ. Программы и планы этих работ формируются на основании предложений федеральных органов исполнительной власти, органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации, общественных и иных организаций Российской Федерации <*>.
--------------------------------
<*> См. Временное положение о законопроектной деятельности Правительства Российской Федерации, утвержденное Постановлением Правительства Российской Федерации от 19 июня 1994 г. N 733 // СЗ РФ. 1994. N 9. Ст. 1019.

Перечень полномочий Правительства, предусмотренный ст. 114 Конституции, не является исчерпывающим. Конституцией, федеральными законами, указами Президента Правительство наделено и другими полномочиями. В качестве примера могут быть названы право законодательной инициативы (ст. 104 Конституции), полномочия, определенные Таможенным кодексом Российской Федерации, Законами "О таможенном тарифе", "О государственном регулировании внешнеторговой деятельности". В последнем Законе содержится прямая отсылка к п. "ж" ч. 1 ст. 114 Конституции Российской Федерации, на основании которого Правительство осуществляет иные помимо перечисленных в Законе полномочия, возложенные на него Конституцией, федеральными законами, указами Президента, в области государственного управления внешнеторговой деятельностью. В целом полномочия Правительства раскрывают значение исполнительной власти в осуществлении функций Российского государства, в укреплении демократии, защите конституционных ценностей.

Статья 115

1. На основании и во исполнение Конституции Российской Федерации, федеральных законов, нормативных указов Президента Российской Федерации Правительство Российской Федерации издает постановления и распоряжения, обеспечивает их исполнение.
2. Постановления и распоряжения Правительства Российской Федерации обязательны к исполнению в Российской Федерации.
3. Постановления и распоряжения Правительства Российской Федерации в случае их противоречия Конституции Российской Федерации, федеральным законам и указам Президента Российской Федерации могут быть отменены Президентом Российской Федерации.

Комментарий к статье 115

Конституция Российской Федерации устанавливает подзаконность актов Правительства Российской Федерации. Правительство действует на основе и во исполнение Конституции, федеральных законов и нормативных указов Президента России. Правительство правомочно решать вопросы исполнительной власти, отнесенные к ведению Российской Федерации, поскольку они не входят, согласно Конституции и федеральным законам, в компетенцию Президента и Федерального Собрания. В то же время Правительство, организуя исполнение законов и указов, осуществляет распорядительную деятельность в пределах своей компетенции, и потому оно вправе издавать нормативные и индивидуальные акты.
В соответствии со ст. 104 Конституции Правительство России обладает правом законодательной инициативы, которое означает, что оно может самостоятельно подготавливать проекты законов и вносить их на рассмотрение в Государственную Думу.
Правовые акты Правительства являются важным звеном правовой системы России, и их основные формы устанавливаются в Конституции. Конституция определяет, что формами правовых актов Правительства России являются постановления и распоряжения, которые обязательны к исполнению на всей территории Российской Федерации.
Постановлениями Правительства Российской Федерации должны оформляться решения, имеющие нормативный характер или наиболее важное значение. Решения по оперативным и другим текущим вопросам издаются в форме распоряжений Правительства Российской Федерации.
Постановление принимается на заседаниях Правительства при наличии кворума и путем голосования. Постановление Правительства подписывается Председателем Правительства или его Первым заместителем. Постановления и распоряжения Правительства Российской Федерации вступают в силу со дня их подписания и публикуются в "Собрании законодательства Российской Федерации", а также в "Российской газете".
В качестве постоянного органа Правительства в его аппарате действует Президиум Правительства, который призван решать текущие и оперативные вопросы. Заседания его проводятся по мере необходимости, а принятые решения оформляются в форме постановлений и распоряжений Правительства, однако они не должны противоречить решениям, принятым на заседаниях Правительства Российской Федерации.
С учетом значения правовых актов Правительства разрабатывается специальная процедура их подготовки. Правительство Российской Федерации издало "Временное положение о законопроектной деятельности Правительства Российской Федерации" от 19 июня 1994 г. N 733 <*>, в котором определяются формы участия Правительства Российской Федерации в законопроектной деятельности Президента Российской Федерации и Федерального Собрания, а также порядок подготовки и внесения Правительством в Государственную Думу проектов законов.
--------------------------------
<*> СЗ РФ. 1994. N 9. Ст. 1019.

Порядок разработки правовых актов предполагает подготовку такого акта, пояснительной записки к нему, а также материалов с прогнозами ожидаемых социально - экономических и иных последствий при реализации актов и др. Предусмотрена система согласования проектов с Администрацией Президента Российской Федерации, с Минюстом РФ, Минфином РФ, с другими заинтересованными органами и организациями, порядок информирования Президента о ходе подготовки проектов и реализации законопроектных работ, выполнении его поручений.
В Положении определяются взаимоотношения Правительства с Федеральным Собранием в области законопроектной деятельности, участие министров и иных федеральных органов исполнительной власти, а также субъектов Федерации в подготовке проектов. Правительство России осуществляет координацию с органами исполнительной власти субъектов Федерации по формированию и выполнению программ и планов законопроектных работ.
Для подготовки предложений по отдельным вопросам государственного управления, разработки проектов решений Правительства и рассмотрения разногласий по таким проектам Правительство может создавать постоянные и временные комиссии и другие рабочие органы.
Особенно важно взаимодействие Правительства и других федеральных органов исполнительной власти с органами субъектов Федерации. Статья 77 Конституции Российской Федерации определила, что в пределах ведения Российской Федерации и полномочий Российской Федерации по предметам совместного ведения федеральные органы исполнительной власти и органы исполнительной власти субъектов Федерации образуют единую систему исполнительной власти. Это положение Конституции России позволяет устанавливать единые подходы к выбору организационных форм органов, а также и субординацию правовых актов. Указ Президента Российской Федерации от 3 октября 1994 г. "О мерах по укреплению единой системы исполнительной власти в Российской Федерации" <*> определил, что в единой системе исполнительной власти главы исполнительной власти субъектов Федерации обладают едиными полномочиями, установленными Конституцией Российской Федерации, другими федеральными законами, в том числе и актами Правительства. Они в равной степени несут ответственность за реализацию этих полномочий и выполнение требований федерального законодательства.
--------------------------------
<*> РГ. 1994. 7 окт.

Значение единства в подходах к решению организационно - правовых проблем в Российской Федерации в условиях проведения конституционно - правовой реформы подтвердил и Указ Президента Российской Федерации от 5 октября 1995 г. "О мерах по обеспечению взаимодействия федеральных органов государственной власти и органов государственной власти субъектов Российской Федерации при проведении конституционно - правовой реформы в субъектах Российской Федерации". Этот акт потребовал от государственных органов субъектов Федерации устранить в их нормативных актах противоречия с положениями Конституции Российской Федерации и актами федеральных органов. Указ закреплял требование для всех субъектов Федерации, неукоснительно исходить при подготовке и принятии нормативных правовых актов из положений Конституции Российской Федерации, закрепивших в качестве основы конституционного строя России федеративное устройство, ее государственную целостность, единство системы государственной власти. При этом должны учитываться разграничение предметов ведения и полномочий между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов Федерации, равноправие и самоопределение народов Российской Федерации. Правительству Российской Федерации вменялось также в обязанность принимать необходимые меры по укреплению взаимодействия с органами исполнительной власти субъектов Федерации как в процессе нормотворческой деятельности, так и при реализации законодательства.
Правительство Российской Федерации осуществляет контроль за исполнением принятых им правовых актов по всей системе органов страны непосредственно или через подведомственные ему органы. Акты, изданные с нарушением законодательства в подведомственных Правительству органах и организациях, могут быть отменены самим Правительством РФ. Постановление и распоряжение Правительства Российской Федерации в случае их противоречия Конституции, федеральным законам и указам Президента Российской Федерации могут быть отменены Президентом. Если же возникает спор о соответствии нормативных актов Правительства Конституции РФ, разрешение вопроса может быть предметом рассмотрения в Конституционном Суде (см. ст. 125 Конституции РФ).

Статья 116

Перед вновь избранным Президентом Российской Федерации Правительство Российской Федерации слагает свои полномочия.

Комментарий к статье 116

Конституция определяет период, в течение которого может действовать данный состав Правительства Российской Федерации, и устанавливает условия, при которых члены Правительства слагают свои полномочия. Срок функционирования Правительства зависит от сроков полномочий Президента.
Президент избирается на четыре года (ст. 81 Конституции). Следовательно, Правительство Российской Федерации данного состава работает четыре года. Однако срок пребывания Президента в должности может быть сокращен при условиях, предусмотренных ст. 93, ч. 2, 3 ст. 92. При наступлении ситуаций, предусмотренных указанными статьями, сроки прекращения полномочий Правительства могут не совпадать с общими сроками полномочий Президента. Правительство Российской Федерации может исполнять свои обязанности до избрания нового Президента.
Согласно ч. 3 ст. 92 Конституции, во всех случаях, когда Президент не в состоянии выполнять свои обязанности, их временно исполняет Председатель Правительства Российской Федерации. Но при этом его полномочия строго ограничены: он не имеет права распускать Государственную Думу, назначать референдум, а также вносить предложения о поправках и пересмотре положений Конституции.
Срок полномочий Правительства Российской Федерации может быть досрочно прекращен независимо от прекращения президентских полномочий в случаях, предусмотренных ст. 117 Конституции. При указанных в статье обстоятельствах Правительство по поручению Президента России может продолжать действовать до сформирования нового состава Правительства Российской Федерации.

Статья 117

1. Правительство Российской Федерации может подать в отставку, которая принимается или отклоняется Президентом Российской Федерации.
2. Президент Российской Федерации может принять решение об отставке Правительства Российской Федерации.
3. Государственная Дума может выразить недоверие Правительству Российской Федерации. Постановление о недоверии Правительству Российской Федерации принимается большинством голосов от общего числа депутатов Государственной Думы. После выражения Государственной Думой недоверия Правительству Российской Федерации Президент Российской Федерации вправе объявить об отставке Правительства Российской Федерации либо не согласиться с решением Государственной Думы. В случае если Государственная Дума в течение трех месяцев повторно выразит недоверие Правительству Российской Федерации, Президент Российской Федерации объявляет об отставке Правительства либо распускает Государственную Думу.
4. Председатель Правительства Российской Федерации может поставить перед Государственной Думой вопрос о доверии Правительству Российской Федерации. Если Государственная Дума в доверии отказывает, Президент в течение семи дней принимает решение об отставке Правительства Российской Федерации или о роспуске Государственной Думы и назначении новых выборов.
5. В случае отставки или сложения полномочий Правительство Российской Федерации по поручению Президента Российской Федерации продолжает действовать до сформирования нового Правительства Российской Федерации.

Комментарий к статье 117

Конституция предусматривает различные основания отставки Правительства в зависимости от того, кто был ее инициатором.
Одно из них - заявление Правительства об уходе в отставку. Обычно такое решение, учитывая его экстраординарный характер, принимается на заседании Правительства в присутствии всех его членов. В этом смысле отставка является добровольной, т.е. выражает мнение Правительства сложить полномочия досрочно, хотя для этого, как свидетельствует зарубежная практика, всегда имеются весьма серьезные причины и обстоятельства (кризис в экономике, всеобщие забастовки и т.д.). Заметим, что подобная отставка не означает автоматического прекращения деятельности Правительства, поскольку может приниматься или отклоняться Президентом. В связи с серьезностью такого шага ему обычно предшествуют предварительные консультации Правительства с Президентом. Поэтому случаи отклонения главой государства заявления (прошения) Правительства о своей отставке бывают редко. По действующему законодательству отставка Председателя Правительства влечет за собой отставку Правительства в целом, т.е. всех министров и заместителей Председателя Правительства.
Правительство уходит в отставку в полном составе. Закон допускает также возможность ухода в отставку отдельных членов Правительства по личной просьбе. Однако персональная отставка министра (или нескольких министров) не влечет за собой отставки всего Правительства и, в принципе, должна рассматриваться как нормальное явление в государственной службе.
Другое основание отставки Правительства - это инициатива Президента в принятии такого решения. Причины вынужденной отставки Правительства по решению Президента могут быть весьма разные, но, как правило, это - следствие обострения противоречий между ними. На практике бывают случаи, когда Правительство не желает уходить в отставку добровольно или Президент не предложил такого "дипломатического" способа отставки по собственному желанию. Отставка Правительства по решению Президента (п. 2 ст. 117) не требует соблюдения каких-либо предварительных условий (к примеру, предупреждения об отставке и т.д.). Она может быть осуществлена в любое время и независимо от отношения парламента к деятельности Правительства. Раньше по Закону "О Совете Министров - Правительстве Российской Федерации" (ст. 11) решение об отставке Правительства по инициативе Президента принималось им с согласия парламента. В этом случае в известном смысле можно говорить о подотчетности Правительства Президенту (так и было записано в ст. 122 прежней Конституции).
Третье основание отставки Правительства связано с выражением недоверия ему палатой Федерального Собрания - Государственной Думой. Вотум недоверия (в других странах также резолюция порицания) - один из наиболее сильных способов воздействия парламента на Правительство. В этом отношении можно говорить об ответственности Правительства перед Государственной Думой на условиях, предусмотренных п. 3 и 4 ст. 117. По Конституции пределы этой ответственности фактически определяются Президентом. При выражении недоверия (или отказе в доверии) Правительству Президент принимает решение либо об отставке Правительства, либо о досрочном роспуске Государственной Думы.
Предложение о выражении недоверия Правительству, согласно ст. 141 Регламента Государственной Думы, вносится фракцией либо депутатской группой, численность которой составляет не менее одной пятой от общего числа депутатов этой палаты. Регламентом определено, что Государственная Дума рассматривает этот вопрос во внеочередном порядке в недельный срок после его внесения.
Процедура обсуждения в Государственной Думе предложения о недоверии Правительству предусматривает определенную последовательность действий с целью исключить автоматизм и предвзятость при голосовании. Для этого в Регламенте (ст. 142) зафиксированы, в частности:
- право Председателя Правительства выступить с заявлением в связи с внесенным предложением о недоверии Правительству; возможность для депутатов задать вопросы Председателю и членам Правительства и лично высказаться за выражение доверия Правительству или против этого; преимущественное право на выступление представителей фракций и депутатских групп;
- право Председателя и членов Правительства получать слово для справки в ходе обсуждения, но не более трех минут.
Если по вопросу о даче согласия на назначение Председателя Правительства проводится тайное голосование (ст. 138 Регламента Государственной Думы), то о выражении недоверия Правительству проводится открытое голосование, причем палата вправе принять решение о поименном голосовании (ст. 143 Регламента). Отметим, что постановление Государственной Думы о недоверии Правительству принимается большинством голосов от общего числа депутатов Государственной Думы. Аналогичный порядок голосования применяется и при вынесении решения по вопросу о доверии Правительству (ч. 4 ст. 117), поставленному Председателем Правительства, с той разницей, что депутатское большинство здесь означает вотум доверия, в отличие от выражения недоверия, которое инициируется в первом случае самой палатой.
Оценивая значение вотума о доверии, нельзя не отметить его последствий для федеральных органов законодательной и исполнительной власти. Вместе с тем обратим внимание на такой существенный факт. Государственная Дума не может быть распущена по основаниям, упомянутым в ст. 117, в течение года после ее избрания. Следовательно, в этот период у Президента нет альтернативы выбора - отставка Правительства или роспуск Государственной Думы. В течение первого года возможна только отставка Правительства. Однако после годичного срока досрочный роспуск будет весьма реальным для Государственной Думы в случае неодобрения ею деятельности Правительства.
И наконец, последнее основание отставки - постановка Правительством перед парламентом вопроса о доверии. Это может быть связано с общим вопросом - одобрением его программы - либо с принятием конкретного законопроекта.
В отечественной практике первый случай постановки Правительством вопроса о доверии ему был ответным его шагом на решение Государственной Думы о выражении недоверия Правительству на основании ч. 3 настоящей статьи. Если сравнить сроки возможного роспуска Государственной Думы по основаниям, предусмотренным ч. 3 и 4, и заявление Президента о поддержке Правительства, то правовая сторона таких действий выглядит достаточно безупречной, поскольку ч. 3 и 4 этой статьи не исключают различных вариантов их применения. Статья 145 Регламента Государственной Думы предусматривает рассмотрение этого вопроса в первоочередном порядке в течение 10 дней со дня внесения Председателем Правительства представления о доверии. Отказ в доверии Правительству в этой ситуации означал бы, что в последующие 7 дней роспуск Государственной Думы был бы неизбежен.
В государствах с парламентской или смешанной (парламентско - президентской) формой правления получение доверия парламента является естественным шагом правительства, ибо без мандата доверия парламента осуществление правительством своей программы всегда может быть блокировано депутатским корпусом. В зарубежных странах по установившейся процедуре на одобрение парламента представляется программа правительства, где определяются основные направления его деятельности. "Правительство должно получить доверие обеих палат" - таков конституционный постулат, выражающий взаимоотношения парламента и правительства (ст. 94 Конституции Италии). Премьер - министр после обсуждения в Совете Министров ставит в Национальном Собрании вопрос о доверии Правительству, требуя одобрения его программы или, в случае необходимости, одобрения декларации общей политики (ст. 49 Конституции Франции).
Выражение Государственной Думой недоверия Правительству Российской Федерации, даже его отставка формально не обязывают Президента немедленно представить на утверждение парламента новый состав Правительства. Речь может идти лишь о кандидатуре Председателя Правительства, для назначения которого, как известно, требуется согласие Государственной Думы. Причем в Конституции не указан срок, в течение которого Президент обязан сформировать новое Правительство, а сказано только о том, что в случае отставки Правительство по поручению Президента продолжает действовать до сформирования нового Правительства.
Недоговоренность о сроке формирования нового Правительства, имеющаяся в Основном Законе Российской Федерации, может затянуть процесс обновления руководства исполнительной власти, что не отвечает интересам государства и общества.
В российском законодательстве пока не закреплена процедура отставки Правительства, что может отрицательно сказаться на практическом решении этого вопроса в парламенте. Во-первых, представляется необходимым получить четкий ответ на последствия отставки Правительства. Должен ли Президент представить Государственной Думе новый состав Правительства или весь процесс ограничивается лишь дачей согласия парламента на назначение главы Правительства? Заметим, что по проекту Конституции (одобренному Конституционным Совещанием 12 июня 1993 г.) первоначально предусматривалось, что в случае отставки Правительства Президент в двухнедельный срок представляет Государственной Думе кандидатуру нового Председателя Правительства. Во-вторых, необходимо уточнить сроки рассмотрения вопроса о доверии Правительству.
В большинстве стран между постановкой вопроса о доверии правительству и рассмотрением его в парламенте существует определенный, но весьма непродолжительный срок для переговоров и консультаций между сторонами (не менее 48 часов).

Глава 7. СУДЕБНАЯ ВЛАСТЬ

В главе утверждается понятие правового института судебной власти в действующем законодательстве. Глава характеризуется новым, нетрадиционным подходом к раскрытию сущности названной политико - юридической категории. Государственная власть в Российской Федерации осуществляется на основе ее разделения на законодательную, исполнительную и судебную. За органами судебной власти признаются самостоятельность и право действовать независимо от других ветвей власти (ст. 10). В то же время Конституция прямо указывает, что суды Российской Федерации осуществляют именно государственную власть (ст. 11).
Используемый Конституцией термин "судебная власть" представляет собой краткое выражение политико - правовой доктрины, вытекающей из концепции разделения властей в правовом государстве и устанавливающей место органов правосудия в системе государственного механизма.
Основу судебной власти составляет совокупность судебных органов различной компетенции, действующих независимо от органов представительной и исполнительной власти. Одновременно законодатель наделяет органы судебной власти некоторыми полномочиями по контролю за законностью выполнения отдельных функций субъектами иных ветвей власти. Сказанное не означает, что особое положение судебных органов в правоохранительной системе Российской Федерации исключает взаимодействие ветвей власти по ряду направлений.
Закрепление в конституционных нормах и федеральном законодательстве судебной власти как государственно - правового института позволяет выделить его специфические признаки, отметить необходимость утверждения системы гарантий, позволяющих судебной власти осуществлять свои функции и решать поставленные перед ней законом государственные задачи.
Характерными свойствами судебной власти являются самостоятельность, исключительность, подзаконность и полнота. Все эти качества нашли свое отражение в нормах Конституции Российской Федерации.
Назначением судебной власти является защита прав и свобод граждан, конституционного строя Российской Федерации, обеспечение соответствия актов законодательной и исполнительной власти Конституции, соблюдение законности и справедливости при исполнении и применении законов и иных нормативных актов. Обеспечение реализации предусмотренных Конституцией прав и свобод человека и гражданина составляет основное содержание деятельности органов судебной власти (ст. 18 Конституции). Судебная власть имеет прямое отношение к соблюдению гарантированных каждому прав на жизнь, свободу и личную неприкосновенность, неприкосновенность жилища, тайну переписки, телефонных, почтовых и иных сообщений. Возрастание роли суда в охране прав и свобод граждан прямо вытекает из положений гл. 2 (см. комментарии к ст. 20, 22, 23, 25, 32, 35, 46, 47, 52).
Исключительность судебной власти заключается в том, что никакой иной орган государственной власти или управления не вправе принимать на себя функции и полномочия, составляющие компетенцию судов. Государство доверяет именно суду право легитимно использовать полномочия государственной власти на применение в процессуальном порядке государственного принуждения. Суд является единственным органом власти, уполномоченным в установленном законом порядке признать лицо виновным в совершении преступления, применить принудительные средства охраны правопорядка, назначить уголовное наказание.
Система федеральных органов судебной власти, определение порядка их организации и деятельности относятся к ведению Российской Федерации (см. п. "г" ст. 71). В систему этих судов входят Конституционный Суд, Верховный Суд, Высший Арбитражный Суд Российской Федерации, иные федеральные суды.
Конституция не устанавливает структуру всей судебной системы, предоставляя решение этого вопроса федеральному конституционному закону о судебной системе, который должен установить соподчиненность ее звеньев, перечень федеральных судов, виды местных судов, их полномочия и структуру.
Полностью исключая возможность создания чрезвычайных судов, федеральное законодательство о судоустройстве допускает известную дифференциацию судебных органов для рассмотрения различных категорий дел, т.е. определяет возможность некоторой специализации судов. Они будут различаться своей предметной подсудностью и процедурой судопроизводства.
Новым для установления пределов судебной власти и ее внутреннего построения является включение Конституцией в структуру судебной власти прокуратуры Российской Федерации. Генеральный Прокурор Российской Федерации назначается Советом Федерации Федерального Собрания и возглавляет всю систему органов прокурорского надзора. Осуществление органами прокуратуры уголовного преследования и поддержание государственного обвинения в судебном разбирательстве - важный элемент функционирования органов правосудия.
Подзаконность судебной власти находит свое выражение не только в том, что судебные органы и судьи действуют на основе закона, подчиняются только Конституции и федеральным законам, но и в том, что ее носители не вправе отступать в своей деятельности от требований процессуального законодательства.
Законодательной основой функционирования судебной власти являются Конституция, федеральные конституционные законы о высших судебных органах Российской Федерации и иных федеральных судах, устанавливающие их компетенцию, порядок образования, структуру и основные функции, а также материально - техническое и организационное обеспечение этих судов.
Федеральные законы регулируют различные стороны организации и деятельности органов судебной власти: судоустройство, деятельность прокуратуры, применение уголовного, уголовно - процессуального и уголовно - исполнительного законодательства, гражданского, гражданско - процессуального и арбитражно - процессуального законодательства (п. "о" ст. 71 Конституции).
Отдельными федеральными законами также регулируются статус судей, особенности деятельности некоторых видов судов (например, военных), различные вопросы обеспечения деятельности органов судебной власти. Таким образом, единство судебной власти в Российской Федерации обеспечивается совокупностью актов федерального законодательства о судоустройстве и судопроизводстве, единообразным применением их судами на всей территории России, финансированием судов из федерального бюджета, единым статусом судей.
В соответствии с действующим законодательством к полномочиям судебной власти отнесены: конституционный контроль; осуществление правосудия; контроль за законностью и обоснованностью решений и действий государственных учреждений и должностных лиц; обеспечение исполнения приговоров, иных судебных решений и решений некоторых других органов; разбирательство и разрешение дел об административных правонарушениях, подведомственных судам; разъяснение действующего законодательства на основе изучения и обобщения судебной практики; право законодательной инициативы; участие в формировании судейского корпуса и содействие органам судейского сообщества.
Эти полномочия необходимы для реализации задач, поставленных перед судебной властью Конституцией: гарантий быстрой и эффективной защиты органами судебной власти прав и свобод человека в установленном законом порядке; самостоятельности органов судебной власти и их независимости от законодательной и исполнительной властей; обеспечения взаимодействия органов законодательной и исполнительной власти в формировании судебной системы; доступности правосудия на равных основаниях для всех; рассмотрения дел в тех судах и теми судьями, к подсудности которых эти дела отнесены законом; реализации права сторон на пересмотр приговоров суда первой инстанции вышестоящим судом и права граждан на участие в осуществлении правосудия.
Стабилизирующее значение для формирования системы судебной власти имеет установление Конституцией единых требований к судебным органам и судьям и соблюдение правовых гарантий в отношении судей. Состояние и качество судейского корпуса впервые становятся предметом конституционного регулирования. Унификация требований к кандидатам на судебные должности на территории всей России приобретает особое значение при известном отделении судов от системы правоохранительных органов и отнесении вопросов работы с кадрами судебных органов к совместному ведению Российской Федерации и ее субъектов (п. "л" ст. 72 Конституции).
Законом РФ "О статусе судей в Российской Федерации" установлен единый статус судей Российской Федерации. Это единство не может умаляться, а гарантии деятельности судей подвергаться изъятиям под влиянием местных условий. Жизнь, достоинство, имущество судей и членов их семей должны находиться под особой защитой государства. Конституция утверждает независимость, несменяемость, неприкосновенность носителей судебной власти (ст. 120, 121, 122). Только судьям Конституция предоставляет право при рассмотрении дела отказаться от применения актов государственных органов, если они, по их мнению, не соответствуют закону.
Укреплению авторитета носителей судебной власти служит установленный Конституцией порядок назначения на должность судей Конституционного Суда Российской Федерации, Верховного Суда Российской Федерации, Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации Советом Федерации Федерального Собрания по представлению Президента (п. "ж" ч. 1 ст. 102 Конституции) и назначение судей других федеральных судов Президентом Российской Федерации (ч. 2 ст. 128). Укрепление гарантий служебного положения судей в немалой степени зависит от активности органов судейского сообщества, которым федеральным законом предоставлены широкие полномочия в формировании судейского корпуса.
Полнота судебной власти определяется ее объемом, окончательностью решений, принимаемых судебными органами, их обязательностью. Вступившие в законную силу решения судов, а также предусмотренные законом судебные распоряжения, требования, поручения и другие судебные акты должны быть обязательны для всех без исключения органов государственной власти, органов местного самоуправления, предприятий, должностных лиц, граждан и их объединений и подлежать безусловному исполнению на всей территории Российской Федерации.
Неисполнение вступивших в законную силу актов судебной власти, требований и распоряжений судей, вмешательство в законную деятельность судей и аппарата суда (судебных исполнителей), проявление неуважения к суду или судьям влекут установленную законом ответственность (ст. 294, 295, 296, 297, 298, 311, 315 УК РФ).
В структуре гл. 7 Конституции отражается система организации деятельности судебной власти: указывается главная и исключительная функция судов - осуществление правосудия, определяются процессуальные формы осуществления судебной власти посредством различных видов судопроизводства. Установление судебной системы делегируется федеральному конституционному закону. Конституция закрепляет основные требования, предъявляемые к судьям, и гарантии их самостоятельности: независимость, несменяемость, неприкосновенность, государственное финансирование деятельности судов. Ряд основных положений организации разбирательства дел в суде поднимается на конституционный уровень: гласность, состязательность, участие присяжных заседателей.
В рассматриваемой главе Конституции определяется место высших судов Российской Федерации, возглавляющих ветви судебной системы, порядок назначения судей Президентом и Советом Федерации. Установление полномочий, порядка образования и деятельности высших судов Российской Федерации отнесены к ведению соответствующих федеральных конституционных законов. Включение в состав гл. 7 положений об организации единой централизованной системы прокуратуры объясняется приближенностью задач органов прокуратуры к отправлению правосудия, единством правозащитных функций судей и прокуроров.

Статья 118

1. Правосудие в Российской Федерации осуществляется только судом.
2. Судебная власть осуществляется посредством конституционного, гражданского, административного и уголовного судопроизводства.
3. Судебная система Российской Федерации устанавливается Конституцией Российской Федерации и федеральным конституционным законом. Создание чрезвычайных судов не допускается.

Комментарий к статье 118

Согласно Конституции Российской Федерации суд является единственным государственным органом, уполномоченным осуществлять правосудие как особую функцию государственной власти. Задачей суда при осуществлении правосудия является защита конституционного строя Российской Федерации, прав и свобод граждан, прав и законных интересов предприятий, учреждений, организаций. Главная функция органов правосудия - судебная защита прав и свобод человека и гражданина.
Правосудие как специфическое направление реализации государственной власти отличается от иных функций правоохранительных органов рядом признаков: оно представляет собой ведущую форму реализации судебной власти и осуществляется посредством соблюдения строго регламентированного законом порядка и норм судопроизводства.
Правосудие вправе осуществлять только указанные в Конституции и в федеральных конституционных законах суды, что должно исключить возможность присвоения функций правосудия иными государственными органами и общественными объединениями. Осуществлять правосудие вправе только судьи, наделенные в конституционном порядке полномочиями и исполняющие свои обязанности на профессиональной основе, а также в установленных законом случаях представители населения. Они независимы и подчиняются только Конституции и закону, в своей деятельности никому не подотчетны.
Этот вид государственной деятельности может осуществляться только определенными законом способами, а именно путем рассмотрения и разрешения в судебных заседаниях в установленном законом порядке гражданских и уголовных дел. Содержанием правосудия по гражданским делам является рассмотрение и разрешение споров, вытекающих из гражданских правоотношений и связанных с защитой прав и интересов граждан, предприятий и учреждений. В рассмотрении в судебных заседаниях уголовных дел и применении установленных законом мер наказания к лицам, виновным в совершении преступлений, либо оправдании невиновных состоит сущность правосудия по уголовным делам. Виновность обвиняемого в совершении преступления может быть установлена только вступившим в законную силу приговором суда.
Отличительным признаком правосудия является то, что этот вид государственной деятельности может осуществляться только с соблюдением особого порядка, который детально определен Конституцией и процессуальным законодательством. Соблюдение этого порядка отличает правосудие от административного производства и создает оптимальные условия для установления истины и вынесения справедливого решения.
Рассмотрение и разрешение уголовных и гражданских дел основано на конституционных принципах равенства граждан перед законом и судом, независимости судей и их подчинения только Конституции и федеральному закону, гласности судебного разбирательства, осуществления судопроизводства на основе состязательности и равноправия сторон, участия в нем представителей населения, обеспечения обвиняемому юридической помощи. Потерпевшим от преступления и злоупотребления властью государство обеспечивает доступ к правосудию (см. комментарий к ст. 52).
В правосудии, в отличие от иных форм судебной деятельности, с наибольшей полнотой выражаются демократические общеправовые и специальные процессуальные принципы организации и деятельности судебных органов. Так, характерной чертой демократизации правосудия является участие в нем представителей населения. Судебная власть принадлежит не только профессиональным судьям, но и привлекаемым в установленных законом случаях к осуществлению правосудия представителям народа (ст. 1 Закона "О статусе судей в Российской Федерации" от 26 июня 1992 г. <*>). Закон "О судоустройстве РСФСР" от 8 июля 1981 г. <**> называет этих представителей: народные и присяжные заседатели (ст. 10, 11).
--------------------------------
<*> ВВС. 1992. N 30. Ст. 1792; СЗ РФ. 1995. N 26. Ст. 2399.
<**> ВВС. 1981. N 28. Ст. 976; 1982. N 30. Ст. 1794.

Характерной чертой правосудия также является его осуществление в точном соответствии с законом. Подзаконность судебной деятельности означает, что суд проводит судебное разбирательство в установленном законом порядке и разрешает дела на основе закона, а не создает своим решением новые нормы права, не порождает субъективные права и обязанности конкретных лиц. Конституция устанавливает важнейший принцип доказательственного права как гарантию законности в уголовном процессе: при осуществлении правосудия не допускается использование доказательств, полученных с нарушением федерального закона (ч. 2 ст. 50 Конституции).
Именно принципы организации и деятельности суда как компетентного государственного органа, процессуальный порядок судебного разбирательства содержат важные гарантии правильного разрешения дела, защиты прав и интересов граждан, законности, обоснованности, объективности и справедливости судебных решений. При осуществлении правосудия судьи обязаны быть беспристрастными и справедливыми (см. ст. 8 Закона "О статусе судей в Российской Федерации").
Таким образом, Конституция, федеральное конституционное законодательство закладывают основы правосудия как главного полномочия судебной власти, выражающегося в осуществлении судом подзаконной правоохранительной и правозащитной деятельности по рассмотрению и разрешению в судебных заседаниях гражданских и уголовных дел на основе неуклонного соблюдения требований закона и установленного им процессуального порядка, обеспечивающих законность, обоснованность, объективность, справедливость и общеобязательность судебных решений.
Конституция рассматривает конституционное, гражданское, административное и уголовное судопроизводство как средство осуществления судебной власти. Согласно Конституции различные ветви судебной власти при выполнении своих функций используют присущие им процедуры рассмотрения подведомственных им дел. Правосудие не исчерпывает всего объема судебной деятельности.
Действующим законодательством в понятие судопроизводства включаются не только рассмотрение и разрешение судом дела по существу, но и досудебное производство, производство по делу во всех стадиях уголовного и гражданского процесса, разрешение вопросов исполнения приговоров и решений по уголовным и гражданским делам.
Суды различной компетенции руководствуются правилами судопроизводства, предусмотренными процессуальными нормами, содержащимися в различных источниках права. Так, Конституционный Суд не имеет своего процессуального кодекса и применяет нормы, сформулированные в Федеральном конституционном законе "О Конституционном Суде Российской Федерации" от 21 июля 1994 г. <*> (см. раздел второй "Общие правила производства в Конституционном Суде Российской Федерации"). Суды общей юрисдикции, рассматривая гражданские, уголовные и административные дела, руководствуются соответствующими кодексами - ГПК, УПК, КоАП, а арбитражные суды - АПК.
--------------------------------
<*> СЗ РФ. 1994. N 13. Ст. 1447.

Действующее законодательство наиболее полно регулирует производство по уголовным делам. Оно устанавливает, что порядок производства по уголовным делам на всей территории Российской Федерации определяется УПК независимо от места совершения преступления. Установленный УПК порядок судопроизводства является единым и обязательным по всем уголовным делам и для всех судов, органов прокуратуры, предварительного следствия и дознания.
Указанный Кодекс определяет задачи уголовного судопроизводства, его принципы, полномочия суда, прокурора, органов следствия и дознания, называет участников судопроизводства, устанавливает их права и обязанности, излагает основные положения, характеризующие все стадии процесса и сопутствующие правосудию процессуальные действия. Аналогичные нормы по организации порядка рассмотрения гражданских дел содержатся в ГПК. Целый ряд особенностей арбитражного судопроизводства предусмотрен АПК (например, апелляционное производство в основном звене арбитражных судов после рассмотрения в нем дела по первой инстанции и протокольное рассмотрение дела).
Правовая регламентация судопроизводства не исчерпывается процессуальным законодательством. Целый ряд организационных институтов, судебных действий, входящих в круг судебной деятельности и обеспечивающих отправление правосудия, регулируется также подзаконными актами: Положением о порядке исполнения судебных решений, инструкциями по делопроизводству, инструкциями о порядке сохранения вещественных доказательств и т.п.
Учреждение системы судов государства традиционно является предметом конституционного регулирования, так как речь идет об обеспечении судебных гарантий соблюдения прав и свобод человека и гражданина. При этом под судебной системой понимается совокупность судебных органов, построенная на основе разграничения их компетенции (пределов власти, выражающихся в подведомственности и подсудности дел), деления на звенья в зависимости от административно - территориального деления и организационных связей между отдельными судами, установления процессуальных связей между судебными инстанциями и внутренними структурами самих судебных органов.
Судебная система Российской Федерации отличается простотой построения, ступенчатостью звеньев, единством основных принципов формирования и деятельности.
Все подсистемы судебной власти характеризуются трехзвенной структурой, в основном определяемой государственно - административным делением Российской Федерации.
Система судов общей юрисдикции включает:
1) основное звено - районные, городские народные суды;
2) среднее звено - Верховные суды республик, краевые, областные суды, городские (в Москве и Санкт - Петербурге), суды автономной области и автономных округов;
3) высшее звено - Верховный Суд Российской Федерации.
Военные суды имеют следующую подсистему:
1) основное звено - суды армий, соединений, флотилий и гарнизонов;
2) среднее звено - суды военных округов, флотов, видов Вооруженных Сил и групп войск;
3) высшее звено - Военная коллегия Верховного Суда Российской Федерации.
Система арбитражных судов подразделяется на:
1) основное звено - Высшие арбитражные суды республик, краевые, областные, городские суды, арбитражные суды автономной области и автономных округов, иные арбитражные суды, образуемые в субъектах Федерации;
2) среднее звено - федеральные арбитражные суды округов;
3) высшее звено - Высший Арбитражный Суд Российской Федерации.
Следует отметить, что внутренняя организация этих подсистем имеет свои особенности. Так, система военных судов прямо связана с организацией Вооруженных Сил. Среднее звено системы арбитражных судов - федеральные арбитражные суды округов - образуется вне связи с административным делением. В районах арбитражные суды не образуются. Конституционный Суд Российской Федерации не имеет подведомственных судов, организационно и процессуально не связан с существующими в некоторых республиках конституционными судами.
Эффективное функционирование судебной системы предполагает создание автономной инфраструктуры организационного и материального обеспечения деятельности судов, исполнения судебных решений и приговоров.
Согласно п. "о" ст. 71 Конституции вопросы судоустройства, в том числе установление системы судов в ее полном объеме, находятся в ведении Российской Федерации. Это означает, что субъекты Федерации не могут по своему усмотрению произвольно учреждать виды судов, не предусмотренные федеральным конституционным законом о судебной системе, не вправе устанавливать порядок организации и деятельности существующих на их территориях федеральных судов.
Установление системы федеральных органов судебной власти, порядка их организации и деятельности относится к ведению Российской Федерации (п. "г" ст. 71 Конституции). Основной Закон страны устанавливает высшие органы судебной системы Российской Федерации: Конституционный Суд, Высший Арбитражный Суд и Верховный Суд. Структура судебной системы в целом должна быть определена федеральным конституционным законом о судебной системе (ч. 3 ст. 118 Конституции).
По своему статусу к федеральным судам относятся: Конституционный, Высший Арбитражный, Верховный суды Российской Федерации, военные суды. Федеральными конституционными законами предусматривается создание и других судов федерального уровня. Так, Федеральный конституционный закон "Об арбитражных судах в Российской Федерации" от 28 апреля 1995 г. <*> рассматривает все арбитражные суды как федеральные и предусматривает учреждение межрегиональных федеральных арбитражных судов округов (10 судов).
--------------------------------
<*> СЗ РФ. 1995. N 18. Ст. 1589.

Согласно ч. 2 ст. 5 Конституции субъекты Федерации вправе иметь свое законодательство. В совместном ведении Российской Федерации и субъектов Федерации находятся кадры судебных и правоохранительных органов. Представляется, что на этом уровне возможно образование так называемых местных судов, в качестве которых могли бы выступить единоличные мировые судьи. Мировые судьи могли бы рассматривать дела о преступлениях, по которым возможно назначение минимальных сроков лишения свободы либо наказаний, не связанных с лишением свободы, значительную часть гражданских дел, административные дела и действовать в судебных округах. Как установлено в ст. 11 Закона "О статусе судей", население будет избирать мировых судей на пять лет по судебным округам, на которые распространяется их юрисдикция.
Таким образом, в результате проведения правовой реформы предполагается образование судебной системы, состоящей из федеральных и местных судов, сохранение и расширение деления системы судов на органы общей юрисдикции и специализированные суды. В переходный период сохраняется ныне действующая система. Верховный Суд Российской Федерации, суды субъектов Российской Федерации, районные (городские) народные и межмуниципальные суды, а также военные и другие специализированные суды, учреждаемые федеральным конституционным законом, образуют систему федеральных судов общей юрисдикции, осуществляющих уголовное, гражданское, административное судопроизводство.
Военные суды составляют подсистему судов общей юрисдикции и создаются по территориальному принципу по месту дислокации войск и флотов. Военные суды осуществляют судебную власть в войсках, органах и формированиях, где федеральным законом предусмотрена военная служба. Состав военных судов, их компетенция, порядок образования и деятельности, полномочия должностных лиц определяются федеральным законом.
Высший Арбитражный Суд Российской Федерации, арбитражные суды округов и арбитражные суды субъектов Российской Федерации образуют систему федеральных арбитражных судов, рассматривающих экономические споры и иные дела, отнесенные к их компетенции федеральным законом.
Следовательно, правосудие в Российской Федерации может осуществляться только судами, учрежденными в соответствии с законом. Создание чрезвычайных судов не допускается. Практика создания таких судов, ранее имевшая место, не совместима с законностью. Чрезвычайные суды создавались за пределами конституционной судебной системы, игнорировали демократические принципы организации судопроизводства. Их деятельность не имела ничего общего с правосудием.
Вместе с тем Конституция не исключает возможности создания судов специальной юрисдикции (специализированных судов), для которых характерно либо рассмотрение дел, судопроизводство по которым имеет свою специфику, либо наличие особенностей в организации (например, суды по делам несовершеннолетних, суды административной юстиции, специализированные арбитражные суды).
Таким образом, система судов, которым Конституция доверяет осуществление судебной власти, должна быть организована и действовать так, чтобы гарантировать: соблюдение суверенных прав Российской Федерации и прав субъектов Российской Федерации по реализации функций государственной власти; самостоятельность органов судебной власти и независимую от органов законодательной и исполнительной властей деятельность судов; доступность правосудия на равных основаниях для всех граждан; рассмотрение дел в тех судах и теми судьями, к подсудности которых эти дела относятся законом; быструю и действенную защиту органами судебной власти прав и свобод человека и гражданина в установленном законом порядке; право сторон на пересмотр всех приговоров и решений судов первой инстанции вышестоящим судом; право граждан на участие в осуществлении правосудия.
В Российской Федерации законодательство о судебной системе основывается на положениях Конституции, и не должны издаваться законы, иные правовые акты, отменяющие или умаляющие самостоятельность органов судебной власти, независимость судов и судей, ограничивающие судебную защиту человека и гражданина.
Единство судебной системы обеспечивается: установлением системы федеральных судов Российской Федерации федеральным конституционным законом; соблюдением всеми судами установленных федеральными законами правил судопроизводства; применением всеми судами Конституции Российской Федерации и других федеральных законов, а также конституций, уставов и других законов соответствующих субъектов Российской Федерации; признанием и обеспечением обязательности исполнения вступивших в законную силу судебных решений на всей территории Российской Федерации; закреплением единства статуса судей и участия органов судейского сообщества в формировании судейского корпуса; финансированием органов судебной власти за счет средств федерального бюджета в установленном законом порядке.

Статья 119

Судьями могут быть граждане Российской Федерации, достигшие 25 лет, имеющие высшее юридическое образование и стаж работы по юридической профессии не менее пяти лет. Федеральным законом могут быть установлены дополнительные требования к судьям судов Российской Федерации.

Комментарий к статье 119

Статья устанавливает четыре основных требования, предъявляемых к кандидатам на должность судьи: гражданство Российской Федерации, 25-летний минимальный возраст, наличие высшего юридического образования и стаж работы по юридической профессии не менее пяти лет.
Ни одно из этих требований не может быть проигнорировано, и все они являются обязательными первоначальными условиями, без которых дальнейшее рассмотрение кандидатур невозможно. В то же время Конституция предоставляет возможность федеральному законодательству ввести дополнительные требования к судьям Российской Федерации.
Указанные требования к лицам, назначаемым на судейские должности, получили впервые конституционное закрепление, хотя существовавшее до принятия Конституции законодательство и ранее содержало подобные требования. Согласно ст. 4 Закона Российской Федерации "О статусе судей в Российской Федерации" от 26 июня 1992 г. (в редакции Закона от 14 апреля 1993 г. и Федерального закона "О внесении изменений и дополнений в Закон Российской Федерации "О статусе судей в Российской Федерации" от 21 июня 1995 г. <*>) судьей может быть гражданин Российской Федерации, достигший 25 лет, имеющий высшее юридическое образование, стаж работы по юридической профессии не менее пяти лет, не совершивший порочащих его поступков, сдавший квалификационный экзамен и получивший рекомендацию квалификационной коллегии судей.
--------------------------------
<*> ВВС. 1992. N 30. Ст. 1792; 1993. N 17. Ст. 606; СЗ РФ. 1995. N 26. Ст. 2399.

Конечно, конституционное требование достижения 25-летнего возраста относится к кандидатам, впервые выдвигающимся на должность судьи районного (городского) суда. Для судей же всех вышестоящих судов требования к возрасту повышаются. Судьей вышестоящего суда может быть гражданин Российской Федерации, достигший 30 лет, а судьей Верховного Суда Российской Федерации и Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации - достигший 35 лет и имеющий стаж работы по юридической профессии не менее десяти лет.
Особые требования, в том числе и возрастные, предъявляются к кандидатам в судьи Конституционного Суда Российской Федерации. Судьей этого суда может быть гражданин Российской Федерации, достигший ко времени назначения судьей возраста не менее 40 лет, имеющий безупречную репутацию, высшее юридическое образование и стаж работы по юридической профессии не менее 15 лет, обладающий признанной высокой квалификацией в области права (см. Федеральный конституционный закон "О Конституционном Суде Российской Федерации" от 21 июля 1994 г. <*>).
--------------------------------
<*> СЗ РФ. 1994. N 13. Ст. 1447.

25-летний возраст для лиц, претендующих на должность судьи, является минимальным и позволяет некоторым выпускникам высших учебных заведений успеть получить опыт работы по юридической специальности в течение пяти лет. На практике большинство кандидатов в судьи оказываются старше 25 лет. Таким образом эти лица приобретают не только опыт работы по профессии, но и определенный жизненный опыт. Следует отметить, что указанное в ст. 119 требование к минимальному возрасту судьи соответствует международной практике. Даже в тех странах, где отсутствуют специальные возрастные требования (например, в Великобритании), для лиц, впервые претендующих на должность судьи, установлены такие обязательные условия, как обучение в школах при адвокатских корпорациях (Великобритания, США) или на специальных государственных курсах (Франция), стажировка в течение двух - четырех лет, длительная (не менее пяти лет) адвокатская практика и иные условия, после соблюдения которых судебных должностей достигают лица старше 25-летнего возраста.
Высшее юридическое образование должны иметь судьи всех звеньев. Для реализации принципа несменяемости судей (ст. 121 Конституции) это требование является одной из гарантий достаточной теоретической подготовки будущего судьи, подкрепленной его практическим опытом. Не случайно Закон "О статусе судей" (ст. 5) предусматривает, что кандидаты на должность судьи отбираются на конкурсной основе, где основным критерием является сдача квалификационного экзамена.
Пятилетний стаж работы по юридической профессии - это минимум, который должны иметь судьи всех судов Российской Федерации, за исключением кандидатов на должность судей Верховного Суда или Высшего Арбитражного Суда, для которых установлен срок профессиональной работы не менее 10 лет. Надо полагать, что новым федеральным законодательством будут уточнены эти требования применительно к отдельным звеньям судебной системы. Требует уточнения также понятие "работа по юридической профессии". Ни в прежнем законодательстве, ни в ст. 119 это понятие не конкретизировано. Вероятно, предпочтение в данном случае должно отдаваться, как это делается в большинстве зарубежных стран, лицам, которые так или иначе были связаны с судебной деятельностью: адвокатам, прокурорам, юрисконсультам, судебным секретарям и, конечно, бывшим судьям.
Под дополнительными требованиями к судьям судов Российской Федерации, которые, согласно ст. 119 Конституции, могут быть установлены федеральным законодательством, следует понимать прежде всего требования, которые уже применяются действующим законодательством. К ним относятся в первую очередь требования к кандидатам, предусмотренные ст. 4 - 5 Закона "О статусе судей".
Согласно этому Закону лица, отвечающие указанным выше условиям и не являющиеся судьями, должны быть допущены к квалификационным экзаменам, которые проводятся экзаменационной комиссией при органе юстиции. Состав комиссии утверждается квалификационной коллегией судей. Следует отметить, что даже сдавшему экзамен кандидату может быть не разрешено занять судейскую должность, если он допустил "порочащий его поступок" (ст. 4 Закона).
Соблюдение моральных правил должно стать основой дополнительных требований по ст. 119 Конституции. Согласно "Основным принципам независимости судебных органов", принятым VII Конгрессом ООН по предупреждению преступности и обращению с правонарушителями (Милан, 1985 г.), лица, отобранные на судебные должности, должны иметь высокие моральные качества и способности.
В Конституции не говорится о моральных критериях при отборе судей, а в Законе "О статусе судей" основным критерием является проверка факта, допустил ли кандидат порочащий его поступок. Между тем человек, не совершивший никакого порочащего поступка, может по своему характеру или нравственным устоям не подходить к исполнению обязанностей судьи. Излишняя раздражительность, нетерпимость, неумение спокойно выслушивать стороны и свидетелей могут помешать объективной оценке фактов дела.
В большинстве стран характеру будущего судьи придается особое значение. Он должен иметь "незлобивый характер" (Польша), "вести себя достойно не только при исполнении своих должностных обязанностей, но и в частной жизни" (Венгрия), быть "выдержанным, внимательным, терпеливым, беспристрастным...". Подобные требования предъявляются и к нашим судьям.
Постановлением Совета судей Российской Федерации от 21 октября 1993 г. утвержден "Кодекс чести судьи Российской Федерации" <*>, нарушение которого рассматривается квалификационными коллегиями судей, а ответственность судьи за совершение поступка, позорящего честь и достоинство судьи, умаляющего авторитет судебной власти, может привести к отставке судьи или к иным мерам, предусмотренным действующим законодательством.
--------------------------------
<*> Юридический вестник. 1993. N 23/49. С. 12 - 13.

Согласно "Кодексу чести" судья должен избегать действий, которые подрывали бы авторитет судебной власти, в том числе сохранять личное достоинство, быть беспристрастным, проявлять терпение, вежливость и тактичность к участникам судебного процесса и требовать того же от работников аппарата суда.
Судья не должен принадлежать к политическим партиям и движениям, участвовать в шествиях и демонстрациях политического характера, избегать личных связей, которые могут причинить ущерб его репутации, и т.д.

Статья 120

1. Судьи независимы и подчиняются только Конституции Российской Федерации и федеральному закону.
2. Суд, установив при рассмотрении дела несоответствие акта государственного или иного органа закону, принимает решение в соответствии с законом.

Комментарий к статье 120

Независимость судей провозглашалась конституционным принципом и ранее. Вслед за этим неизменно следовало требование подчинения их только закону, что признавалось гарантом судейской независимости. Требование руководствоваться только законом на практике приводило к тому, что даже закон, противоречащий Конституции, был для судей обязательным, что создавало условия для беззакония и репрессий.
Часть 1 ст. 120 Конституции вносит существенные коррективы в этот принцип: судьи подчиняются только Конституции и федеральному закону. В требовании подчинения судей прежде всего Конституции заложен глубокий смысл. Конституция имеет высшую юридическую силу, прямое действие, все законы, принимаемые в Российской Федерации, не должны противоречить Конституции (ч. 1 ст. 15). Помимо Конституции и федеральных законов издаются и иные нормативные акты: указы Президента, постановления Правительства. Субъектам Федерации предоставлено право иметь свое законодательство. Суды руководствуются этими актами при условии непротиворечия их Конституции и федеральным законам.
Независимость судей, помимо того, что они подчиняются только Конституции и федеральному закону, обеспечивается и другими гарантиями. Наиболее важные из них закреплены в Конституции: несменяемость судей, особый порядок прекращения или приостановления полномочий (ст. 121), неприкосновенность и возможность привлечения к уголовной ответственности в порядке, определяемом федеральным законом (ст. 122).
Независимость судей обеспечивается прежде всего порядком формирования судейского корпуса, особым порядком наделения судей полномочиями.
Статья 6 Федерального закона "О внесении изменений и дополнений в Закон Российской Федерации "О статусе судей в Российской Федерации" от 21 июня 1995 г. <*> определяет порядок назначения судей федеральных судов: судей Верховного Суда и Высшего Арбитражного Суда - Советом Федерации по представлению Президента Российской Федерации, судей других федеральных судов - Президентом по представлению Председателей соответствующих вышестоящих судов (см. комментарий к ст. 128).
--------------------------------
<*> СЗ РФ. 1995. N 26. Ст. 2399.

Закон РФ "О статусе судей в Российской Федерации" от 26 июня 1992 г. <*> определяет систему гарантий независимости судей (ст. 9), в числе которых запрет чьего бы то ни было вмешательства в деятельность по осуществлению правосудия.
--------------------------------
<*> ВВС. 1992. N 30. Ст. 1792.

Установлена уголовная ответственность за вмешательство в деятельность суда (ст. 294 УК), за посягательство на жизнь судьи, присяжного заседателя или иного лица, участвующего в отправлении правосудия, а равно их близких в связи с рассмотрением дел или материалов в суде (ст. 295 УК); за угрозу или насильственные действия в связи с осуществлением правосудия (ст. 296 УК), а также за неуважение к суду (ст. 297 УК).
Установлен особый порядок приостановления и прекращения полномочий судьи (см. комментарий к ст. 121). Судья имеет право на отставку - почетный уход с должности по собственному желанию. При этом за ним сохраняются звание судьи, гарантии личной неприкосновенности и принадлежность к судейскому сообществу. Законом "О статусе судей" независимость судьи гарантируется также предоставлением ему материального и социального обеспечения.
Гарантией независимости судей является их безопасность. Положения Закона "О статусе судей" о том, что судья, члены его семьи и их имущество находятся под особой защитой государства и органы МВД обязаны принять необходимые меры к обеспечению их безопасности, если к ним поступает соответствующее заявление, получили дальнейшее развитие в Федеральном законе "О государственной защите судей, должностных лиц правоохранительных и контролирующих органов" от 20 апреля 1995 г. <*> В целях обеспечения безопасности судей и их близких принимаются меры по защите их жизни и здоровья, сохранности их имущества; принимаются меры правовой защиты, предусматривающие в том числе повышенную уголовную ответственность за посягательства на их жизнь, здоровье, имущество (ст. 3).
--------------------------------
<*> СЗ РФ. 1995. N 17. Ст. 1455.

Судья имеет право на хранение и ношение служебного огнестрельного оружия, которое выдается ему органами внутренних дел по его заявлению в порядке, предусмотренном Законом РФ "Об оружии" от 20 мая 1993 г. <*>
--------------------------------
<*> ВВС. 1993. N 24. Ст. 860.

Независимость судьи обеспечивается также системой органов судейского сообщества (съезд, конференции, советы судей, квалификационные коллегии, которые специально созданы для выражения интересов судей). Эти органы рассматривают актуальные проблемы работы судов, их кадрового, организационного обеспечения, а также правового и социального положения судей. Создание органов судейского сообщества дает им возможность решать ряд вопросов, которые ранее входили в компетенцию Министерства юстиции, и тем самым стать более независимыми от органов управления, каким является Министерство юстиции.
Гарантии независимости судьи, включая меры его правовой защиты, материального и социального обеспечения, распространяются на всех судей в Российской Федерации и не могут быть отменены и снижены иными нормативными актами Российской Федерации и субъектов Российской Федерации.
Положение, изложенное в ч. 2 настоящей статьи, является принципиально новым и впервые введено в Конституцию.
В правовом государстве судебная власть является самостоятельной (ст. 10 Конституции) и независимой от законодательной и исполнительной. Но для того, чтобы действительно стать таковой, судебная власть должна быть наделена реальными полномочиями контроля за законностью деятельности органов законодательной и исполнительной власти, за соответствием принимаемых ими решений Конституции.
Формы судебного контроля различны. Часть 2 ст. 120 предусматривает одну из них. Требование к суду принимать решение в соответствии с законом, если при рассмотрении дела будет установлено несоответствие ему акта государственного или иного органа, означает, что суд, принимая решение по существу, одновременно осуществляет контроль за содержанием подзаконных актов. Подзаконные нормативные акты (приказы, распоряжения, инструкции) принимаются на основе и во исполнение конкретных законов и должны им соответствовать.
Конституционной обязанностью суда при рассмотрении гражданского или уголовного дела является проверка соответствия закону актов, принятых государственным или иным органом. В данном случае предусмотрена форма конкретного судебного контроля за содержанием подзаконного акта при рассмотрении конкретного дела, и это является неотъемлемой чертой правосудия.
Конституционный Суд Российской Федерации осуществляет высшую форму судебного контроля. Предметом его деятельности является проверка соответствия Конституции федеральных законов, нормативных актов высших органов государственной власти и управления России и субъектов Федерации. Таким образом, создается гарантия соблюдения законности. Это тем более важно, что с расширением прав республик в составе Российской Федерации - субъектов Федерации и приравненных к ним краев, областей, городов федерального значения, автономной области и автономных округов (ч. 2 ст. 5 Конституции) они получили право иметь свое законодательство. Проверка соответствия Конституции принимаемых ими законов означает судебный контроль в форме конституционного надзора.
Формами прямого судебного контроля являются судебная проверка законности и обоснованности ареста или продления срока содержания под стражей (в качестве меры пресечения), произведенных в ходе предварительного расследования (ст. 220.2 УПК), а также рассмотрение судами жалоб на действия и решения, нарушающие права и свободы граждан <*>. Суды осуществляют контроль за правомерностью ограничений и некоторых других прав граждан.
--------------------------------
<*> См. Закон Российской Федерации "Об обжаловании в суд действий и решений, нарушающих права и свободы граждан" от 27 апреля 1993 г. // ВВС. 1993. N 19. Ст. 685.

Пленум Верховного Суда Российской Федерации Постановлением от 24 декабря 1993 г. "О некоторых вопросах, связанных с применением статей 23 и 25 Конституции Российской Федерации" <*> рекомендовал судам общей юрисдикции принимать к рассмотрению материалы, подтверждающие необходимость ограничения прав граждан на тайну переписки, телефонных переговоров, почтовых, телеграфных и иных сообщений (см. комментарий к ст. 23).
-------------------------------
<*> БВС. 1994. N 3. Ст. 12.

Статья 121

1. Судьи несменяемы.
2. Полномочия судьи могут быть прекращены или приостановлены не иначе как в порядке и по основаниям, установленным федеральным законом.

Комментарий к статье 121

Несменяемость судей - одна из гарантий их независимости от исполнительной и законодательной власти. Принцип несменяемости распространяется на лиц, наделенных в конституционном порядке полномочиями осуществлять правосудие и исполняющих свои обязанности на профессиональной основе.
Несменяемость судей означает, что после наделения судьи полномочиями в установленном порядке (в частности, назначения судей Конституционного, Верховного, Высшего Арбитражного судов Российской Федерации Советом Федерации Федерального Собрания и назначения судей иных федеральных судов Президентом Российской Федерации) действительность полномочий судьи в Российской Федерации не ограничена определенным сроком. Отдельные исключения из этого общего правила (трехлетний срок впервые назначенного судьи районного суда и двенадцатилетний срок полномочий судьи Конституционного Суда) специально оговариваются законом.
Несменяемость судьи также означает, что он не подлежит переводу на другую должность или в другой суд без его добровольного согласия. Его согласие необходимо при решении любого вопроса об изменении его служебного положения, даже в случае повышения по должности.
Вместе с тем несменяемость не имеет абсолютного характера и закон предусматривает возможность прерывания исполнения судьей своих обязанностей при наличии строго определенных оснований. Установленные федеральным законодательством правила приостановления или прекращения полномочий судьи призваны оградить его от произвольных решений тех или иных должностных лиц и органов.
Приостановление полномочий означает временное отстранение судьи от исполнения им своих обязанностей. Оно может иметь место при наличии четко определенных оснований, перечисленных в ст. 13 Закона "О статусе судей в Российской Федерации" в редакции Федерального закона от 21 июня 1995 г. <*>
--------------------------------
<*> СЗ РФ. 1995. N 26. Ст. 2399.

Полномочия судьи могут приостанавливаться только решением соответствующей квалификационной коллегии судей. В соответствии с Положением от 13 мая 1993 г. "О квалификационных коллегиях судей" <*> органы судейского сообщества Российской Федерации формируются следующим образом: Высшая квалификационная коллегия судей Российской Федерации избирается тайным голосованием Всероссийским съездом судей, квалификационные коллегии судей Верховного и Высшего Арбитражного судов Российской Федерации - на собраниях указанных судов, квалификационные коллегии судей судов общей юрисдикции субъектов Российской Федерации - на съездах (конференциях) судей судов соответствующих субъектов. Квалификационные коллегии судей военных судов избираются на съездах (конференциях) судей военных округов, групп войск, флотов и видов Вооруженных Сил.
--------------------------------
<*> ВВС. 1993. N 24. Ст. 856.

Полномочия судей приостанавливаются при наличии одного из следующих оснований: 1) признания судьи безвестно отсутствующим по решению суда, вступившему в законную силу; 2) согласия квалификационной коллегии судей на привлечение судьи к уголовной ответственности или заключение его под стражу; 3) участия судьи в предвыборной кампании в качестве кандидата в орган законодательной (представительной) власти Российской Федерации или орган законодательной (представительной) власти субъекта Федерации; 4) избрания судьи в состав органа законодательной (представительной) власти Российской Федерации или органа законодательной (представительной) власти субъекта Российской Федерации.
Иной порядок установлен при решении вопроса о приостановлении полномочий судьи Конституционного Суда Российской Федерации. Согласно ст. 17 Федерального конституционного закона "О Конституционном Суде Российской Федерации" от 21 июля 1994 г. <*> приостановление полномочий судьи допустимо в случаях, если: 1) было дано согласие Конституционного Суда на арест судьи или привлечение его к уголовной ответственности; 2) судья по состоянию здоровья временно не способен выполнять свои обязанности. Деятельность квалификационных коллегий на Конституционный Суд не распространяется. Решение о приостановлении полномочий судьи Конституционного Суда принимается на пленарном заседании этого Суда не позднее месяца со дня выявления основания к их приостановлению.
--------------------------------
<*> СЗ РФ. 1994. N 13. Ст. 1447.

Закон "О статусе судей" не уточняет, какие обязанности не может исполнять судья общего, арбитражного или военного суда с момента приостановления его полномочий. Напротив, Закон "О Конституционном Суде" указывает, что судья, полномочия которого приостановлены, не вправе участвовать в заседаниях Конституционного Суда, а также не должен направлять официальные документы в государственные органы и организации, общественные объединения, должностным лицам и гражданам и истребовать от них какие-либо документы и иную информацию.
Законодательство не предусматривает право судьи Конституционного Суда обжаловать решение о приостановлении его полномочий. Судьи иных судов, полномочия которых приостановлены в случае согласия квалификационной коллегии судей на привлечение судьи к уголовной ответственности или заключение его под стражу, а также при установлении участия судьи в предвыборной кампании в качестве кандидата или которым отказано в приостановлении полномочий, могут обжаловать это решение в Высшую квалификационную коллегию судей в течение 10 дней со дня получения копии решения. Решение Высшей квалификационной коллегии судей может быть обжаловано в Верховный Суд Российской Федерации в тот же срок.
Приостановление полномочий судьи касается только выполнения им своих служебных обязанностей. Оно не должно влечь за собой ограничения предоставленных ему законом прав и льгот в сфере социальной защиты судьи и членов его семьи, их материального обеспечения. Закон "О статусе судей" устанавливает, что приостановление полномочий судьи, за исключением случая, когда ему в качестве меры пресечения избрано заключение под стражу, не влечет за собой прекращение выплат судье, а если он признан безвестно отсутствующим - его семье заработной платы или уменьшение ее размера. Приостановление полномочий судьи, за исключением избрания ему той же меры пресечения, не влечет за собой снижение уровня иных видов материального и социального обеспечения судьи и не лишает его гарантий неприкосновенности.
Судья вправе возобновить исполнение своих обязанностей после того, как отпали основания для приостановления его полномочий (прекращение участия в предвыборной кампании, прекращение уголовного дела по реабилитирующему основанию и др.). Решение о возобновлении полномочий судьи принимает квалификационная коллегия судей, приостановившая его полномочия.
Прекращение квалификационной коллегией полномочий судьи - это полное отстранение от исполнения должностных обязанностей при установлении следующих оснований: 1) его письменного заявления об отставке; 2) ввиду неспособности по состоянию здоровья или по иным уважительным причинам в течение длительного времени исполнять обязанности судьи (квалификационная коллегия может прекратить полномочия судьи по этим основаниям, однако она не вправе принять такое решение, если судья вернулся к исполнению своих обязанностей); 3) письменного заявления судьи о прекращении его полномочий в связи с переходом на другую работу или по иным причинам; 4) истечения срока полномочий судьи, если они были ограничены определенным сроком; 5) увольнения судьи военного суда с военной службы по достижении предельного возраста пребывания на военной службе; 6) прекращения гражданства Российской Федерации; 7) занятия деятельностью, не совместимой с должностью судьи; 8) вступления в законную силу обвинительного приговора суда в отношении судьи либо судебного решения о применении к нему принудительных мер медицинского характера; 9) совершения поступка, позорящего честь и достоинство судьи или умаляющего авторитет судебной власти; 10) вступления в законную силу решения суда об ограничении дееспособности судьи либо о признании его недееспособным; 11) смерти судьи или вступления в законную силу решения суда об объявлении его умершим; 12) отказа судьи от перевода в другой суд в связи с упразднением или реорганизацией суда.
Совершение поступка, позорящего честь и достоинство судьи, определяется по усмотрению квалификационной коллегии судей. Таким поступком могут явиться действия, совершенные как при исполнении служебных обязанностей, так и в быту. "Кодекс чести судьи", утвержденный Постановлением Совета судей Российской Федерации <*>, предлагает судье избегать любых личных связей, которые могут причинить ущерб репутации, затронуть его честь и достоинство; воздерживаться от финансовых и деловых связей, способных нарушить его беспристрастность, помешать ему должным образом исполнять свои обязанности (см. также комментарий к ст. 119 Конституции).
-------------------------------
<*> Юридический вестник. 1993. N 23/49. С. 12 - 13.

Решения квалификационных коллегий о прекращении полномочий судей общих арбитражных и военных судов могут обжаловаться судьями в Высшую квалификационную коллегию судей в течение 10 дней со дня получения копии решения. Решение Высшей квалификационной коллегии может быть обжаловано в тот же срок в Верховный Суд Российской Федерации.
Закон "О Конституционном Суде" в дополнение к изложенным в Законе "О статусе судей" основаниям для прекращения полномочий судьи предусматривает еще два: 1) нарушение порядка назначения на должность судьи Конституционного Суда; 2) неучастие судьи в заседаниях Конституционного Суда или уклонение его от голосования свыше двух раз подряд без уважительных причин. Решение о прекращении полномочий судьи Конституционного Суда принимается, как правило, на пленарном заседании Конституционного Суда за двумя исключениями: при необходимости прекратить полномочия ввиду нарушения порядка назначения судьи на должность или в связи с совершением судьей порочащего его поступка окончательное решение принимает Совет Федерации по представлению Конституционного Суда.
Формой прекращения полномочий судьи является его отставка. Отставка - это почетный уход или почетное удаление судьи с должности. Уход может иметь место по инициативе судьи и добровольно независимо от возраста, по его заявлению. Удаление носит вынужденный характер и может иметь место по состоянию здоровья, истечению срока полномочий судьи, увольнению военного судьи с военной службы, при ограничении дееспособности судьи, отказе от перевода в другой суд. Пребывающий в отставке судья сохраняет за собой звание судьи и наделяется гарантиями неприкосновенности. Он остается членом судейского сообщества и может быть повторно назначен судьей. Ему разрешается работать в сфере правосудия (работа в судах на должностях, дающих право на присвоение классного чина, а в военных судах также на должностях, дающих право на присвоение офицерского звания), преподавать в учебных заведениях, заниматься научной деятельностью, литературным и иным творческим трудом.
Судья, находящийся в отставке, может быть с его согласия привлечен к осуществлению правосудия в качестве судьи на срок до одного года в случае наличия вакантной должности судьи, либо в случае временного значительного увеличения объема работы в суде, либо в случае отсутствия судьи или приостановления его полномочий. Привлечение судьи, находящегося в отставке, к исполнению обязанностей судьи производится председателем вышестоящего суда при наличии положительного заключения квалификационной коллегии судей.
Законом предусматривается прекращение отставки судьи. Отставка прекращается в случае повторного назначения на должность судьи. Допускается прекращение отставки и по другим основаниям: когда находящийся в отставке судья не выполняет некоторые требования, предъявляемые к судьям (занимается политической деятельностью, предпринимательством), либо совершил поступок, порочащий его и умаляющий авторитет судебной власти. Прекращение отставки осуществляется решением квалификационной коллегии судей по месту прежней работы или постоянного жительства. Судья, отставка которого прекращена, вправе обжаловать это решение в предусмотренном законом порядке (см. Федеральный закон "О внесении изменений и дополнений в Закон Российской Федерации "О статусе судей в Российской Федерации" от 21 июня 1995 г. <*>).
--------------------------------
<*> СЗ РФ. 1995. N 26. Ст. 2399.

Статья 122

1. Судьи неприкосновенны.
2. Судья не может быть привлечен к уголовной ответственности иначе как в порядке, определяемом федеральным законом.

Комментарий к статье 122

Судьи являются носителями и олицетворением судебной власти и при отправлении правосудия выполняют государственные функции.
Для выполнения своей деятельности судьи наделены особыми гарантиями. Одной из гарантий независимости судей является неприкосновенность. Неприкосновенность судей следует рассматривать как совокупность дополнительных гарантий личности и независимости судей, запрета противоправного психического и физического воздействия на судей, вмешательства в их деятельность, как средство ограждения судей от произвола и ущемления их прав при отправлении правосудия. Неприкосновенность судей - важнейший элемент судебного иммунитета. Закрепление положения о неприкосновенности судей в ст. 122 Конституции является важным демократическим завоеванием. Данное требование соответствует международно - правовым документам, в частности основным принципам судейской корпорации, предусматривающим запрет ненадлежащего воздействия на судей.
Следует отметить, что в понятие неприкосновенности судей входит и запрет на привлечение судьи к ответственности за принятое им решение по делу. Привлечение к ответственности судьи может состояться после вступления в законную силу приговора, которым устанавливается виновность судьи в злоупотреблении.
Неприкосновенность распространяется на всех судей независимо от того, какую должность они занимают, в каком звене судебной системы состоят. В то же время законодательные положения о неприкосновенности судей различаются в зависимости от принадлежности судьи к тому или иному звену судебной системы, исходя из содержания законов о Конституционном Суде, о статусе судей и т.д., что вряд ли может быть оправданно.
В законах Российской Федерации, в частности в Законе "О статусе судей в Российской Федерации" от 26 июня 1992 г. <*>, предусмотрены нормы, устанавливающие порядок привлечения судей к уголовной ответственности. В то же время судья не может быть привлечен к административной и дисциплинарной ответственности. Последствия привлечения к уголовной ответственности весьма значительны, а иногда и необратимы, поэтому к вопросу о привлечении к уголовной ответственности судьи следует подходить особо взвешенно. В этой связи предусмотрен определенный порядок привлечения к уголовной ответственности судьи. В то же время в отношении судей, впрочем так же, как и в отношении всех других граждан, вовлекаемых в уголовное судопроизводство, имеют место ошибки при привлечении их к уголовной ответственности. Есть случаи незаконного и необоснованного привлечения судей к уголовной ответственности, применения к ним мер процессуального принуждения. Поэтому вся процедура предварительного расследования и судебного разбирательства в отношении судьи ставит целью недопущение применения к нему незаконных и необоснованных мер воздействия и становится своеобразным правовым фильтром.
--------------------------------
<*> ВВС. 1992. N 30. Ст. 1792.

Особенность проведения некоторых следственных и процессуальных действий в отношении судьи предполагает получение предварительного согласия на их проведение. Само производство этих действий в отдельных случаях возложено на вышестоящие органы.
Так, уголовное дело в отношении судьи может быть возбуждено только Генеральным прокурором Российской Федерации или лицом, выполняющим его обязанности, при наличии на то согласия соответствующей квалификационной коллегии судей. Согласие квалификационной коллегии судей необходимо также и на привлечение к уголовной ответственности судьи, заключение его под стражу и привод. Заключение под стражу судьи допускается не иначе как с санкции Генерального прокурора Российской Федерации или лица, исполняющего его обязанности, либо по решению суда.
Законом "О статусе судей" установлено, что судья не может быть в каком бы то ни было случае задержан, а равно принудительно доставлен в какой бы то ни было государственный орган в порядке производства по делам об административных правонарушениях. Судья, задержанный по подозрению в совершении преступления или доставленный в орган внутренних дел, другой государственный орган в порядке производства по делам об административных правонарушениях, по установлении его личности должен быть немедленно освобожден.
В то же время Федеральным конституционным законом "О Конституционном Суде Российской Федерации" от 21 июля 1994 г. <*> предусмотрено, что судья Конституционного Суда Российской Федерации может быть задержан на месте преступления, а также подвергнут досмотру в случаях, когда это предусмотрено федеральным законом для обеспечения безопасности других людей. Должностное лицо, произведшее задержание судьи Конституционного Суда на месте преступления, немедленно уведомляет об этом Конституционный Суд, который в течение 24 часов должен принять решение о даче согласия на дальнейшее применение этой процессуальной меры или об отказе в даче согласия.
--------------------------------
<*> СЗ РФ. 1994. N 13. Ст. 1447.

В Законе "О статусе судей" указано, что проникновение в жилище или служебное помещение судьи, в личный или используемый им транспорт, производство там досмотра, обыска или выемки, прослушивание его телефонных переговоров, личный досмотр и личный обыск судьи, а равно досмотр, изъятие и выемка его корреспонденции, принадлежащих ему имущества и документов производятся с соблюдением Конституции Российской Федерации, федеральных законов и только в связи с производством по уголовному делу в отношении этого судьи. Как известно, согласно ст. 23 Конституции, каждый имеет право на тайну переписки, телефонных переговоров, почтовых, телеграфных и иных сообщений. Ограничение этого права допускается только на основании судебного решения. Данное положение распространяется и на судей, привлекающихся к уголовной ответственности.
После того как следственные и процессуальные действия в отношении судьи будут проведены, уголовное дело по обвинению судьи направляется в суд для судебного разбирательства дела. Согласно ст. 16 Закона "О статусе судей в Российской Федерации" уголовное дело в отношении судьи по его требованию, заявленному до начала судебного разбирательства, должно быть рассмотрено только Верховным Судом Российской Федерации.

Статья 123

1. Разбирательство дел во всех судах открытое. Слушание дела в закрытом заседании допускается в случаях, предусмотренных федеральным законом.
2. Заочное разбирательство уголовных дел в судах не допускается, кроме случаев, предусмотренных федеральным законом.
3. Судопроизводство осуществляется на основе состязательности и равноправия сторон.
4. В случаях, предусмотренных федеральным законом, судопроизводство осуществляется с участием присяжных заседателей.

Комментарий к статье 123

Гласность судебного разбирательства в качестве конституционного принципа установлена ч. 1 ст. 123. Этот принцип регламентирован ст. 9 ГПК, ст. 18 УПК, ст. 9 АПК, ст. 229 КоАП. Сущность указанного принципа заключается в том, что суд рассматривает уголовные, административные и гражданские дела в открытом судебном заседании. Каждый гражданин может свободно войти в зал судебного заседания и находиться в нем во время слушания дела. Присутствующие во время судебного рассмотрения дела граждане не должны нарушать порядка судебного заседания и мешать слушанию дела. В противном случае к нарушителям дисциплины в зале судебного заседания во время слушания уголовного дела, например, могут быть приняты меры, предусмотренные ст. 263 УПК, в виде удаления из зала суда или штрафа.
В определенных законом случаях судебный процесс может проходить в закрытом судебном заседании. В соответствии со ст. 18 УПК разбирательство дел во всех судах является открытым, за исключением случаев, когда это противоречит интересам охраны государственной тайны, а в соответствии с АПК - и коммерческой тайны. Если часть судебного разбирательства дела может повлечь разглашение государственной или коммерческой тайны, то в закрытом судебном заседании может проходить только эта часть. В остальном судебное разбирательство происходит в открытом судебном заседании. Закрытое судебное заседание допускается также по мотивированному определению суда или постановлению судьи по делам о преступлениях лиц, не достигших шестнадцатилетнего возраста, по делам о половых преступлениях и по другим делам в целях предотвращения разглашения интимных сторон жизни участвующих в деле лиц. В целях обеспечения тайны усыновления дела этой категории, согласно ГПК, также рассматриваются в закрытом судебном заседании. В зависимости от обстоятельств дела по этим основаниям закрытым может быть либо все судебное заседание, либо его часть.
На закрытое судебное заседание не допускаются публика, представители средств массовой информации. Слушание дела происходит в закрытом заседании с соблюдением всех процессуальных норм судопроизводства. Приговор суда во всех случаях оглашается публично.
Согласно ч. 2 ст. 123 суд первой инстанции не может заочно вынести обвинительный или оправдательный приговор, обосновав его только на основании представленных материалов дела. Суд обязан непосредственно исследовать все доказательства по делу в зале судебного заседания: допросить подсудимого (одного или нескольких), потерпевших, свидетелей, осмотреть вещественные доказательства, огласить необходимые документы и т.п. Участники процесса дают суду устные объяснения.
Принцип непосредственности и устности разбирательства дел обязывает суд заслушать все показания свидетелей и потерпевших, а не ограничиваться их показаниями, данными во время расследования дела. Согласно ст. 286 УПК оглашение показаний лиц, допрошенных во время расследования дела, допускается в суде при наличии существенных противоречий между этими показаниями и показаниями в суде и в случае, исключающем их явку в суд по уважительным причинам. Уважительными причинами могут быть признаны судом, например, длительная зарубежная командировка или тяжелая болезнь.
Разбирательство дела в суде первой инстанции происходит с участием подсудимого, явка которого обязательна. На основании ст. 246 УПК в исключительных случаях разрешается рассмотрение дела в отсутствие подсудимого. Это возможно, если подсудимый находится вне пределов государства и уклоняется от явки в суд и когда подсудимый ходатайствует о разбирательстве дела в его отсутствие, если за инкриминируемое ему преступление не может быть назначено наказание в виде лишения свободы. В последнем случае суд вправе признать явку подсудимого обязательной. Подсудимый также по указанию председательствующего по делу может быть удален из зала судебного заседания. Это возможно на основании ст. 263 УПК при повторном нарушении подсудимым порядка во время судебного заседания и при неподчинении распоряжениям председательствующего. Разбирательство дела продолжается в отсутствие подсудимого. Однако приговор суда провозглашается в присутствии подсудимого или незамедлительно объявляется ему после провозглашения.
В соответствии с ч. 3 ст. 123 судопроизводство осуществляется на основе принципа состязательности и равноправия сторон, т.е. обвинение отделено от суда, рассматривающего дело. Обвинение и защита осуществляются сторонами, наделенными равными правами.
Стороной судебного процесса является его участник, выступающий перед судом и представляющий определенные интересы. Так, стороной в судебном процессе является подсудимый, защищающийся от предъявленного ему обвинения. Сторонами в судебном процессе выступают: прокурор, поддерживающий государственное обвинение; защитник, защищающий подсудимого; потерпевший от преступления; истец, заявивший гражданский иск о возмещении материального (морального) ущерба; гражданский ответчик и их представители; общественный обвинитель и общественный защитник. Защитник (адвокат) может представлять интересы потерпевшего, истца или ответчика.
Суд руководит процессом судебного разбирательства, активно участвует в исследовании материалов дела и выносит по делу решение. При этом суд не выполняет функций ни защиты, ни обвинения, а выступает как орган правосудия.
Согласно ст. 245 УПК все участники судебного разбирательства пользуются равными правами по представлению доказательств, участию в их исследовании и заявлению ходатайств. Ни одна из сторон не имеет преимущественного положения перед другими. Однако поскольку прокурор является должностным лицом, выступает от имени государства, он располагает большими возможностями по собиранию доказательств и большими полномочиями.
Возможность рассмотрения гражданских и уголовных дел в суде первой инстанции с участием присяжных заседателей предусматривалась и ранее. Конституция 1978 г. была дополнена соответствующей статьей (ст. 166), однако из-за отсутствия закона, определяющего порядок деятельности суда присяжных, эта норма не могла быть реализована.
Закон "О внесении изменений и дополнений в Закон РСФСР "О судоустройстве РСФСР", Уголовно - процессуальный кодекс РСФСР, Уголовный кодекс РСФСР и Кодекс РСФСР об административных правонарушениях" от 16 июля 1993 г. <*> реально обеспечивает гражданам возможность рассмотрения их дел судом присяжных на принципах состязательности сторон. Принцип состязательности был известен нашему уголовному процессу и ранее, но он не был обеспечен в полной мере: на суд возлагалось собирание доказательств; участие прокурора по всем делам было необязательным.
--------------------------------
<*> ВВС. 1993. N 33. Ст. 1313.

Статья 429 УПК в редакции Закона от 16 июля 1993 г. создает реальные возможности состязательности сторон. Участие защитника и прокурора в рассмотрении дел судом присяжных обязательно.
По ходатайству обвиняемого суд присяжных в краевом, областном, городском суде рассматривает дела о преступлениях, перечисленных в ст. 36 УПК, т.е. тяжкие преступления, за которые может быть назначена максимальная мера лишения свободы либо высшая мера наказания - смертная казнь.
Введение суда присяжных означает установление новой формы судопроизводства: вопрос о виновности лица, привлеченного к ответственности, решается присяжными самостоятельно, по внутреннему убеждению. Они должны ответить на три вопроса: доказано ли, что соответствующее деяние, в совершении которого обвиняется подсудимый, имело место; доказано ли, что это деяние совершил подсудимый; виновен ли он в совершении этого деяния.
Председательствующий судья не входит в состав коллегии присяжных заседателей. При произнесении напутственного слова председательствующему запрещается в какой-либо форме выражать свое мнение по вопросам, поставленным перед присяжными. Это позволяет обеспечить максимальную объективность присяжных и создает дополнительные гарантии независимости суда. Вердикт (т.е. решение коллегии присяжных заседателей по поставленным перед ней вопросам) выносится присяжными самостоятельно. Вердикт о невиновности подсудимого обязателен для председательствующего судьи и влечет вынесение им оправдательного приговора. Суд присяжных обеспечивает широкую коллегиальность. В рассмотрении дела принимают участие двенадцать присяжных, отобранных путем жеребьевки. Лишь определение меры наказания является прерогативой судьи - профессионала.
Широкое привлечение населения к осуществлению правосудия, самостоятельность принимаемых решений характеризуют суд присяжных как наиболее демократическую форму судопроизводства (см. комментарии к ч. 5 ст. 32 и ч. 2 ст. 47).

Статья 124

Финансирование судов производится только из федерального бюджета и должно обеспечивать возможность полного и независимого осуществления правосудия в соответствии с федеральным законом.

Комментарий к статье 124

В статье определяется порядок финансирования судов. Норма Конституции о финансировании судов наиболее полно отражает основные принципы деятельности судебных органов в Российской Федерации, осуществления правосудия только судом (ч. 1 ст. 118 Конституции).
В соответствии с действующей Конституцией финансирование всех судов Российской Федерации осуществляется централизованно из федерального бюджета России.
В Постановлении Верховного Совета РСФСР "О концепции судебной реформы в РСФСР" от 24 октября 1991 г. <*> указывается на основные задачи, связанные с совершенствованием системы гарантий независимости судей, закрепленных в ст. 120 Конституции, достижением надлежащего уровня материально - технического обеспечения судов, а также материального, бытового и социального обеспечения судей, присяжных и народных заседателей и других работников судов.
--------------------------------
<*> ВВС. 1991. N 44. Ст. 1435.

Законом Российской Федерации о республиканском бюджете на каждый текущий год предусматриваются ассигнования на содержание органов государственной власти и управления, судов, органов прокуратуры, а также ассигнования на деятельность Конституционного Суда, Высшего Арбитражного Суда, Верховного Суда Российской Федерации. Кроме того, Верховным Советом РСФСР 21 сентября 1992 г. было принято Постановление "Об оплате труда работников судов в Российской Федерации" <*>, где были установлены размеры денежных окладов судей.
--------------------------------
<*> ВВС. 1992. N 42. Ст. 2349.

Президентом Российской Федерации был издан Указ от 30 мая 1995 г. "О дополнительных гарантиях социальной защищенности работников органов судебной власти" <*>, на основании которого в целях повышения гарантий социальной защищенности и упорядочения оплаты труда работников органов судебной власти Председателям Верховного и Высшего Арбитражного судов Российской Федерации предоставляется право устанавливать судьям надбавки к должностным окладам за сложность, напряженность, высокие достижения в труде и специальный режим работы в размере 50% должностного оклада. Должностные оклады работников аппаратов указанных судов устанавливаются применительно к должностным окладам работников аппаратов палат Федерального Собрания. Дополнительное финансирование судей Верховного Суда и Высшего Арбитражного Суда предусмотрено из федерального бюджета.
--------------------------------
<*> СЗ РФ. 1995. N 23. Ст. 2205.

Кроме того, порядок финансирования арбитражных судов Российской Федерации из федерального бюджета закреплен в Федеральном конституционном законе "Об арбитражных судах в Российской Федерации" от 28 апреля 1995 г. <*>, вступившем в силу 1 июля 1995 г.
--------------------------------
<*> СЗ РФ. 1995. N 18. Ст. 1589.

Постановлением Совета Министров - Правительства Российской Федерации от 4 ноября 1993 г. N 1187 "Об утверждении Положения о Министерстве юстиции Российской Федерации" <*> координация деятельности по материальному обеспечению судов возложена на Министерство юстиции. В частности, на него возложено обеспечение необходимых условий функционирования судов общей юрисдикции и военных судов, осуществление мер по созданию условий для судебной деятельности, в том числе по ее кадровому, организационному и ресурсному обеспечению, а также выделение финансовых средств в распоряжение соответствующих судов, обеспечение контроля за их расходованием, организацией материально - технического обеспечения судов (п. 6 Постановления).
--------------------------------
<*> САПП. 1993. N 48. Ст. 4650.

В систему судов Российской Федерации входят также военные суды, финансируемые Министерством обороны Российской Федерации. В Постановлении Правительства Российской Федерации от 24 января 1994 г. "О ресурсном обеспечении военных судов и органов военной юстиции" <*> указывается, что на Министерство обороны Российской Федерации возложено финансирование, снабжение, материально - техническое или иное обеспечение военных судов, Военной коллегии Верховного Суда Российской Федерации и Управления военных судов Министерства юстиции Российской Федерации, а Министерству финансов Российской Федерации надлежит обеспечивать выделение ассигнований Министерству обороны на указанные цели.
--------------------------------
<*> САПП. 1994. N 5. Ст. 381.

Таким образом, закрепление в ст. 124 Конституции положения о централизованном финансировании судов Российской Федерации призвано способствовать независимому осуществлению правосудия в Российской Федерации.

Статья 125

1. Конституционный Суд Российской Федерации состоит из 19 судей.
2. Конституционный Суд Российской Федерации по запросам Президента Российской Федерации, Совета Федерации, Государственной Думы, одной пятой членов Совета Федерации или депутатов Государственной Думы, Правительства Российской Федерации, Верховного Суда Российской Федерации и Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации, органов законодательной и исполнительной власти субъектов Российской Федерации разрешает дела о соответствии Конституции Российской Федерации:
а) федеральных законов, нормативных актов Президента Российской Федерации, Совета Федерации, Государственной Думы, Правительства Российской Федерации;
б) конституций республик, уставов, а также законов и иных нормативных актов субъектов Российской Федерации, изданных по вопросам, относящимся к ведению органов государственной власти Российской Федерации и совместному ведению органов государственной власти Российской Федерации и органов государственной власти субъектов Российской Федерации;
в) договоров между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации, договоров между органами государственной власти субъектов Российской Федерации;
г) не вступивших в силу международных договоров Российской Федерации.
3. Конституционный Суд Российской Федерации разрешает споры о компетенции:
а) между федеральными органами государственной власти;
б) между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации;
в) между высшими государственными органами субъектов Российской Федерации.
4. Конституционный Суд Российской Федерации по жалобам на нарушение конституционных прав и свобод граждан и по запросам судов проверяет конституционность закона, примененного или подлежащего применению в конкретном деле, в порядке, установленном федеральным законом.
5. Конституционный Суд Российской Федерации по запросам Президента Российской Федерации, Совета Федерации, Государственной Думы, Правительства Российской Федерации, органов законодательной власти субъектов Российской Федерации дает толкование Конституции Российской Федерации.
6. Акты или их отдельные положения, признанные неконституционными, утрачивают силу; не соответствующие Конституции Российской Федерации международные договоры Российской Федерации не подлежат введению в действие и применению.
7. Конституционный Суд Российской Федерации по запросу Совета Федерации дает заключение о соблюдении установленного порядка выдвижения обвинения Президента Российской Федерации в государственной измене или совершении иного тяжкого преступления.

Комментарий к статье 125

Конституционный Суд Российской Федерации - один из высших федеральных органов судебной власти. Полномочия, порядок образования и деятельности Конституционного Суда, согласно ст. 128 Конституции, устанавливаются федеральным конституционным законом. Федеральный конституционный закон "О Конституционном Суде Российской Федерации" принят 21 июля 1994 г. <*>
--------------------------------
<*> СЗ РФ. 1994. N 13. Ст. 1447.

Основная функция Конституционного Суда - осуществление конституционного контроля в целях защиты основ конституционного строя, основных прав и свобод человека и гражданина, обеспечения верховенства и прямого действия предписаний Конституции на всей территории Российской Федерации. Конституционный контроль состоит в выявлении правовых актов государственных органов и должностных лиц, противоречащих конституционным положениям, а также в принятии мер по устранению этих отклонений. В случае признания правового акта неконституционным он утрачивает юридическую силу. Конституционный Суд осуществляет судебную власть посредством конституционного судопроизводства.
Конституционный Суд формируется Президентом России и Советом Федерации в установленном законом порядке (ст. 9 Закона "О Конституционном Суде"). Право на внесение Президенту предложений о кандидатах в судьи Закон предоставляет членам (депутатам) Совета Федерации и депутатам Государственной Думы, а также законодательным (представительным) органам субъектов Российской Федерации, высшим судебным органам и федеральным юридическим ведомствам, всероссийским юридическим сообществам, юридическим научным и учебным заведениям. Перечисленные субъекты права подбора кандидатур могут называть несколько кандидатур на каждую вакансию. В официальном разъяснении Государственно - правового управления Президента Российской Федерации п. 1 и 2 Указа Президента Российской Федерации "О замещении вакантных должностей федеральных судей" от 25 декабря 1993 г. <*> говорится, что Указ прямо предусмотрел, что Министерство юстиции Российской Федерации и Всероссийский съезд судей должны представить по две кандидатуры на каждую должность.
--------------------------------
<*> СЗ РФ. 1995. N 18. Ст. 1646.

Предложение Президента о назначении на должность судьи Конституционного Суда должно быть рассмотрено Советом Федерации в четырнадцатидневный срок. Совет Федерации после соответствующего обсуждения внесенных кандидатур в комитетах и комиссиях принимает решение о назначении индивидуально путем тайного голосования. Назначенным на должность судьи Конституционного Суда считается лицо, получившее при голосовании большинство от общего числа членов (депутатов) Совета Федерации. После оглашения результатов голосования по кандидатурам, представленным Президентом Российской Федерации, Председатель Совета Федерации объявляет время приведения к присяге лиц, назначенных на должность судей Конституционного Суда. Приведение к присяге проводится Председателем Совета Федерации в торжественной обстановке при наличии в зале заседаний Государственных герба и флага Российской Федерации. Приведение к присяге производится в соответствии с Постановлением Совета Федерации Федерального Собрания от 25 октября 1994 г. "О порядке приведения к присяге судей Конституционного Суда Российской Федерации" <*>.
--------------------------------
<*> СЗ РФ. 1994. N 28. Ст. 2930.

В случае выбытия судьи из состава Конституционного Суда представление кандидатуры на вакантное место судьи вносится Президентом Российской Федерации в Совет Федерации не позднее месяца со дня открытия вакансии. Судья Конституционного Суда несменяем. Его полномочия могут быть прекращены или приостановлены не иначе как в порядке и по основаниям, установленным Федеральным конституционным законом "О Конституционном Суде".
Действующее законодательство предъявляет к судьям Конституционного Суда самые высокие требования. Кандидатом на должность судьи Конституционного Суда может быть гражданин Российской Федерации, достигший ко дню назначения возраста не менее 40 лет, с безупречной репутацией, имеющий высшее юридическое образование и стаж работы по юридической профессии не менее 15 лет, обладающий признанной высокой квалификацией в области права. Судья Конституционного Суда назначается на срок 12 лет. Назначение на эту должность на второй срок не допускается. Предельный возраст для пребывания в должности судьи Конституционного Суда - 70 лет.
Закон устанавливает строгие правила, определяющие недопустимость занятий и действий, не совместимых с должностью судьи Конституционного Суда (ст. 11 Закона "О Конституционном Суде"). Судья Конституционного Суда не может быть членом представительного органа, занимать либо сохранять за собой другие государственные или общественные должности, заниматься иной оплачиваемой деятельностью, кроме преподавательской, научной или иной творческой деятельности; не вправе осуществлять защиту или представительство в суде, арбитражном суде; не может принадлежать к политическим партиям, участвовать в политической деятельности; не вправе публично высказывать свое мнение в средствах массовой информации по вопросу, который может стать предметом рассмотрения Конституционного Суда, до принятия решения по этому вопросу.
Закон предусматривает специальные гарантии независимости судьи Конституционного Суда. Независимость судьи Конституционного Суда обеспечивается его несменяемостью, неприкосновенностью, равенством прав судей, установленным Законом "О Конституционном Суде" порядком приостановления и прекращения полномочий судьи, правом на отставку, обязательностью установленной процедуры конституционного судопроизводства, запретом какого бы то ни было вмешательства в судебную деятельность, предоставлением судье материального и социального обеспечения, гарантий безопасности, соответствующих его высокому статусу.
Материальные и иные гарантии судьям Конституционного Суда для независимого и полного осуществления конституционного судопроизводства, сохранения научного потенциала Конституционного Суда, повышения уровня социальной защищенности судей определены Указом Президента Российской Федерации от 15 сентября 1995 г. "Об обеспечении деятельности Конституционного Суда Российской Федерации" <*>.
--------------------------------
<*> СЗ РФ. 1995. N 38. Ст. 3670.

Конституционный Суд представляет собой одну из ветвей судебной власти и осуществляет свои функции в установленных законом формах конституционного судопроизводства. Основными принципами деятельности Конституционного Суда являются независимость, коллегиальность, гласность, состязательность и равноправие сторон. К принципам конституционного судопроизводства Закон "О Конституционном Суде" относит также устность разбирательства (ст. 32), непрерывность судебного заседания (ст. 34).
Своеобразие конституционного судопроизводства накладывает свой отпечаток на перечень и содержание его принципов: среди них нет указаний на законность, принцип презумпции невиновности, право на защиту, участие представителей народа и другие принципы правосудия. Это объясняется тем, что Конституционный Суд не осуществляет правосудие по конкретным уголовным и гражданским делам. Функция осуществления конституционного контроля исключает участие в судопроизводстве обвиняемых, подсудимых, их защитников, истцов и ответчиков. Гражданин может принимать участие в конституционном судопроизводстве в ограниченных случаях, когда он поддерживает жалобу на то, что по его конкретному делу, рассматриваемому в соответствующем суде, применен или может быть применен закон, противоречащий Конституции.
Коллегиальность конституционного судопроизводства отличается от коллегиальности правосудия: к рассмотрению дел в Конституционном Суде не привлекаются представители народа, так как разрешаемые им дела требуют глубоких юридических знаний и высокого профессионализма. Вместе с тем рассмотрение дел, подведомственных Конституционному Суду, и принятие по ним решений могут проходить лишь в коллегиальном составе: в пленарном заседании или заседаниях палат.
Действующая Конституция изменила и расширила полномочия Конституционного Суда. Конституционному Суду принадлежит право законодательной инициативы по вопросам его ведения (ч. 1 ст. 104 Конституции).
Для устранения политизации деятельности Конституционного Суда более четко обозначены основные его функции и определены пределы конституционного контроля. Конституция и Закон "О Конституционном Суде" указывают исчерпывающий перечень актов, подлежащих рассмотрению Конституционным Судом с точки зрения их соответствия Конституции. К первой группе относятся акты федерального уровня: федеральные законы, нормативные акты Президента Российской Федерации, Совета Федерации, Государственной Думы, Правительства России. Вторая группа состоит из актов субъектов Российской Федерации, конституций республик, уставов, а также законов и иных нормативных актов субъектов Российской Федерации. Проверка конституционности законов и иных нормативных актов субъектов Российской Федерации осуществляется Конституционным Судом только по тем из них, которые приняты по вопросам, относящимся к ведению органов государственной власти Российской Федерации и совместному ведению федеральных органов государственной власти и органов государственной власти субъектов Федерации. Конституционный Суд не имеет права осуществлять конституционный контроль в отношении актов, относящихся к ведению органов государственной власти субъектов Федерации. К третьей группе относятся договоры между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Федерации, договоры между органами государственной власти субъектов Федерации. Четвертую группу актов в этой классификации составляют не вступившие в силу международные договоры Российской Федерации.
В ведение Конституционного Суда отнесено также разрешение споров о компетенции между органами государственной власти на федеральном уровне и на уровне субъектов Федерации (между федеральными органами, между органами государственной власти Федерации и органами государственной власти субъектов Федерации, между высшими государственными органами различных субъектов Федерации).
Действующим законодательством о Конституционном Суде ограничен круг субъектов, которые могут обращаться в Конституционный Суд. Если ранее этим полномочием обладали общественные организации и партии, любой депутат Верховного Совета, ныне обращаться в Конституционный Суд с запросом о проверке конституционности указанных в ст. 125 Конституции нормативных актов органов государственной власти и договоров между ними вправе лишь Президент Российской Федерации, Совет Федерации, Государственная Дума, группа депутатов, составляющая 1/5 членов Совета Федерации или депутатов Государственной Думы, Правительство, Верховный Суд или Высший Арбитражный Суд Российской Федерации, а также органы законодательной и исполнительной власти субъектов Федерации. Признание нормативных актов или отдельных их положений неконституционными лишает их юридической силы. Признанные не соответствующими Конституции международные договоры Российской Федерации не подлежат введению в действие и применению. Признание нормативного акта или договора либо отдельных их положений не соответствующими Конституции является основанием отмены в установленном порядке положений других нормативных актов, основанных на нормативном акте или договоре, признанном неконституционным.
Одним из основных полномочий Конституционного Суда является реализация права граждан на судебную защиту от посягательств государственных органов и должностных лиц на их права и свободы. Конституционный Суд рассматривает индивидуальные или коллективные жалобы граждан на нарушение их конституционных прав и свобод и проверяет конституционность закона, примененного в конкретном деле. Правом на обращение в Конституционный Суд обладают граждане, чьи права и свободы нарушаются законом, примененным или подлежащим применению в конкретном деле, объединения граждан, а также иные органы и лица, указанные в ст. 96 Закона "О Конституционном Суде". Вопрос о нарушении прав и свобод может быть предметом разбирательства Конституционного Суда также по запросам судов. Рассмотрение этих дел Конституционным Судом должно стать одной из самых существенных гарантий соблюдения прав и свобод граждан, осуществляемых судебной властью.
Предоставление судам права обращаться в Конституционный Суд с запросом о конституционности законов предоставляет им возможность в известной мере влиять на будущее изменение закона, несовершенство которого выявлено в судебной практике. Это право судов и обязанность Конституционного Суда рассматривать эти вопросы должны явиться фактором обеспечения верховенства Конституции, соподчиненности нормативных актов, укрепления правопорядка.
Конституционный Суд как орган конституционного контроля является единственным государственным органом, который вправе давать толкование положений Конституции. Закон четко определяет круг должностных лиц и государственных органов, имеющих право на обращение в Конституционный Суд с запросом о толковании Конституции. Этим правом обладают Президент, Совет Федерации, Государственная Дума, Правительство Российской Федерации, органы законодательной власти субъектов Российской Федерации. Таким образом, по своей инициативе толковать Конституцию Конституционный Суд не вправе.
Толкование Конституции, проведенное в установленном законом порядке, является официальным и обязательным для всех органов государственной власти (представительных, исполнительных, судебных), органов местного самоуправления, предприятий, учреждений, организаций, должностных лиц, граждан и их объединений (ст. 106 Закона "О Конституционном Суде").
По-новому решается Конституцией вопрос о роли Конституционного Суда в процедуре отрешения от должности Президента Российской Федерации: Конституционный Суд дает заключение только о соблюдении установленного порядка выдвижения обвинения в государственной измене или совершении иного тяжкого преступления. Признаки состава государственной измены и тяжких преступлений содержатся в ст. 15, 275 УК. Такого рода запрос рассматривается Конституционным Судом при соблюдении ряда условий. Обращаться в Конституционный Суд с подобным запросом вправе лишь Совет Федерации. Запрос допустим, если обвинение выдвинуто Государственной Думой и имеется заключение Верховного Суда Российской Федерации о наличии в действиях Президента признаков соответствующего преступления. Запрос направляется в Конституционный Суд не позднее месяца со дня принятия Государственной Думой решения о выдвижении обвинения. Заключение должно быть дано Конституционным Судом не позднее десяти дней после регистрации запроса. Если Конституционный Суд констатирует несоблюдение установленного порядка выдвижения обвинения против Президента, рассмотрение обвинения прекращается.
Для улучшения внутренней организации деятельности Конституционного Суда и с учетом объема и сложности его работы предусмотрены существенные изменения его структуры и организационных форм судопроизводства. В этих целях наряду с пленарными заседаниями как традиционной формой конституционного судопроизводства в Конституционном Суде проводятся заседания двух палат, включающих соответственно десять и девять судей.
В пленарных заседаниях должны участвовать все судьи Конституционного Суда. Отсутствие судьи на таком заседании возможно лишь по уважительной причине. Неучастие судьи в заседаниях Конституционного Суда или уклонение от голосования свыше двух раз подряд без уважительных причин является основанием для прекращения его полномочий. Пленарное заседание полномочно принимать решения по рассматриваемым делам или иным вопросам при наличии не менее 2/3 от общего числа назначенных судей. Руководит его работой Председатель Конституционного Суда.
На пленарном заседании, в отличие от заседаний палат, могут быть рассмотрены любые вопросы, входящие в компетенцию Конституционного Суда. Вместе с тем в ст. 21 Закона исчерпывающим образом определен перечень вопросов, которые рассматриваются исключительно на пленарных заседаниях. Эти вопросы можно разделить на две группы. К первой относятся вопросы, связанные с реализацией основной функции Конституционного Суда - осуществлением конституционного контроля: о соответствии конституций республик и уставов субъектов Российской Федерации Конституции Российской Федерации; о толковании Конституции России; о даче заключения о соблюдении установленного порядка выдвижения обвинения Президента Российской Федерации в государственной измене или совершении иного тяжкого преступления; о послании Конституционного Суда; о выступлении с законодательной инициативой.
Только пленарные заседания рассматривают вопросы, связанные с организацией работы Суда в целом: об избрании Председателя, заместителя Председателя и судьи - секретаря Конституционного Суда; о формировании персонального состава палат Конституционного Суда; о Регламенте Конституционного Суда и внесении в него изменений и дополнений; об очередности рассмотрения дел в пленарных заседаниях и распределении дел между палатами; о приостановлении или прекращении полномочий судьи Конституционного Суда, а также о досрочном освобождении от должности Председателя, заместителя Председателя и судьи - секретаря.
Остальные вопросы рассматриваются палатами суда, формируемыми только из числа судей Конституционного Суда. Председатель Суда и его заместитель не могут входить в состав одной палаты. Персональный состав каждой палаты обновляется раз в три года.
Организующими работу Конституционного Суда органами являются Председатель, заместитель Председателя и судья - секретарь Конституционного Суда. В пленарном заседании Конституционного Суда судьи тайным голосованием большинством от общего числа судей избирают из своего состава в индивидуальном порядке сроком на три года указанных должностных лиц. Председатель, заместитель Председателя, судья - секретарь по истечении срока их полномочий могут быть избраны на новый срок. Закон предусматривает процедуру досрочного освобождения названных должностных лиц от должности. Это освобождение может иметь место по инициативе не менее пяти судей, считающих, что Председатель, заместитель Председателя, судья - секретарь Конституционного Суда недобросовестно выполняют свои обязанности либо злоупотребляют своими правами. Вопрос о досрочном освобождении от должности указанных лиц решается большинством не менее 2/3 от общего числа судей Конституционного Суда тайным голосованием.

Статья 126

Верховный Суд Российской Федерации является высшим судебным органом по гражданским, уголовным, административным и иным делам, подсудным судам общей юрисдикции, осуществляет в предусмотренных федеральным законом процессуальных формах судебный надзор за их деятельностью и дает разъяснения по вопросам судебной практики.

Комментарий к статье 126

Организация и деятельность Верховного Суда Российской Федерации в настоящее время регулируются Законом "О судоустройстве РСФСР" от 8 июля 1981 г. <*>
--------------------------------
<*> ВВС. 1981. N 28. Ст. 976.

Верховный Суд возглавляет систему судебных органов, осуществляет надзор за судебной деятельностью всех судов общей юрисдикции (см. комментарий к ст. 118), находящихся на территории Российской Федерации.
Возможны лишь различные пределы такого надзора. Для судов России он неограничен. Что же касается судов республик - субъектов Федерации, то пределы судебного надзора Верховного Суда, возможно, могут быть определены федеральным законом.
Судебный надзор осуществляется Верховным Судом, прежде всего, путем проверки законности и обоснованности разрешения нижестоящими судами конкретных дел и исправления допущенных ими ошибок, но не исчерпывается этим. Важное значение имеют проводимые Верховным Судом изучение и обобщение судебной практики, анализ судебной статистики, дача на этой основе разъяснений по вопросам применения законодательства, возникающим при рассмотрении судебных дел.
Являясь высшим судебным органом, Верховный Суд в пределах своих полномочий рассматривает дела в качестве суда первой инстанции, в кассационном порядке, в порядке надзора и по вновь открывшимся обстоятельствам.
Верховный Суд действует в составе:
а) Пленума Верховного Суда;
б) Судебной коллегии по гражданским делам;
в) Судебной коллегии по уголовным делам;
г) Военной коллегии.
В составе Верховного Суда действует также Президиум.
Пленум Верховного Суда является коллегиальным органом, направляющим судебную практику для обеспечения ее точного соответствия закону. Пленум Верховного Суда действует в составе Председателя Верховного Суда, его заместителей и членов Верховного Суда.
Основное полномочие Пленума Верховного Суда - давать судам разъяснения по вопросам применения законодательства при рассмотрении ими гражданских, уголовных, административных и иных подсудных этим судам дел. Разъяснения даются в виде постановлений Пленума Верховного Суда и основываются на обобщении судебной практики, анализе судебной статистики и решений, принятых по рассмотренным Верховным Судом делам.
Президиум Верховного Суда состоит из 13 судей и утверждается Советом Федерации по представлению Президента Российской Федерации, основанному на представлении Председателя Верховного Суда. Президиум Верховного Суда образуется в составе Председателя Верховного Суда, его заместителей, входящих в состав Президиума по должности, и судей Верховного Суда.
В пределах своих полномочий Президиум Верховного Суда рассматривает дела в порядке надзора и по вновь открывшимся обстоятельствам, материалы изучения и обобщения судебной практики, анализа судебной статистики. Президиум также рассматривает дела по протестам на решения, приговоры и определения судебных коллегий Верховного Суда, тем самым осуществляя судебный надзор за деятельностью Верховного Суда при осуществлении им правосудия.
В качестве суда первой инстанции действуют исключительно коллегии Верховного Суда. Судебная коллегия по гражданским делам и Судебная коллегия по уголовным делам, а также Военная коллегия Верховного Суда утверждаются Пленумом Верховного Суда из числа судей Верховного Суда.
Дела по первой инстанции рассматриваются в составе судьи - председательствующего и двух народных заседателей (см. комментарий к ч. 5 ст. 32).
Подсудность дел, рассматриваемых Верховным Судом по первой инстанции, определяется ГПК и УПК.
Верховный Суд вправе изъять любое дело из нижестоящего суда и принять его к своему производству.
Кроме того, судебные коллегии рассматривают дела в кассационном порядке, в порядке надзора и по вновь открывшимся обстоятельствам.
Судебные коллегии по гражданским, уголовным делам, а также Военная коллегия рассматривают:
а) в качестве суда первой инстанции гражданские и уголовные дела, отнесенные законом к их ведению; Верховному Суду подсудны любые дела особой сложности и особого общественного значения, принятые им к своему производству по собственной инициативе или по инициативе прокуратуры (ст. 38 УПК);
б) в качестве суда кассационной (второй) инстанции - дела по жалобам и протестам на решения, приговоры и определения, вынесенные нижестоящими судами и не вступившие в законную силу;
в) в порядке надзора - дела по протестам на вступившие в законную силу решения, приговоры и определения, вынесенные всеми судами.
В кассационном и надзорном порядке судебные коллегии рассматривают дела в составе трех судей.
Новой формой надзора Верховного Суда является деятельность Кассационной палаты.
Кассационная палата Верховного Суда обеспечивает осуществление судебного надзора за деятельностью судов по рассмотрению дел с участием коллегии присяжных заседателей. В Кассационную палату обжалуются и опротестовываются приговоры и постановления, вынесенные судом присяжных в краевом, областном, городском суде (ст. 464 УПК). Постановление Пленума Верховного Суда "О некоторых вопросах применения судами уголовно - процессуальных норм, регламентирующих производство в суде присяжных" от 20 декабря 1994 г. <*> обязывает председателя и судей Кассационной палаты систематически изучать причины отмены и изменения судебных решений, оказывать судьям помощь в правильном применении законодательства, регламентирующего производство в суде присяжных, и с учетом вопросов, возникающих в практике применения этого законодательства, вносить предложения о даче Пленумом Верховного Суда соответствующих разъяснений.
--------------------------------
<*> РГ. 1995. 8 февр.

Судебные коллегии Верховного Суда в установленном законом порядке рассматривают вопросы о пересмотре по вновь открывшимся обстоятельствам определений по гражданским делам и о возобновлении уголовных дел по вновь открывшимся обстоятельствам.
Акты Верховного Суда, являющегося высшим судебным органом, окончательны и дальнейшему обжалованию (опротестованию) не подлежат.

Статья 127

Высший Арбитражный Суд Российской Федерации является высшим судебным органом по разрешению экономических споров и иных дел, рассматриваемых арбитражными судами, осуществляет в предусмотренных федеральным законом процессуальных формах судебный надзор за их деятельностью и дает разъяснения по вопросам судебной практики.

Комментарий к статье 127

Важнейшей гарантией эффективного осуществления хозяйственной деятельности является защита нарушенных или оспариваемых гражданских прав арбитражным судом.
Экономическая реформа, развитие рыночных отношений, отказ от административно - командной системы управления экономикой создали объективные условия для замены государственного арбитража системой арбитражных судов. Конституция закрепляет арбитражный суд как орган правосудия, осуществляющий судебную власть наряду с судами общей юрисдикции. В отличие от государственного арбитража, арбитражный суд не вмешивается в деятельность сторон, осуществляя правосудие на основе принципов состязательности, диспозитивности и гласности.
Систему арбитражных судов Российской Федерации возглавляет Высший Арбитражный Суд Российской Федерации, который наряду с Конституционным Судом Российской Федерации и Верховным Судом Российской Федерации относится к высшим органам судебной системы России.
Система и состав арбитражных судов, порядок их образования, основные принципы деятельности и функции отдельных звеньев системы арбитражных судов определены Федеральным конституционным законом "Об арбитражных судах в Российской Федерации" от 28 апреля 1995 г. <*> Статус судей арбитражных судов, порядок их назначения установлены также Законом Российской Федерации "О статусе судей в Российской Федерации", действующим в редакции Федерального закона от 21 июня 1995 г. <**> Закон "Об арбитражных судах" закрепил трехзвенную систему, состоящую из Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации; 10 федеральных арбитражных судов округов; арбитражных судов республик, краев, областей, городов федерального значения, автономной области, автономных округов (арбитражных судов субъектов Российской Федерации). Последние - это суды первой инстанции, т.е. принимают по существу первое решение по делу. В то же время судом первой инстанции является и Высший Арбитражный Суд, рассматривающий по существу дела, отнесенные к его компетенции. Арбитражные суды субъектов Российской Федерации одновременно являются и апелляционной инстанцией. Федеральные арбитражные суды округов - это суды кассационной инстанции. Надзорной же инстанцией является Высший Арбитражный Суд Российской Федерации.
--------------------------------
<*> СЗ РФ. 1995. N 18. Ст. 1589.
<**> СЗ РФ. 1995. N 26. Ст. 2399.

Подведомственность и подсудность дел арбитражным судам, процедура судебного разбирательства и принятия решений, порядок и основания их обжалования определены АПК.
Основные принципы деятельности арбитражных судов, сама процедура судебного разбирательства во многом совпадают с гражданским процессом, применяемым судами общей юрисдикции. Как и суды общей юрисдикции, арбитражные суды осуществляют судебную власть при разрешении споров, вытекающих из гражданских, административных и иных правоотношений. В АПК такие споры названы экономическими.
К компетенции арбитражных судов отнесены споры с участием юридических лиц (организаций), а также граждан, осуществляющих предпринимательскую деятельность без образования юридического лица и имеющих статус индивидуального предпринимателя. Эти споры возникают, как правило, в предпринимательской сфере и тесно связаны с экономикой. Специфика таких споров, обусловленная субъектным составом участников арбитражного судопроизводства и характером правоотношений, из которых возникают споры, порождает потребность в существовании наряду с судами общей юрисдикции арбитражных судов, определяет особенности арбитражного судопроизводства.
Наряду с экономическими (имущественными) спорами из гражданских правоотношений, арбитражные суды разрешают споры в сфере управления, вытекающие из административных правоотношений. Возможность опротестовать в арбитражный суд неправомерные акты государственных органов и органов местного самоуправления - важное правомочие предпринимателей; осуществление же контроля за законностью актов государственных органов и органов местного самоуправления, признание недействительными незаконных актов, ущемляющих права и интересы организаций и граждан - предпринимателей, - проявление судебной власти.
Таким образом, арбитражные суды рассматривают разные категории споров: экономические (имущественные) споры из гражданских правоотношений, споры в сфере управления, т.е. вытекающие из административных и иных правоотношений; дела о несостоятельности (банкротстве) организаций и граждан - индивидуальных предпринимателей, о защите чести, достоинства и деловой репутации и др.
К экономическим спорам, возникающим из гражданских правоотношений, относятся споры о собственности, споры, возникающие при заключении и исполнении гражданско - правовых договоров, и др. Среди споров в сфере управления можно назвать споры о признании недействительными неправомерных актов, связанных с созданием, реорганизацией и ликвидацией юридических лиц и государственной регистрации граждан - индивидуальных предпринимателей; иных властных актов, не соответствующих законодательству и ущемляющих охраняемые законом права и интересы организаций, а также индивидуальных предпринимателей; споры о возврате незаконно списанных сумм в виде налогов, административных штрафов и т.д.
В состав Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации входят: Пленум; Президиум; Судебная коллегия по рассмотрению споров, возникающих из гражданских и иных правоотношений; Судебная коллегия по рассмотрению споров, возникающих из административных правоотношений. В каждой коллегии формируются судебные составы, возглавляемые председателем.
При Высшем Арбитражном Суде действует Совет председателей арбитражных судов и Научно - консультативный совет. Совет председателей судов, являясь совещательным органом, рассматривает важные для всей системы судов вопросы, связанные с их организационной, кадровой и финансовой деятельностью.
Полномочия Пленума и Президиума Высшего Арбитражного Суда определены Законом "Об арбитражных судах в Российской Федерации". Пленум действует в составе Председателя Высшего Арбитражного Суда, его заместителей и судей этого Суда. Президиум состоит из Председателя Суда, его заместителей и председателей судебных составов.
Пленум наделен большими полномочиями. Он утверждает членов судебных составов, место пребывания федеральных арбитражных судов округов, регламент арбитражных судов, а также решает другие важнейшие вопросы деятельности арбитражных судов. Однако главное значение имеют полномочия Пленума, связанные с рассмотрением материалов изучения и обобщения практики применения законов и иных правовых актов, представляемых арбитражными судами, с подготовкой и дачей разъяснений по вопросам судебной практики.
Основные полномочия Президиума Высшего Арбитражного Суда - рассмотрение конкретных дел в порядке надзора по протестам на решения, вступившие в законную силу, если они уже были обжалованы в апелляционном и (или) кассационном порядке.
Президиум рассматривает также отдельные вопросы судебно - арбитражной практики и о результатах рассмотрения информирует арбитражные суды Российской Федерации.
В соответствии с Конституцией Высший Арбитражный Суд Российской Федерации является высшим судебным органом. Отсюда вытекает, что одним из его важнейших правомочий является дача разъяснений по вопросам судебной практики. Разъяснения Высшего Арбитражного Суда, даваемые в порядке судебного толкования по вопросам применения законодательства, закрепляют условия применения законодательных и иных правовых актов и способствуют уяснению их смысла. Такие разъяснения принимаются Пленумом Высшего Арбитражного Суда и обязательны для всей системы арбитражных судов в Российской Федерации. Обязательность разъяснений в виде постановлений Пленума призвана обеспечить единство правоприменительной судебно - арбитражной практики всех арбитражных судов Российской Федерации.
Другим средством обеспечения единства судебно - арбитражной практики является судебный надзор за деятельностью арбитражных судов, осуществляемый Высшим Арбитражным Судом Российской Федерации как надзорной инстанцией. Дела в порядке надзора по протестам на вступившие в законную силу судебные акты всех арбитражных судов в Российской Федерации рассматривает Президиум Высшего Арбитражного Суда. Постановления Президиума Высшего Арбитражного Суда по отдельным делам также оказывают влияние на судебно - арбитражную практику в силу авторитета судебных актов высшего арбитражного органа, принимающего постановления в порядке надзора.
Хотя Высший Арбитражный Суд и рассматривает наиболее важные споры как суд первой инстанции, основной его функцией является обобщение и направление судебно - арбитражной практики, обеспечение ее единообразия путем дачи обязательных разъяснений и осуществления надзора за судебной деятельностью в процессуальных формах.
Закрепленное в ст. 127 Конституции требование осуществлять судебный надзор в процессуальных формах исключает возможность вмешательства Высшего Арбитражного Суда в деятельность арбитражных судов в иных формах.

Статья 128

1. Судьи Конституционного Суда Российской Федерации, Верховного Суда Российской Федерации, Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации назначаются Советом Федерации по представлению Президента Российской Федерации.
2. Судьи других федеральных судов назначаются Президентом Российской Федерации в порядке, установленном федеральным законом.
3. Полномочия, порядок образования и деятельности Конституционного Суда Российской Федерации, Верховного Суда Российской Федерации, Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации и иных федеральных судов устанавливаются федеральным конституционным законом.

Комментарий к статье 128

Конституция определяет общий порядок наделения полномочиями судей высших федеральных судов Российской Федерации - Конституционного Суда, Верховного Суда, Высшего Арбитражного Суда. Новым здесь является сам принцип формирования судейского состава этих судов и круг субъектов государственной власти, участвующих в этой процедуре. Согласно Конституции формирование судейского корпуса осуществляется на основе взаимодействия трех ветвей государственной власти. Соответствующие полномочия Президента Российской Федерации, органов представительной власти, руководителей высших судов Российской Федерации и органов судейского сообщества определяются Конституцией, федеральными конституционными и федеральными законами (о назначении судей Конституционного Суда Российской Федерации см. комментарий к ст. 125 Конституции).
Конституция устанавливает единый порядок назначения судей всех высших судов. Высшие федеральные суды образуются высшими органами государственной власти: Президентом Российской Федерации и Советом Федерации Федерального Собрания.
Возрастание роли Президента и Совета Федерации в наделении полномочиями носителей высшей судебной власти в лице судей указанных судов выражается в том, что только Президенту принадлежит право представлять Совету Федерации кандидатуры для назначения на должность судей Конституционного Суда, Верховного Суда, Высшего Арбитражного Суда. Особенностью образования высших судебных органов Российской Федерации является также то обстоятельство, что назначение судей этих судов из числа представленных Президентом кандидатов Конституция относит к исключительной компетенции лишь одной палаты Федерального Собрания Российской Федерации - Совета Федерации. Характерно соотношение правомочий этих органов государственной власти при формировании высших органов судебной власти: Совет Федерации может отклонить представленные Президентом кандидатуры, но без представления Президента назначение судьи высшего суда состояться не может.
При наделении полномочиями судей Высшего Арбитражного Суда и Верховного Суда учитывается мнение представителей судейского сообщества и руководителей высших органов судебной власти. Квалификационные коллегии судей Верховного и Высшего Арбитражного судов Российской Федерации представляют заключения председателям этих судов о возможности: назначения судей Верховного Суда и Высшего Арбитражного Суда, назначения на должность заместителей председателей этих судов.
Согласно Федеральному закону "О внесении изменений и дополнений в Закон Российской Федерации "О статусе судей в Российской Федерации" от 21 июня 1995 г. <*> судьи Верховного Суда Российской Федерации и Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации назначаются Советом Федерации по представлению Президента Российской Федерации, которое вносится с учетом мнения Председателя Верховного Суда и Председателя Высшего Арбитражного Суда.
--------------------------------
<*> СЗ РФ. 1995. N 26. Ст. 2399.

Судьи иных федеральных судов назначаются Президентом Российской Федерации в порядке, установленном Законом "О статусе судей в Российской Федерации" от 26 июня 1992 г. <*> Так, судьи федеральных арбитражных судов округов назначаются Президентом по представлению Председателя Высшего Арбитражного Суда. Судьи других федеральных судов общей юрисдикции и арбитражных судов назначаются Президентом по представлению соответственно Председателя Верховного Суда и Председателя Высшего Арбитражного Суда с учетом мнения законодательного (представительного) органа соответствующего субъекта Российской Федерации. Судьи военных судов назначаются Президентом Российской Федерации по представлению Председателя Верховного Суда.
--------------------------------
<*> ВВС. 1992. N 30. Ст. 1792.

Каждый кандидат в судьи названных судов обсуждается персонально не только в квалификационных коллегиях судей, но и на заседаниях комиссии Совета по кадровой политике при Президенте Российской Федерации, а при необходимости и вызывается на такое заседание <*>.
--------------------------------
<*> Положение о комиссии Совета по кадровой политике при Президенте Российской Федерации для предварительного рассмотрения кандидатур на должности судей федеральных судов утверждено распоряжением Президента от 25 июля 1994 г. // СЗ РФ. 1994. N 14. Ст. 1625.

Названная комиссия возглавляется министром юстиции Российской Федерации. В ее состав входят председатель Совета по судебной реформе при Президенте, Председатель Верховного Суда, Председатель Высшего Арбитражного Суда, председатель Совета судей Российской Федерации, начальник Главного государственно - правового управления Президента Российской Федерации и ряд иных государственных деятелей. Основной задачей комиссии является рассмотрение внесенных в установленном порядке материалов по кандидатурам на должности судей Верховного Суда и Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации и других федеральных судов. Комиссия выносит заключение о рекомендации Президенту Российской Федерации представить в соответствии со ст. 83 и 128 Конституции кандидатуры в Совет Федерации Федерального Собрания для назначения на должности судей Верховного Суда и Высшего Арбитражного Суда, а по кандидатурам судей других федеральных судов назначить судей либо отказать им в этом.
С учетом требований ст. 72 Конституции при рассмотрении кандидатур наряду с их профессиональными качествами учитывается и мнение руководителей субъектов Российской Федерации. При обсуждении комиссией альтернативных кандидатов на должности председателей или заместителей председателей краевых и областных судов, по которым заключение дается Высшей квалификационной коллегией судей (п. 1 ст. 13 Положения "О квалификационных коллегиях судей" <*>), в обязательном порядке выслушивается сообщение председателя Высшей квалификационной коллегии судей Российской Федерации о ходе обсуждения указанных кандидатур на коллегии.
--------------------------------
<*> ВВС. 1993. N 24. Ст. 856.

В связи с установленной Законом от 21 июня 1995 г. процедурой учета мнения законодательных (представительных) органов субъектов Российской Федерации возник вопрос о порядке выявления и оформления этого мнения при назначении судей федеральных судов общей юрисдикции. Представляется правильным установление такого порядка, когда кандидатуры судей обсуждаются на сессии Законодательного Собрания субъекта Федерации с предварительным рассмотрением в соответствующем комитете или специально созданной для этих целей комиссии.
Президент Российской Федерации в месячный срок со дня получения необходимых материалов от комиссии Совета по кадровой политике при Президенте Российской Федерации для предварительного рассмотрения кандидатур на должности судей федеральных судов назначает судей федеральных судов, а кандидатов в судьи Верховного Суда и Высшего Арбитражного Суда представляет для назначения Совету Федерации Федерального Собрания либо отклоняет представленные кандидатуры, о чем сообщает председателю соответствующего суда. Назначение кандидатов на должности судей производится только при наличии положительного заключения соответствующей квалификационной коллегии судей.
В ч. 3 данной статьи содержится указание на форму правового регулирования полномочий, порядок организации и деятельности высших судебных органов Российской Федерации, а именно на федеральный конституционный закон. Это не означает, что все эти вопросы применительно к различным ветвям судебной власти должны решаться единым законом. Законодательная практика пошла по иному пути. Система судов в Российской Федерации в соответствии со ст. 118 Конституции будет определяться федеральным конституционным законом о судебной системе. Образование, структура, основы организации деятельности, статус судей Конституционного Суда Российской Федерации определяются Федеральным конституционным законом "О Конституционном Суде Российской Федерации" от 21 июля 1994 г. <*> Систему арбитражных судов, их структуру, организацию деятельности Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации, федеральных арбитражных судов округов, арбитражных судов субъектов Федерации устанавливает Федеральный конституционный закон "Об арбитражных судах в Российской Федерации" от 28 апреля 1995 г. <**>
--------------------------------
<*> СЗ РФ. 1994. N 13. Ст. 1447.
<**> СЗ РФ. 1995. N 18. Ст. 1589.

Создание условий для полного правового обеспечения полномочий, порядка формирования и организации деятельности, в том числе конкретизации подсудности и подведомственности и иных функций организационного характера, возлагаемых на Верховный Суд Российской Федерации и выходящих за пределы сферы правосудия, требует принятия федерального конституционного закона о Верховном Суде Российской Федерации.
Определение перечня, статуса, соподчиненности указанных в ст. 128 Конституции "иных федеральных судов" вызывает необходимость принятия отдельного федерального закона о содержании полномочий, порядке формирования судов, в частности о процедуре назначения судей федеральных судов Президентом Российской Федерации, о структуре и организации деятельности федеральных судов общей юрисдикции.
Несомненно, что системе, устройству и взаимосвязям военных судов должен быть посвящен отдельный федеральный закон.

Статья 129

1. Прокуратура Российской Федерации составляет единую централизованную систему с подчинением нижестоящих прокуроров вышестоящим и Генеральному прокурору Российской Федерации.
2. Генеральный прокурор Российской Федерации назначается на должность и освобождается от должности Советом Федерации по представлению Президента Российской Федерации.
3. Прокуроры субъектов Российской Федерации назначаются Генеральным прокурором Российской Федерации по согласованию с ее субъектами.
4. Иные прокуроры назначаются Генеральным прокурором Российской Федерации.
5. Полномочия, организация и порядок деятельности прокуратуры Российской Федерации определяются федеральным законом.

Комментарий к статье 129

Прокуратура Российской Федерации играет важную роль в охране и защите прав и свобод граждан, интересов общества и государства, укреплении законности и правопорядка, способствуя становлению и развитию демократического правового государства.
Осуществляя государственный надзор за исполнением законов на всей территории Российской Федерации, органы прокуратуры в Центре и на местах принимают меры, направленные на обеспечение единства законности и незыблемости правопорядка, устранение нарушений законности и привлечение виновных к ответственности, восстановление нарушенных прав граждан, предприятий, учреждений, организаций.
Полномочия, организация и порядок деятельности прокуратуры определяются Федеральным законом "О прокуратуре Российской Федерации", действующим в редакции Федерального закона "О внесении изменений и дополнений в Закон Российской Федерации "О прокуратуре Российской Федерации", принятого Государственной Думой 18 октября 1995 г. <*> В Законе нашли отражение и развитие конституционные положения (принципы) о прокуратуре, установленные ст. 129 Конституции. По существу, это новый закон о прокуратуре, в нем определены все стороны организации и деятельности прокуратуры.
-------------------------------
<*> СЗ РФ. 1995. N 47. Ст. 4472.

По своему назначению, принципам организации и деятельности, формам и методам работы прокуратура Российской Федерации занимает в системе государственной власти Российской Федерации самостоятельное место. Это специфический орган государственной власти, что позволяет ей успешно осуществлять возложенные на нее задачи и функции по обеспечению законности и правопорядка в государстве. Согласно ст. 1 указанного Закона прокуратура осуществляет от имени Российской Федерации надзор за исполнением действующих на территории Российской Федерации законов. Работу по надзору, т.е. по выявлению и устранению нарушений закона, восстановлению нарушенных прав, прокуратура выполняет в целях обеспечения верховенства закона, единства, соблюдения и укрепления законности, защиты прав и свобод человека и гражданина, а также охраняемых законом интересов общества и государства. Как видно, приоритетным направлением деятельности прокуратуры является защита прав и свобод человека и гражданина, что предопределено положениями ст. 2 Конституции о том, что человек, его права и свободы являются высшей ценностью: признание, соблюдение и защита прав и свобод человека и гражданина - обязанность государства. В этой правозащитной деятельности состоит принципиально новое назначение прокуратуры. В ранее действовавших законах о прокуратуре на первое место ставились охрана и защита интересов государства.
В указанных выше целях прокуратура Российской Федерации осуществляет:
надзор за исполнением законов федеральными министерствами и ведомствами, представительными (законодательными) и исполнительными органами субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления, органами военного управления, органами контроля, их должностными лицами, а также за соответствием законам издаваемых ими правовых актов;
надзор за соблюдением прав и свобод человека и гражданина федеральными министерствами и ведомствами, представительными (законодательными) и исполнительными органами субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления, органами военного управления, органами контроля, их должностными лицами, а также органами управления и руководителями коммерческих и некоммерческих организаций;
надзор за исполнением законов органами, осуществляющими оперативно - розыскную деятельность, дознание и предварительное следствие;
надзор за исполнением законов администрациями органов и учреждений, исполняющих наказание и применяющих назначаемые судом меры принудительного характера, администрациями мест содержания задержанных и заключенных под стражу;
уголовное преследование в соответствии с полномочиями, установленными уголовно - процессуальным законодательством Российской Федерации;
координацию деятельности правоохранительных органов по борьбе с преступностью.
Пределы, формы и методы надзора, полномочия прокуроров по его осуществлению определены в разделе III Закона ("Прокурорский надзор"). Из положений этого раздела отметим положения гл. 2. Предметом надзора за соблюдением прав и свобод человека и гражданина является надзор за соблюдением этих прав и свобод федеральными министерствами и ведомствами и другими органами, указанными в п. 2 ч. 2 ст. 1 Закона (перечислены выше). При этом прокуроры рассматривают и проверяют заявления, жалобы и иные сообщения о нарушениях прав и свобод человека и гражданина, разъясняют пострадавшим порядок защиты их прав и свобод, принимают меры по предупреждению и пресечению нарушений прав и свобод человека и гражданина, привлечению к ответственности лиц, нарушивших закон, и возмещению причиненного ущерба и др. При осуществлении этих и других полномочий в данной сфере прокурорского надзора прокурор при наличии оснований возбуждает уголовное дело или производство об административном правонарушении; предъявляет и поддерживает в суде или арбитражном суде иск в интересах пострадавших; приносит протест на акт, нарушающий права человека и гражданина, либо обращается в установленном порядке в суд с целью отмены незаконного акта и восстановления нарушенных прав; вносит представление об устранении нарушений прав и свобод человека и гражданина. Протесты, представления прокурора вносятся и рассматриваются в порядке и сроки, установленные ст. 23 и 24 Закона.
Прокуратура наделена правом осуществлять надзор за исполнением законов федеральными министерствами и ведомствами, за соответствием закону издаваемых ими правовых актов, в частности приказов, распоряжений, инструкций и т.д. Надзор за соответствием закону постановлений, распоряжений и иных правовых актов Правительства Российской Федерации на прокуратуру не возлагается. Однако, согласно п. 2 ст. 24 Закона, в случае несоответствия постановлений Правительства Российской Федерации законам Российской Федерации Генеральный прокурор информирует об этом Президента Российской Федерации.
Требования, протесты, представления, постановления прокурора, предусмотренные Законом о прокуратуре, подлежат обязательному рассмотрению и исполнению в порядке и сроки, установленные этим же Законом, с сообщением прокурору о принятых мерах. Их неисполнение влечет за собой установленную законом ответственность.
В Законе предусмотрено право прокуроров участвовать в заседаниях федеральных органов законодательной и исполнительной власти, а также представительных и исполнительных органов субъектов Федерации (ст. 7 Закона). В частности, Генеральный прокурор Российской Федерации, его заместители и по их поручению другие прокуроры вправе присутствовать на заседаниях палат Федерального Собрания, их комитетов и комиссий, Правительства России.
Генеральный прокурор и подчиненные ему прокуроры не наделены правом законодательной инициативы, но в Законе предусмотрено их участие в правотворческой деятельности. В ст. 9 Закона предусмотрено, что прокурор при установлении в ходе осуществления своих полномочий необходимости совершенствования действующих нормативных правовых актов вправе вносить в законодательные органы и органы, обладающие правом законодательной инициативы, предложения об изменении, дополнении, отмене или принятии законов и иных правовых актов.
В Законе установлено, что Генеральный прокурор и подчиненные ему прокуроры координируют деятельность по борьбе с преступностью органов внутренних дел, органов федеральной службы безопасности, органов налоговой инспекции, органов таможенной службы и других правоохранительных органов. Выполняя эту важную функцию, прокурор созывает координационные совещания, организует рабочие группы, истребует статистическую и другую необходимую информацию, осуществляет иные полномочия в соответствии с Положением о координации деятельности по борьбе с преступностью, утвержденным Генеральным прокурором.
Важнейшим направлением деятельности прокуратуры является участие прокурора в рассмотрении дел судами. Согласно разделу IV Закона, посвященному этому вопросу, участие прокурора в рассмотрении дел судами осуществляется в случаях, предусмотренных процессуальным законодательством России и другими федеральными законами. Эта деятельность прокурора выражается в том, что он, осуществляя уголовное преследование, выступает в суде в качестве государственного обвинителя, вправе обратиться в суд с заявлением или вступить в дело на любой стадии процесса, если этого требует защита прав граждан и охраняемых законом интересов общества и государства, в пределах своей компетенции опротестовывает судебные решения. Причем принесение Генеральным прокурором или его заместителем протеста на приговор, которым в качестве меры наказания назначена смертная казнь, приостанавливает его исполнение.
Генеральный прокурор Российской Федерации принимает участие в заседаниях Верховного Суда и Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации. Он вправе обращаться в Конституционный Суд Российской Федерации по вопросу нарушения конституционных прав и свобод граждан законом, примененным или подлежащим применению в конкретном деле. Генеральный прокурор вправе обращаться в Пленум Верховного Суда, Пленум Высшего Арбитражного Суда с представлениями о даче судам разъяснений по вопросам судебной практики по гражданским, арбитражным, уголовным, административным и иным делам.
В соответствии с конституционным положением о том, что прокуратура Российской Федерации составляет единую централизованную систему с подчинением нижестоящих прокуроров вышестоящим и Генеральному прокурору России в разделе II Закона определены система и организация прокуратуры Российской Федерации. Установлены принципы, нормы, гарантирующие органам прокуратуры активно, беспрепятственно и независимо от других органов осуществлять свою деятельность по надзору за исполнением законов, укреплению законности и правопорядка.
Систему прокуратуры России составляют Генеральная прокуратура Российской Федерации, прокуратуры субъектов Федерации и приравненные к ним прокуратуры, прокуратуры городов и районов, другие территориальные, а также военные и иные специализированные прокуратуры. Создание и деятельность органов прокуратуры, не входящих в единую систему прокуратуры России, не допускается.
Единство системы органов прокуратуры находит свое выражение в том, что все прокуроры наделены одинаковыми по характеру полномочиями, за исключением отдельных случаев, определенных законом. Каждый прокурор действует от имени всей системы прокурорских органов, имеет право и обязан принять предусмотренные законом меры для выявления и устранения любого нарушения закона. Едины также формы, методы и акты прокурорского реагирования на нарушения закона (проверки, протесты, представления, постановления). Решения прокурора, принятые в соответствии с законом и в пределах своей компетенции, имеют одинаковую юридическую силу и обязательны к исполнению надлежащими органами и должностными лицами. В пределах своей компетенции прокуроры вправе приносить протесты на судебные решения и приговоры. Вышестоящий прокурор может поручить нижестоящему прокурору выполнение отдельных своих обязанностей (кроме специально оговоренных в законе) и вместе с тем вправе взять на себя осуществление обязанностей нижестоящего прокурора.
Централизация системы органов прокуратуры выражается прежде всего в том, что все нижестоящие прокуроры подчиняются вышестоящему и Генеральному прокурору Российской Федерации (подчинение по "вертикали"). Генеральный прокурор руководит всей системой органов прокуратуры, в пределах своей компетенции назначает и освобождает от должности прокуроров, следователей и других работников прокуратуры, издает обязательные для исполнения всеми работниками органов и учреждений прокуратуры приказы, указания, распоряжения и инструкции. Прокуроры субъектов Федерации руководят деятельностью нижестоящих прокуратур, издают приказы, указания, распоряжения, обязательные для исполнения всеми подчиненными работниками. Прокуроры субъектов Федерации подчинены и подотчетны Генеральному прокурору, а нижестоящие прокуроры подчинены и подотчетны вышестоящим прокурорам и Генеральному прокурору. Правом руководства подчиненными работниками наделены и нижестоящие прокуроры.
Назначение Генерального прокурора Российской Федерации на должность и освобождение его от должности Советом Федерации Федерального Собрания по представлению Президента Российской Федерации указывают на особую государственную значимость должности Генерального прокурора и возглавляемой им системы органов прокуратуры, призванных осуществлять надзор за исполнением законов на всей территории Российской Федерации.
Назначение прокуроров субъектов Российской Федерации Генеральным прокурором по согласованию с этими субъектами (согласно ст. 129 Конституции), а именно с органами государственной власти субъектов Федерации (ст. 13 Закона о прокуратуре), с одной стороны, подтверждает уже изложенное конституционное положение о единстве и централизации системы прокуратуры России, а с другой - отражает специфику России как федеративного государства, определенную Конституцией известную самостоятельность субъектов Федерации, указывает на необходимость учета их интересов в данном вопросе. В ст. 11 Конституции установлено, что государственную власть в субъектах Российской Федерации осуществляют образуемые ими органы государственной власти (см. комментарий к этой статье). Сложилась разнообразная система органов государственной власти в субъектах Федерации. Вопрос о том, с каким из этих органов должно согласовываться назначение прокуроров субъектов Федерации, подлежит разрешению в практической деятельности Генерального прокурора.
Органы прокуратуры осуществляют полномочия независимо от федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов Федерации, органов местного самоуправления, общественных объединений и в строгом соответствии с действующими на территории Российской Федерации законами, действуют гласно, информируют органы государственной власти Федерации и субъектов Федерации, органы местного самоуправления, а также население о состоянии законности (п. 2 ст. 4 Закона).
Недопустимо вмешательство в осуществление прокурорского надзора: воздействие в какой-либо форме федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов Федерации, органов местного самоуправления, общественных объединений, средств массовой информации, их представителей, а также должностных лиц на прокурора или следователя с целью повлиять на принимаемые ими решения или воспрепятствование в какой-либо форме их деятельности влечет за собой установленную законом ответственность (п. 1 ст. 5 Закона).
Генеральный прокурор Российской Федерации не подотчетен палатам Федерального Собрания и Президенту Российской Федерации. Вместе с тем, согласно п. 6 ст. 12 Закона о прокуратуре, Генеральный прокурор ежегодно представляет палатам Федерального Собрания и Президенту доклад о состоянии законности и правопорядка в Российской Федерации и о проделанной работе по их укреплению.
Изложенные положения Закона о прокуратуре отражают и развивают конституционные принципы организации прокуратуры как специфического самостоятельного органа государственной власти Российской Федерации. По сравнению с ранее действовавшим Законом о прокуратуре новый закон, восприняв его позитивные нормы, отличается от прежнего многими принципиально новыми положениями, применение которых, несомненно, будет способствовать повышению роли прокуратуры в укреплении законности и правопорядка. Нельзя не отметить и следующие новые весьма важные положения. Согласно ст. 2 Закона Генеральная прокуратура Российской Федерации в пределах своей компетенции осуществляет прямые связи с соответствующими органами других государств и международными организациями, сотрудничает с ними, заключает соглашения по вопросам правовой помощи и борьбы с преступностью, участвует в разработке международных договоров Российской Федерации. Осуществление Генеральной прокуратурой России этих полномочий имеет важное значение для повышения эффективности деятельности прокуратуры по укреплению законности и правопорядка, усиления ее роли в борьбе с преступностью в Российском государстве.

Глава 8. МЕСТНОЕ САМОУПРАВЛЕНИЕ

В этой главе конкретизированы положения ст. 12 гл. 1 об основах конституционного строя. Закрепленная здесь модель местного самоуправления приближается к общепринятому во многих странах эталону местного самоуправления как демократического института. Она достаточно определенно указывает цель, к которой надо стремиться в реформировании местной власти.
Определяя основные параметры местного самоуправления, Конституция как бы завершает поиски его правовых форм, которые велись на протяжении последних нескольких лет. Еще в 1990 г. был принят Закон СССР "Об общих началах местного самоуправления и местного хозяйства в СССР" <*>, положивший начало этим поискам. При всем его несовершенстве он сыграл немалую роль если не в реальной перестройке, то, по крайней мере, в осмыслении возможных путей преобразования структур местной власти - как бы открыл путь децентрализации государства на демократической основе.
-------------------------------
<*> ВВС. 1990. N 16. Ст. 267.

Следующим шагом на этом пути был Закон РСФСР "О местном самоуправлении в РСФСР", принятый 6 июля 1991 г. <*> Конкретизировав и развив многие идеи союзного Закона, этот Закон определил местное самоуправление как особый институт, отличный от государственно - властных учреждений, как систему организации деятельности граждан для самостоятельного (под свою ответственность) решения вопросов местного значения на основе Конституции и законов Российской Федерации. Внеся изменения в Конституцию, согласно которым местные Советы, входящие в систему местного самоуправления, выводились из общей системы представительных органов государственной власти, Съезд народных депутатов РСФСР сохранил формулу Конституции о праве Верховного Совета России руководить Советами. Таким образом, конституционное закрепление статуса местного самоуправления оказалось весьма противоречивым. Это, в частности, давало правовые основания Верховному Совету поддерживать противостояние местных Советов и местной администрации, перенося конфликтные отношения парламента и Президента "вниз", на все уровни управления.
-------------------------------
<*> ВВС. 1991. N 29. Ст. 1010.

Развитие России как федеративного государства обусловило новый подход к разделению компетенции между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов Федерации в определении статуса местного самоуправления. Однако, хотя к совместному ведению Федерации и ее субъектов стало относиться установление общих принципов организации местного самоуправления, в прежней Конституции сравнительно подробно определялась организация местного самоуправления, в том числе функции постоянных комиссий местных Советов, полномочия председателей Советов, статус местной администрации и т.п.
Глава 8 действующей Конституции Российской Федерации устранила эти противоречия. Она уточнила государственно - правовую характеристику местного самоуправления, существенно обогатив ее. Конституция сузила нормативное регулирование местного самоуправления. Она в более общих формулах, чем прежняя Конституция, зафиксировала основные параметры местного самоуправления. В значительной мере именно из гл. 8 Конституции можно вывести содержание общих принципов организации системы местного самоуправления, определение которых остается в совместном ведении Российской Федерации и ее субъектов, хотя содержание этих принципов и не сводится только к тому, что закреплено в данной главе.

Статья 130

1. Местное самоуправление в Российской Федерации обеспечивает самостоятельное решение населением вопросов местного значения, владение, пользование и распоряжение муниципальной собственностью.
2. Местное самоуправление осуществляется гражданами путем референдума, выборов, других форм прямого волеизъявления, через выборные и другие органы местного самоуправления.

Комментарий к статье 130

В этой статье раскрывается смысл местного самоуправления. Самостоятельное решение населением вопросов местного значения - вот суть местного самоуправления. Никто, никакой орган не вправе вмешиваться в решение этих вопросов субъектами местного самоуправления, утверждать, отменять или приостанавливать действия их актов, если они приняты в рамках закона (см. комментарий к ст. 12). Естественно, это относится к проблемам, которые имеют местное значение. Их перечень определяется федеральными законами, законами и другими нормативными актами субъектов Федерации (см. комментарий к ст. 132).
Конституция связывает самостоятельное решение населением вопросов местного значения с самостоятельным владением, пользованием и распоряжением муниципальной собственностью. И это оправданно, поскольку никакая самостоятельность действий и решений невозможна без имущественной базы. В сущности, важнейшую содержательную сторону решений, связанных с обеспечением интересов жителей городов и сел, составляют именно отношения собственности. Реальность местного самоуправления обеспечивается, во-первых, наличием в руках субъектов самоуправления собственности, во-вторых, эффективным участием органов самоуправления в определении ее пообъектного состава и, в-третьих, обеспечением правового статуса этой собственности как таковой.
Более подробно экономические основы местного самоуправления определены Федеральным законом "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" <*>, который отразил положения Европейской хартии местного самоуправления, рассматривающей местное самоуправление в качестве политического принципа построения и организации публичной власти на местах на основе самостоятельности территориальных сообществ в решении вопросов местного значения, децентрализации властных полномочий, вовлечения населения в процесс управления государством <**>.
--------------------------------
<*> СЗ РФ. 1995. N 35. Ст. 3506.
<**> Государственная Дума. Стенограмма заседаний. Бюллетень N 109. 1995. 9 июня. Ст. 29.

В соответствии с указанным Законом к числу объектов муниципальной собственности относятся средства местного бюджета, муниципальные внебюджетные фонды, имущество органов местного самоуправления, а также муниципальные земли и другие природные ресурсы, находящиеся в муниципальной собственности, муниципальные предприятия и организации, муниципальные банки и другие финансово - кредитные организации, муниципальный жилищный фонд и нежилые помещения, муниципальные учреждения образования, здравоохранения, культуры и спорта, другое движимое и недвижимое имущество.
Названный Федеральный закон в соответствии с Конституцией Российской Федерации установил, что муниципальная собственность признается и защищается государством равным образом с государственной, частной и иными формами собственности.
Управляют муниципальной собственностью органы местного самоуправления. Права собственника в отношении имущества, входящего в состав муниципальной собственности, от имени муниципального образования осуществляют органы местного самоуправления, а в случаях, предусмотренных законами субъектов Российской Федерации и уставами муниципальных образований, - население непосредственно.
Органы местного самоуправления в соответствии с Законом вправе передавать объекты муниципальной собственности во временное или постоянное пользование физическим и юридическим лицам, сдавать в аренду, отчуждать в установленном порядке, а также совершать с имуществом, находящимся в муниципальной собственности, иные сделки, определять в договорах и соглашениях условия использования приватизируемых или передаваемых в пользование объектов. Порядок и условия приватизации муниципальной собственности определяются населением непосредственно или представительными органами местного самоуправления самостоятельно.
Если в ч. 1 комментируемой статьи речь идет об основном содержании самоуправления, то ч. 2 определяет важнейшие организационные формы самоуправления. Как, какими способами оно осуществляется? Вот вопрос, на который здесь дается ответ.
В соответствии с общей концепцией Конституции, устанавливающей, что единственным источником власти Российской Федерации является народ, в ч. 1 данной статьи местное самоуправление непосредственно связывается с возможностью самого населения решать соответствующие вопросы. Это существенно отличает данную трактовку местного самоуправления от той, которая была в прежней российской Конституции. Там упор делался на органы местного самоуправления и их функции. Здесь же подчеркиваются права самих граждан как первичных субъектов самоуправления.
Не случайно в ч. 2 комментируемой статьи на первое место в ряду форм самоуправления поставлены референдум, выборы и другие формы прямого волеизъявления граждан. Это не значит, что местное самоуправление осуществляется главным образом в этих формах. Далее речь идет и о выборных и других органах местного самоуправления. Но указание сначала форм прямого волеизъявления предполагает расширение их применения, разнообразие их видов, а также более эффективное их использование, означающее прежде всего создание условий для свободного выражения воли населения.
Конституция не дает исчерпывающего перечня форм прямого волеизъявления граждан. Она называет важнейшие. В Федеральном законе "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" этот перечень расширен. Кроме местного референдума и выборов названы собрания (сходы) граждан, народная правотворческая инициатива. При этом Закон предусматривает при определенных условиях возможность замены собраниями (сходами) граждан представительных органов местного самоуправления. Народная правотворческая инициатива предполагает возможность населения вносить в органы местного самоуправления проекты правовых актов. Они подлежат рассмотрению на открытом заседании с участием представителей населения, а результаты рассмотрения - официальному опубликованию.
Что касается органов местного самоуправления, то Конституция, не устанавливая их систему и функциональное назначение, определяет в данной статье главным образом и исключительно способ их формирования. Они формируются путем выборов и иными способами (к их числу можно отнести назначение, конкурсы и т.д.). Выборность - непременный признак органов местного самоуправления. Это гарантия самоорганизации местной власти. Поэтому Федеральный закон "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" прямо указывает, что наличие выборных органов муниципальных образований является обязательным. Выборы осуществляются на основе всеобщего равного и прямого избирательного права при тайном голосовании и обеспечении установленных законом избирательных прав граждан.
Выборные органы могут быть разными по своему назначению. На основе всеобщих равных и прямых выборов при тайном голосовании формируются представительные органы местного самоуправления - думы, советы, собрания и т.д. В их ведении находится решение важнейших вопросов местного значения. Они утверждают местный бюджет и отчет о его исполнении, принимают планы и программы развития муниципального образования, утверждают отчеты об их исполнении, устанавливают местные налоги и сборы, порядок управления и распоряжения муниципальной собственностью, контролируют деятельность других органов местного самоуправления и т.д.
Выборными органами, которые предусматриваются уставом муниципального образования, могут быть глава муниципального образования - должностное лицо, возглавляющее деятельность по осуществлению местного самоуправления на территории муниципального образования, а также иные должностные лица местного самоуправления. Глава муниципального образования избирается гражданами, проживающими на территории муниципального образования, на основе всеобщего равного и прямого избирательного права при тайном голосовании либо представительным органом местного самоуправления из своего состава.
На уровне местного самоуправления не действует принцип разделения властей, и, хотя каждый орган наделяется собственной компетенцией, не позволяющей ему дублировать деятельность другого органа, границы разделения труда могут быть достаточно подвижными. Более того, даже институционально возможно объединение органов с разными функциями. Так, согласно Федеральному закону "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" избранный населением глава муниципального образования может быть наделен правом входить в состав представительного органа местного самоуправления и председательствовать на его заседаниях.
Формирование всех органов местного самоуправления - "внутреннее" дело местного самоуправления. Все они подотчетны населению или представительному органу местного самоуправления. Образование органов местного самоуправления, назначение должностных лиц местного самоуправления органами государственной власти и государственными должностными лицами не допускаются.

Статья 131

1. Местное самоуправление осуществляется в городских, сельских поселениях и на других территориях с учетом исторических и иных местных традиций. Структура органов местного самоуправления определяется населением самостоятельно.
2. Изменение границ территорий, в которых осуществляется местное самоуправление, допускается с учетом мнения населения соответствующих территорий.

Комментарий к статье 131

В этой статье определяются территориально - организационные основы местного самоуправления. В пределах каких территорий действует самоуправление? В каком порядке могут изменяться эти пределы? На эти вопросы дает ответ данная статья.
Согласно ч. 1 ст. 131 местное самоуправление осуществляется прежде всего в городских и сельских поселениях, т.е. в городах, поселках, селах, деревнях. Там, где человек живет, там, где у него складываются и реализуются повседневные, "корневые" интересы, именно там и организуется местное самоуправление. Таков принципиальный подход к организации местного самоуправления, закрепляемый Конституцией.
Однако в комментируемой статье говорится, что местное самоуправление осуществляется "и на других территориях". Здесь нет указания, на каких именно. Значит, речь может идти о территориях как меньших, так и больших, чем территории городских или сельских поселений. Федеральный закон "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" связывает самоуправленческие территориальные единицы с понятием "муниципальное образование". Под ним понимаются городское, сельское поселение, несколько поселений, объединенных общей территорией, часть поселения, иная населенная территория, в пределах которой осуществляется местное самоуправление, имеются муниципальная собственность, местный бюджет и выборные органы местного самоуправления.
Самоуправление на территории муниципального образования не идентично территориальному общественному самоуправлению, под которым понимается самоорганизация граждан по месту их жительства на части муниципального образования (территориях поселений, не являющихся муниципальными образованиями, микрорайонов, кварталов, улиц, дворов и др.) для самостоятельного и под свою ответственность осуществления собственных инициатив в вопросах местного значения непосредственно самими же гражданами или через создаваемые ими органы территориального общественного самоуправления.
Территориальное общественное самоуправление, как правило, не имеет муниципальной собственности и местного бюджета, хотя и может обладать определенным имуществом и пользоваться правами юридического лица. Выполнение решений, принимаемых структурами территориального общественного самоуправления, обеспечивается мерами общественного воздействия. Они принимаются по сравнительно несложным вопросам. Функции местного самоуправления в муниципальных образованиях более трудны, их объем значительней, поэтому в их реализации относительно большее значение приобретают органы местного самоуправления - представительные и другие, а выполнение их решений гарантируется не только мерами общественного воздействия, но и усилиями государственных правоохранительных органов.
Федеральный закон "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" определяет, что территории муниципальных образований - городов, поселков, станиц, районов (уездов), сельских округов (волостей, сельсоветов) и других муниципальных образований - устанавливаются в соответствии с законами субъектов Российской Федерации. Вопросы об образовании, объединении, о преобразовании или об упразднении внутригородских муниципальных образований решаются представительным органом местного самоуправления города.
Таким образом, по смыслу этого Закона возможно двухуровневое местное самоуправление. В этом случае предметы ведения муниципальных образований, объекты муниципальной собственности, источники доходов местных бюджетов разграничиваются законом субъекта Российской Федерации, а в отношении внутригородских территориальных образований - уставом города. Подчиненность одного муниципального образования другому не допускается.
Требованием Конституции при организации местного самоуправления является учет исторических и иных местных традиций. Это существенная правовая гарантия против шаблонного подхода. Поскольку речь идет об учреждении и развитии института, основанного на инициативе и самодеятельности населения, абсолютно неприемлемо игнорирование особых условий, местной специфики, своеобразия жизненного уклада. Формы местного самоуправления, выражая его главную суть, могут быть различны. Так, сельское самоуправление не во всем похоже на городское, самоуправление в большом и малом городе тоже неодинаково. Организация его, скажем, в Республике Саха и Краснодарском крае будет иметь свои особенности, в самом Краснодарском крае надо учитывать традиции казачьего самоуправления и т.д. Соотношение форм прямого волеизъявления и начал представительства при осуществлении функций самоуправления, способы формирования органов самоуправления, наименование этих органов, разделение полномочий между представительными и исполнительными органами самоуправления - все это при разных обстоятельствах будет иметь свои особенности.
Конституция указывает, что структура органов местного самоуправления определяется населением самостоятельно. Причем под структурой органов надо понимать и строение системы основных органов местного самоуправления, наделенных собственной компетенцией, и внутреннее устройство каждого из этих органов. Население вправе, например, определить: будет ли избираться в данном муниципальном образовании глава муниципального образования или здесь станет действовать административный коллегиальный орган; если глава администрации будет избираться населением, то войдет ли он в состав представительного органа; какие создавать подразделения администрации, в частности образовывать ли специальные территориальные органы для управления теми или иными сферами и отраслями; создавать ли в представительном органе комиссии и, если создавать, вводить ли в их состав только депутатов или еще и других граждан, и т.д.
Согласно Закону "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" структура и порядок формирования органов местного самоуправления определяются в уставе муниципального образования, принимаемом либо представительным органом самоуправления, либо населением самостоятельно. Если устав принимается прямым волеизъявлением граждан, нет необходимости специально выносить структуру органов самоуправления на обсуждение и решение жителей муниципального образования. Однако в том случае, когда устав принимается представительным органом, структура органов местного самоуправления должна быть, согласно Конституции, отдельно определена референдумом. Важно при этом учитывать, что конституционное положение о самостоятельном определении населением структуры органов самоуправления необходимо рассматривать в совокупности с другими нормами Конституции, трактующими компетенцию разных органов в определении правового статуса местного самоуправления. Так, в соответствии с п. "н" ч. 1 ст. 72 Конституции установление общих принципов организации системы местного самоуправления относится к совместному ведению Российской Федерации и ее субъектов. Очевидно, что структура местного самоуправления, определяемая населением, должна соответствовать этим общим принципам. Она не должна также нарушать нормы, которые могут быть установлены органами государственной власти субъектов Федерации.
Часть 2 комментируемой статьи устанавливает, что изменение границ территорий, в которых осуществляется местное самоуправление, допускается только с учетом мнения населения соответствующих территорий. Это - чрезвычайно важное требование, соблюдение которого позволяет оптимально учесть все местные условия и особенности, исторические и иные традиции. Сами решения об изменении границ, как и об их установлении, в том числе при образовании, объединении, преобразовании, упразднении муниципальных единиц, относятся к компетенции органов государственной власти субъектов Российской Федерации, однако эти органы не вправе игнорировать интересы местного населения.
В Конституции речь идет отнюдь не об императивном значении мнения населения. Поэтому вопросы об изменении границ муниципальных образований вряд ли стоит выносить на референдум и принимать на нем обязательные для исполнения решения. Мнение населения может выявляться в данном случае путем проведения консультативных опросов населения, сбора подписей под проектами соответствующих решений на сходах и собраниях жителей с обсуждением вопросов о намечаемых изменениях и т.д. При этом в соответствии с Федеральным законом "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" законодательные (представительные) органы государственной власти субъектов Федерации устанавливают законом гарантии учета мнения населения, чтобы предотвратить формальный подход к мнению граждан по весьма существенному для них вопросу.

Статья 132

1. Органы местного самоуправления самостоятельно управляют муниципальной собственностью, формируют, утверждают и исполняют местный бюджет, устанавливают местные налоги и сборы, осуществляют охрану общественного порядка, а также решают иные вопросы местного значения.
2. Органы местного самоуправления могут наделяться законом отдельными государственными полномочиями с передачей необходимых для их осуществления материальных и финансовых средств. Реализация переданных полномочий подконтрольна государству.

Комментарий к статье 132

В ч. 1 данной статьи дается перечень важнейших вопросов местного значения, решаемых органами местного самоуправления. Сопоставляя содержащиеся здесь нормы с нормами ст. 130, где говорится о возможности решения подведомственных местному самоуправлению дел непосредственно населением, можно сделать однозначный вывод, что основной объем этих дел приходится все же на долю структур, специально для этого создаваемых.
Приведенный в комментируемой статье перечень - открытый, т.е. кроме указанных в нем вопросов управления муниципальной собственностью, формирования, утверждения и исполнения местного бюджета, установления местных налогов и сборов, осуществления охраны общественного порядка предполагается решение органами местного самоуправления "иных вопросов местного значения". Причем названные вопросы главным образом связаны с материально - финансовым обеспечением местного самоуправления. Если исключить из этого перечня охрану общественного порядка, конкретные направления деятельности органов местного самоуправления представить трудно. Полностью, детально они определяются федеральными законами и законами субъектов Федерации.
Федеральный закон "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" относит к вопросам местного значения, решаемым муниципальными образованиями, следующие:
принятие и изменение уставов муниципальных образований, контроль за их соблюдением;
владение, пользование и распоряжение муниципальной собственностью;
местные финансы, формирование, утверждение и исполнение местного бюджета, установление местных налогов и сборов, другие финансовые вопросы местного значения;
комплексное социально - экономическое развитие муниципального образования;
содержание и использование муниципального жилищного фонда и муниципальных нежилых помещений;
организацию, содержание и развитие муниципальных учреждений дошкольного, основного общего и профессионального образования;
организацию, содержание и развитие муниципальных учреждений здравоохранения, обеспечение санитарного благополучия населения;
охрану общественного порядка, организацию и содержание муниципальных органов охраны общественного порядка, осуществление контроля за их деятельностью;
создание условий для жилищного и социально - культурного строительства;
организацию, содержание и развитие муниципальных энерго-, газо-, тепло- и водоснабжения и канализации;
муниципальное дорожное строительство и содержание дорог местного значения;
благоустройство и озеленение территории муниципального образования;
организацию транспортного обслуживания населения и муниципальных учреждений, обеспечение населения услугами связи;
создание условий для обеспечения населения услугами торговли, общественного питания и бытового обслуживания;
создание условий для развития физической культуры и спорта в муниципальном образовании;
обеспечение социальной поддержки и содействия занятости населения;
обеспечение противопожарной безопасности в муниципальном образовании, организацию муниципальной пожарной службы;
ряд других вопросов, составляющих закрытый перечень дел местного значения.
Кроме того, согласно указанному Закону муниципальные образования вправе принимать к своему рассмотрению иные вопросы, отнесенные к вопросам местного значения законами субъектов Российской Федерации, а также вопросы, не исключенные из их ведения и не отнесенные к ведению других муниципальных образований и органов государственной власти.
Само понятие "вопросы местного значения" относительно. Хотя в их оптимальном решении заинтересовано прежде всего местное население, для государства в целом это тоже небезразлично, поскольку вся политика государства, согласно Конституции, направлена на создание условий, обеспечивающих достойную жизнь и свободное развитие человека.
Тем не менее Конституция различает полномочия местного самоуправления, имеющие локальный характер, и государственные полномочия. В соответствии с ч. 2 ст. 132 органы местного самоуправления могут наделяться отдельными государственными полномочиями. Эта норма, с одной стороны, отражает уже сложившееся положение, когда действующие органы местного самоуправления, унаследовавшие в известной степени функции местных Советов, решают вопросы государственного значения, а с другой - определяет возможность увеличения их государственных обязанностей в новых условиях.
К вопросам государственного значения, в решении которых в соответствии с действующим законодательством принимают участие органы местного самоуправления, относятся ведение записи актов гражданского состояния, ведение воинского учета, участие в организации гражданской обороны, ведение статистического учета, осуществление контроля за соблюдением карантинных правил, архитектурно - строительный контроль и др. Органы местного самоуправления могут быть также наделены полномочиями по участию в определении режима деятельности предприятий, учреждений и организаций различных форм собственности, в том числе государственной, некоторыми правоохранительными полномочиями и т.д.
Наделение полномочиями может осуществляться в форме их передачи или делегирования. Передача представляет собой способ регулирования полномочий органа местного самоуправления, при котором какое-либо полномочие государственного органа исключается из его компетенции и включается в компетенцию органов местного самоуправления. Делегирование - это предоставление государственным органом принадлежащего ему права решения какого-либо вопроса органам местного самоуправления на один раз, на определенный срок или бессрочно. Наделение полномочиями может распространяться на всю систему органов местного самоуправления, на органы одного вида, уровня или региона, в границах одной административно - территориальной единицы.
Согласно Конституции органы местного самоуправления наделяются государственными полномочиями законом. Поскольку определение правового статуса местного самоуправления составляет сферу совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов, а также самостоятельного ведения субъектов Российской Федерации, передача или делегирование полномочий могут осуществляться только законом Российской Федерации, законами субъектов Российской Федерации.
Это - одно из основных условий наделения органов местного самоуправления государственными полномочиями. Другое состоит в том, что объем передаваемых или делегируемых полномочий не может быть слишком велик. Во всяком случае, эти полномочия не должны превалировать над полномочиями, связанными с решением вопросов местного значения и определяющими функциональное назначение органов самоуправления как таковых. Не случайно в Конституции говорится о наделении органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями. В этой связи можно предположить, что по своему характеру они должны быть связаны с непосредственными интересами местного населения. Их значение не может быть для населения как субъекта самоуправления чем-то абстрактным, начисто оторванным от его нужд и потребностей.
Наделение полномочиями должно, как это прямо предусмотрено Конституцией, сопровождаться передачей необходимых для их осуществления материальных и финансовых средств. Это чрезвычайно важное, новое для практики условие, гарантирующее, во-первых, само осуществление полномочий, а во-вторых, продолжение выполнения местным самоуправлением присущих ему главных функций. Причем согласно указанному Федеральному закону органы местного самоуправления и его должностные лица несут ответственность за осуществление государственных полномочий в той мере, в какой эти полномочия обеспечены соответствующими органами государственной власти материальными и финансовыми ресурсами.
Еще одно условие, связанное с наделением органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями, заключается в возможности контроля со стороны государства за их реализацией. Такой контроль, по общему правилу, означает возможность соответствующих государственных органов давать указания органам местного самоуправления по поводу реализации переданных полномочий, оценивать принимаемые ими решения с точки зрения не только законности, но и целесообразности, а также отменять при необходимости такие решения или приостанавливать их. Передавая органам местного самоуправления государственные полномочия, соответствующий орган государственной власти может установить порядок контроля за решениями органов местного самоуправления.

Статья 133

Местное самоуправление в Российской Федерации гарантируется правом на судебную защиту, на компенсацию дополнительных расходов, возникших в результате решений, принятых органами государственной власти, запретом на ограничение прав местного самоуправления, установленных Конституцией Российской Федерации и федеральными законами.

Комментарий к статье 133

Эта статья посвящена гарантиям местного самоуправления. Впервые они закреплены на конституционном уровне. В прежней Конституции говорилось только об обязательности исполнения решений местных Советов всеми расположенными на территории Совета предприятиями, учреждениями и организациями, а также должностными лицами и гражданами. Теперь это правило в новой редакции установлено Федеральным законом "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации". Конституция презюмирует его и определяет правовой путь его обеспечения - орган местного самоуправления вправе обратиться в суд, если его решение не выполняется или выполняется ненадлежащим образом. Меры ответственности, применяемые в судебном порядке, определяются законом. В названном Федеральном законе установлено также, что решения органов местного самоуправления или их должностных лиц могут быть отменены только органами или должностными лицами, их принявшими, либо признаны недействительными по решению суда. Это гарантирует органы местного самоуправления от вмешательства в их деятельность органов государственной власти.
Развивая конституционные положения, упомянутый Федеральный закон определил, что граждане, проживающие на территории муниципального образования, органы местного самоуправления и должностные лица местного самоуправления вправе предъявлять в суд или арбитражный суд иски о признании недействительными нарушающих права местного самоуправления актов органов государственной власти и государственных должностных лиц, органов местного самоуправления, предприятий, учреждений и организаций, а также общественных организаций. Речь может идти о нарушении компетенции органа местного самоуправления, подмене его функций, незаконной отмене или приостановлении действия актов органов местного самоуправления и др.
Принципиальное значение имеет предоставление права обращения в суд гражданам. Причем это право не ограничено условиями, при которых гражданин может обратиться в суд лишь в том случае, если нарушение прав местного самоуправления затрагивает его личные интересы. В данном случае личный и общественный интересы тесно сочетаются, поскольку нарушение прав местного самоуправления означает и нарушение (непосредственно или в конечном счете) прав граждан на самоуправление.
Охраняя права местного самоуправления, Закон не допускает прекращения полномочий органов местного самоуправления без участия суда. Причем прекращение полномочий органов местного самоуправления и выборных должностных лиц местного самоуправления законодательным (представительным) органом субъекта Федерации возможно только в случае установленных судом нарушений Конституции Российской Федерации, устава субъекта Федерации, федерального закона, акта субъекта Федерации или устава муниципального образования.
В ст. 132 Конституции установлено правило, в соответствии с которым наделение органов местного самоуправления государственными полномочиями должно сопровождаться передачей необходимых для их осуществления средств. Однако возможна ситуация, когда и без передачи полномочий органы государственной власти (федеральные или субъектов Федерации) принимают решения, не обязательно адресованные органам местного самоуправления, но вынуждающие последних производить дополнительные затраты помимо запланированных в бюджете или в связи с выполнением переданных им полномочий. Например, если по решению федеральных органов закрывается предприятие, составляющее объект федеральной государственной собственности, возникает проблема безработицы для жителей данного города, к решению которой должен подключиться орган местного самоуправления. Он затрачивает определенные средства на социальную защиту затрагиваемой этим решением категории членов территориального сообщества (создает новые рабочие места, выплачивает дополнительные пособия наименее обеспеченным, берет на свое содержание учреждения соцкультбыта ликвидированного предприятия и т.д.). Согласно комментируемой статье эти затраты органа местного самоуправления должны быть ему компенсированы.
Безусловно, органу местного самоуправления должен быть компенсирован ущерб в случае отчуждения в государственную собственность объектов муниципальной собственности и т.п. Сам порядок такой компенсации, перечень ее условий должны быть определены законом.
Существенная гарантия прав местного самоуправления - запрет на ограничение прав местного самоуправления, установленных Конституцией Российской Федерации и федеральными законами. Эта норма адресована, с одной стороны, федеральным органам государственной власти, а с другой - органам государственной власти субъектов Федерации. Ни акты исполнительной власти (Правительства Российской Федерации), ни указы Президента России не могут сужать права местного самоуправления, установленные как Конституцией Российской Федерации, так и законами, принимаемыми федеральным законодательным органом. В то же время и органы государственной власти субъектов Федерации не вправе уменьшать правовые возможности местного самоуправления, закрепленные на федеральном уровне.
Конституция Российской Федерации и федеральные законы, принимаемые в рамках предметов ведения Российской Федерации и совместного ведения Федерации и ее субъектов, содержат важнейшие нормы, регламентирующие статус самоуправления, и тем самым образуют "потолок" правового регулирования местного самоуправления, выше которого не могут подниматься нормативные акты других государственных органов.

Глава 9. КОНСТИТУЦИОННЫЕ ПОПРАВКИ И ПЕРЕСМОТР КОНСТИТУЦИИ

В гл. 9 регламентируется порядок изменения действующей и принятия новой Конституции, призванный обеспечить стабильность конституционного строя и вместе с тем динамику его развития с учетом меняющихся общественных потребностей. В этой главе можно выделить три модели решения вопроса об изменении Конституции.
1. Положения гл. 1, 2 и 9 не подлежат изменению. Необходимость их изменения влечет за собой принятие новой Конституции.
2. Поправки к положениям гл. 3 - 8 Конституции, за исключением ст. 65, вносятся в порядке, предусмотренном для принятия федеральных конституционных законов, после их одобрения законодательными (представительными) органами не менее чем 2/3 субъектов Российской Федерации (ст. 136). Как показывает практика зарубежного конституционного развития, подобный усложненный порядок внесения поправок существенно ограничивает возможности конституционного пересмотра. Для сравнения укажем, что в Соединенных Штатах Америки при сходном усложненном порядке принятия конституционных поправок в текст Конституции за двести лет ее существования было внесено только 27 поправок.
3. Особый порядок установлен на случай изменения ст. 65 Конституции. При принятии в состав Российской Федерации и образовании в составе Российской Федерации нового субъекта, а также при изменении конституционно - правового статуса субъекта Российской Федерации соответствующие федеральные законы также принимаются в порядке, предусмотренном для принятия федеральных конституционных законов. Своеобразно решается вопрос о порядке изменения наименования субъекта Российской Федерации. Соответствующие изменения включаются в текст ст. 65 Конституции указом Президента Российской Федерации на основании решения субъекта Федерации, принятого в установленном им порядке. В указанных случаях конституционные поправки не подлежат одобрению со стороны законодательных (представительных) органов субъектов Российской Федерации (ст. 137).
В целом, анализируя порядок изменения Конституции Российской Федерации, следует подчеркнуть крайнюю сложность конституционного пересмотра.

Статья 134

Предложения о поправках и пересмотре положений Конституции Российской Федерации могут вносить Президент Российской Федерации, Совет Федерации, Государственная Дума, Правительство Российской Федерации, законодательные (представительные) органы субъектов Российской Федерации, а также группа численностью не менее одной пятой членов Совета Федерации или депутатов Государственной Думы.

Комментарий к статье 134

Данная статья определяет круг субъектов конституционной инициативы, которым дано право ставить вопрос об изменении или пересмотре положений Конституции. Следует отметить, что в их число входят не только органы государственной власти (Президент, Совет Федерации, Государственная Дума, Правительство, законодательные органы субъектов Российской Федерации), но и группы депутатов обеих палат Федерального Собрания.
Конституционная инициатива органов государственной власти оформляется в виде соответствующих актов (например, постановлений Государственной Думы, постановлений Правительства и т.д.). Эти акты должны приниматься с соблюдением установленных процедур и правил. В частности, акты конституционной инициативы законодательных (представительных) органов субъектов Российской Федерации должны отвечать тем формальным требованиям, которые установлены в конституциях (уставах) субъектов Российской Федерации и регламентах их законодательных (представительных) органов.
Конституционная инициатива групп депутатов Федерального Собрания оформляется в виде законопроекта или предложения о конституционном пересмотре, которые подписываются не менее чем 1/5 членов Совета Федерации или депутатов Государственной Думы.
Предложения о пересмотре Конституции должны быть оформлены в соответствии с теми требованиями, которые установлены регламентами Совета Федерации и Государственной Думы. Так, в Государственной Думе необходимым условием внесения законопроекта является представление: текста законопроекта; обоснования необходимости его принятия, включающего развернутую характеристику законопроекта, с указанием его целей, основных положений, места в системе действующего законодательства, а также прогноза социально - экономических и иных последствий его принятия; справки о состоянии законодательства в данной сфере правового регулирования; перечня законов и иных нормативных актов, отмены, изменения, дополнения или принятия которых потребует принятие данного законопроекта; предложений о разработке нормативных правовых актов, принятие которых необходимо для реализации данного закона; финансово - экономического обоснования, если реализация законопроекта потребует дополнительных материальных и иных затрат (ст. 96 Регламента Государственной Думы). В том случае, если не выполнены указанные требования либо форма представленного проекта не соответствует установленным нормам, законопроект может быть возвращен Советом Государственной Думы его инициаторам (ст. 99 Регламента Государственной Думы).

Статья 135

1. Положения глав 1, 2 и 9 Конституции Российской Федерации не могут быть пересмотрены Федеральным Собранием.
2. Если предложение о пересмотре положений глав 1, 2 и 9 Конституции Российской Федерации будет поддержано тремя пятыми голосов от общего числа членов Совета Федерации и депутатов Государственной Думы, то в соответствии с федеральным конституционным законом созывается Конституционное Собрание.
3. Конституционное Собрание либо подтверждает неизменность Конституции Российской Федерации, либо разрабатывает проект новой Конституции Российской Федерации, который принимается Конституционным Собранием двумя третями голосов от общего числа его членов или выносится на всенародное голосование. При проведении всенародного голосования Конституция Российской Федерации считается принятой, если за нее проголосовало более половины избирателей, принявших участие в голосовании, при условии, что в нем приняло участие более половины избирателей.

Комментарий к статье 135

Согласно ст. 135 Федеральное Собрание не может изменить положения гл. 1 "Основы конституционного строя", гл. 2 "Права и свободы человека и гражданина", а также гл. 9 "Конституционные поправки и пересмотр Конституции".
При необходимости пересмотра указанных глав Конституции Российской Федерации (с предложением по этому вопросу выступают субъекты конституционной инициативы, указанные в ст. 134 Конституции) созывается Конституционное Собрание, но только при том условии, что конституционная инициатива по этому вопросу поддержана 3/5 голосов от общего числа членов Совета Федерации и депутатов Государственной Думы. Следует подчеркнуть, что предложение о пересмотре может быть внесено как в Государственную Думу, так и в Совет Федерации.
Регламентом Государственной Думы предусмотрен следующий порядок рассмотрения вопроса о пересмотре гл. 1, 2 и 9 Конституции. Соответствующие предложения должны содержать новую редакцию указанных глав Конституции или их статей, частей, пунктов, а также обоснование новелл, внесенных в порядке законодательной инициативы. Предложение направляется Советом Государственной Думы в Комитет Государственной Думы по законодательству и судебно - правовой реформе для подготовки заключения, после чего включается Советом Государственной Думы в календарь рассмотрения вопросов (ст. 128). По итогам обсуждения Государственная Дума принимает решение об одобрении или отклонении предложения. Предложение о пересмотре считается одобренным, если за него проголосовало не менее 3/5 от общего числа депутатов Государственной Думы. В этом случае постановление Государственной Думы направляется в течение пяти дней в Совет федерации для последующего рассмотрения (ст. 129 Регламента Государственной Думы).
Порядок рассмотрения предложения о пересмотре гл. 1, 2 и 9 Конституции в Совете Федерации мало чем отличается от процедур, установленных Регламентом Государственной Думы. Наиболее существенное отличие касается включения предложения в повестку дня. В Совете Федерации этот вопрос решается Председателем палаты (ст. 115 Регламента Совета Федерации). Так же как и в Государственной Думе, предложение о пересмотре гл. 1, 2 и 9 Конституции должно быть поддержано большинством не менее чем 3/5 от общего числа членов Совета Федерации.
В том случае, если предложение о пересмотре указанных глав Конституции принято обеими палатами в идентичной форме, созывается Конституционное Собрание в порядке, предусмотренном соответствующим федеральным конституционным законом. (К настоящему времени указанный закон еще не принят.) Для обеспечения должного авторитета Конституционного Собрания представляется желательным его формирование в порядке прямых выборов. Конституционное Собрание может либо подтвердить неизменность положений действующей Конституции, либо принять решение о разработке новой Конституции.
Новая Конституция, согласно ч. 3 ст. 135, принимается либо Конституционным Собранием (2/3 голосов от общего числа его членов), либо референдумом (всенародным голосованием). В референдуме должно принять участие не менее половины зарегистрированных избирателей. Конституция считается принятой, если за нее проголосовало более половины избирателей, принявших участие в голосовании.
Рассмотренный выше порядок пересмотра гл. 1, 2 и 9 Конституции Российской Федерации подчеркивает особую значимость и вместе с тем необходимость обеспечения стабильности данных норм Конституции. Аналогичные решения имеются и в зарубежной конституционной практике. Так, по Конституции ФРГ не подлежат конституционному пересмотру положения, затрагивающие разделение Федерации на земли, принципы сотрудничества земель в области законодательства, а также такие основополагающие принципы, как защита достоинства человека, неприкосновенность и неотчуждаемость прав человека (ст. 79). Особого внимания заслуживают положения ст. 20 Основного Закона ФРГ, которые также не подлежат пересмотру:
"1. Федеративная Республика Германия является демократическим и социальным федеративным государством.
2. Вся государственная власть исходит от народа. Она осуществляется народом путем выборов и голосований, а также через специальные органы законодательства, исполнительной власти и правосудия.
3. Законодательство связано конституционным строем, исполнительная власть и правосудие - законом и правом.
4. Все немцы имеют право оказывать сопротивление всякому, кто попытается устранить этот строй, если иные средства не могут быть использованы".
Можно привести ряд других примеров. По Конституциям Франции и Италии не подлежат пересмотру положения о республиканской форме правления.
Более широко очерчивает круг статей, не подлежащих конституционному пересмотру, Конституция Греции. Согласно ст. 110 не могут быть изменены нормы Конституции, определяющие основы и форму правления государства как парламентарной республики, а также такие принципы, как уважение и защита личности, равенство перед законом, свобода личности, свобода совести, разделение властей и т.д.

Статья 136

Поправки к главам 3 - 8 Конституции Российской Федерации принимаются в порядке, предусмотренном для принятия федерального конституционного закона, и вступают в силу после их одобрения органами законодательной власти не менее чем двух третей субъектов Российской Федерации.

Комментарий к статье 136

Поправки к положениям гл. 3 - 8 Конституции Российской Федерации могут предлагать субъекты конституционной инициативы, указанные в ст. 134 Конституции. Это не влечет постановки вопроса о пересмотре Конституции в целом. Проекты федеральных законов о внесении поправок в гл. 3 - 8 Конституции вносятся в Государственную Думу и принимаются Федеральным Собранием в порядке, предусмотренном для федеральных конституционных законов, - большинством не менее 3/4 голосов от общего числа членов Совета Федерации и не менее 2/3 голосов от общего числа депутатов Государственной Думы (ст. 108 Конституции). Следует подчеркнуть, что в данной статье речь идет не о федеральных конституционных законах, исчерпывающий перечень которых содержится в самом тексте Конституции, а о федеральных законах, которые принимаются в порядке, предусмотренном для принятия федеральных конституционных законов. По этой причине в комментарии они и именуются не федеральными конституционными законами, а федеральными законами о внесении поправок к положениям гл. 3 - 8 Конституции.
Данное толкование ст. 136 Конституции было подтверждено и Постановлением Конституционного Суда от 31 октября 1995 г. <*> Как сказано в Постановлении, "из установленной Конституцией Российской Федерации процедуры принятия поправок к главам 3 - 8 Конституции Российской Федерации вытекает, что поправки в смысле статьи 136 Конституции принимаются в форме особого правового акта - закона Российской Федерации о поправке к Конституции Российской Федерации".
--------------------------------
<*> СЗ РФ. 1995. N 45. Ст. 4408.

Регламент Государственной Думы устанавливает следующий порядок рассмотрения проектов федеральных законов о внесении поправок к гл. 3 - 8 Конституции. Проект, поступивший в палату в порядке осуществления права законодательной инициативы, передается Советом Государственной Думы на заключение Комитета по законодательству и судебно - правовой реформе. Комитет проводит предварительное рассмотрение проекта с участием инициатора законопроекта, представителя Президента Российской Федерации, представителя Правительства Российской Федерации, а также представителей других комитетов палаты. Заключение комитета и подготовленный к рассмотрению проект федерального закона направляются в Совет Государственной Думы для включения его в календарь рассмотрения вопросов.
Государственная Дума рассматривает законопроект о внесении поправок к гл. 3 - 8 Конституции в трех чтениях. В ходе рассмотрения законопроекта заслушиваются доклад инициатора проекта закона, содоклад Комитета по законодательству и судебно - правовой реформе, выступления представителя Президента Российской Федерации, представителя Правительства Российской Федерации, представителей фракций и депутатских групп, а также экспертов и иных лиц, приглашенных по решению палаты для участия в обсуждении.
Каждая поправка к проекту обсуждается и ставится на голосование в отдельности. Для принятия поправки необходимо, чтобы за нее проголосовало не менее 2/3 от общего числа депутатов Государственной Думы.
После постатейного обсуждения и голосования поправок, проверки текста проекта и устранения имеющихся в нем противоречий Государственная Дума принимает федеральный закон о внесении поправки в соответствующую статью гл. 3 - 8 Конституции в целом, если за него проголосовало не менее 2/3 от общего числа депутатов Государственной Думы (ст. 130 - 133 Регламента Государственной Думы).
Федеральный закон о внесении поправок к положениям гл. 3 - 8 Конституции, принятый Государственной Думой большинством в 2/3 голосов от общего числа ее депутатов, передается в течение пяти дней на рассмотрение Совета Федерации.
Для принятия закона в Совете Федерации необходимо, чтобы за него проголосовало не менее 3/4 от общего числа его членов. Если Совет Федерации отклоняет представленный закон либо принимает его в ином виде, то для преодоления возникших разногласий создается согласительная комиссия, порядок деятельности которой устанавливается регламентами палат Федерального Собрания.
Федеральный закон о внесении поправок к положениям гл. 3 - 8 Конституции, принятый Советом Федерации и Государственной Думой в идентичной форме, подлежит подписанию Президентом Российской Федерации и обнародованию в течение 14 дней.
Федеральный закон о внесении поправок к положениям гл. 3 - 8 Конституции Российской Федерации вступает в силу после его одобрения законодательными (представительными) органами не менее 2/3 субъектов Российской Федерации. Процедура одобрения указанных законов устанавливается конституциями (уставами) и регламентами законодательных (представительных) органов субъектов Российской Федерации.
Требование об одобрении конституционных поправок в законодательных органах субъектов Федерации в целом характерно для большей части федеративных государств. Так, например, в Соединенных Штатах Америки конституционные поправки, принятые большинством в 2/3 голосов членов обеих палат Конгресса, подлежат ратификации законодательными собраниями или конвентами 3/4 штатов (ст. V Конституции США).

Статья 137

1. Изменения в статью 65 Конституции Российской Федерации, определяющую состав Российской Федерации, вносятся на основании федерального конституционного закона о принятии в Российскую Федерацию и образовании в ее составе нового субъекта Российской Федерации, об изменении конституционно - правового статуса субъекта Российской Федерации.
2. В случае изменения наименования республики, края, области, города федерального значения, автономной области, автономного округа новое наименование субъекта Российской Федерации подлежит включению в статью 65 Конституции Российской Федерации.

Комментарий к статье 137

В ч. 1 ст. 137 закреплен особый порядок изменения ст. 65 Конституции в следующих случаях: принятия в состав Российской Федерации и образования в составе Российской Федерации нового субъекта, изменения конституционно - правового статуса субъекта Российской Федерации. До настоящего времени ни законодательство, ни практика еще не дали ответа на вопрос о том, как должны решаться эти вопросы, однако, по нашему мнению, принятию поправок к ст. 65 должно предшествовать выполнение следующих условий, которые вытекают из смысла ст. 65, 66 и 137 Конституции.
Принятие в Российскую Федерацию, а также образование в ее составе нового субъекта Российской Федерации осуществляются в каждом отдельном случае федеральным конституционным законом в соответствии с теми общими требованиями, которые будут установлены, согласно ст. 65, федеральным конституционным законом о порядке принятия в Российскую Федерацию и образовании в ее составе нового субъекта.
Иная ситуация возникает при изменении конституционно - правового статуса субъекта Российской Федерации (например, при преобразовании края или области в республику либо автономного округа в область). Конституция не предусматривает необходимости принятия какого-либо специального закона об общем порядке решения этих вопросов. В каждом отдельном случае должен приниматься особый федеральный конституционный закон, изменяющий статус субъекта Российской Федерации, при условии взаимного, как предусмотрено ст. 66, согласия Российской Федерации и соответствующего субъекта Российской Федерации.
И наконец, особый порядок установлен на случай изменения наименования субъекта Российской Федерации. Инициатива в решении подобных вопросов может принадлежать только субъектам Российской Федерации, причем федеральные органы, как явствует из ч. 2 ст. 137, не вправе отказать в принятии соответствующих конституционных поправок. Данный вопрос стал предметом особого рассмотрения Конституционного Суда, который в Постановлении от 28 ноября 1995 г. <*> дал следующее толкование ч. 2 ст. 137 Конституции:
--------------------------------
<*> РГ. 1995. 14 дек.

"Изменения наименования республики, края, области, города федерального значения, автономной области, автономного округа... включаются в текст статьи 65 Конституции Российской Федерации указом Президента Российской Федерации на основании решения субъекта Российской Федерации, принятого в установленном им порядке. В спорных случаях Президент Российской Федерации использует полномочия, предусмотренные статьей 85 (часть 1) Конституции Российской Федерации.
Не является изменением наименования субъекта Российской Федерации в смысле части 2 статьи 137 Конституции Российской Федерации и, следовательно, не может быть произведено в указанном порядке такое переименование, которое затрагивает основы конституционного строя, права и свободы человека и гражданина, интересы других субъектов Российской Федерации, Российской Федерации в целом либо интересы других государств, а также предполагающее изменение состава Российской Федерации или конституционно - правового статуса ее субъекта".
Во всех случаях, рассмотренных выше, поправки к ст. 65 не подлежат, в отличие от федеральных законов о внесении поправок к иным положениям гл. 3 - 8 Конституции, одобрению со стороны законодательных (представительных) органов субъектов Российской Федерации.

РАЗДЕЛ ВТОРОЙ

ЗАКЛЮЧИТЕЛЬНЫЕ И ПЕРЕХОДНЫЕ ПОЛОЖЕНИЯ

1. Конституция Российской Федерации вступает в силу со дня официального ее опубликования по результатам всенародного голосования.
День всенародного голосования 12 декабря 1993 г. считается днем принятия Конституции Российской Федерации.
Одновременно прекращается действие Конституции (Основного Закона) Российской Федерации - России, принятой 12 апреля 1978 года, с последующими изменениями и дополнениями.
В случае несоответствия положениям Конституции Российской Федерации положений Федеративного договора - Договора о разграничении предметов ведения и полномочий между федеральными органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти суверенных республик в составе Российской Федерации, Договора о разграничении предметов ведения и полномочий между федеральными органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти краев, областей, городов Москвы и Санкт - Петербурга Российской Федерации, Договора о разграничении предметов ведения и полномочий между федеральными органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти автономной области, автономных округов в составе Российской Федерации, а также других договоров между федеральными органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации, договоров между органами государственной власти субъектов Российской Федерации - действуют положения Конституции Российской Федерации.
2. Законы и другие правовые акты, действовавшие на территории Российской Федерации до вступления в силу настоящей Конституции, применяются в части, не противоречащей Конституции Российской Федерации.
3. Президент Российской Федерации, избранный в соответствии с Конституцией (Основным Законом) Российской Федерации - России, со дня вступления в силу настоящей Конституции осуществляет установленные ею полномочия до истечения срока, на который он был избран.
4. Совет Министров - Правительство Российской Федерации со дня вступления в силу настоящей Конституции приобретает права, обязанности и ответственность Правительства Российской Федерации, установленные Конституцией Российской Федерации, и впредь именуется - Правительство Российской Федерации.
5. Суды в Российской Федерации осуществляют правосудие в соответствии с их полномочиями, установленными настоящей Конституцией.
После вступления в силу Конституции судьи всех судов Российской Федерации сохраняют свои полномочия до истечения срока, на который они были избраны. Вакантные должности замещаются в порядке, установленном настоящей Конституцией.
6. Впредь до введения в действие федерального закона, устанавливающего порядок рассмотрения дел судом с участием присяжных заседателей, сохраняется прежний порядок судебного рассмотрения соответствующих дел.
До приведения уголовно - процессуального законодательства Российской Федерации в соответствие с положениями настоящей Конституции сохраняется прежний порядок ареста, содержания под стражей и задержания лиц, подозреваемых в совершении преступления.
7. Совет Федерации первого созыва и Государственная Дума первого созыва избираются сроком на два года.
8. Совет Федерации на свое первое заседание собирается на тридцатый день после избрания. Первое заседание Совета Федерации открывает Президент Российской Федерации.
9. Депутат Государственной Думы первого созыва может одновременно являться членом Правительства Российской Федерации. На депутатов Государственной Думы - членов Правительства Российской Федерации не распространяются положения настоящей Конституции о неприкосновенности депутатов в части ответственности за действия (или бездействие), связанные с выполнением служебных обязанностей.
Депутаты Совета Федерации первого созыва осуществляют свои полномочия на непостоянной основе.

Комментарий к разделу второму

Появление новой Конституции закономерно вызвано качественными изменениями, происходящими в государственной и общественной жизни страны. Тем не менее, чтобы конституционные положения действительно стали нормами нашей жизни и все привыкли жить в соответствии с ними, предстоит многое сделать. Поэтому современный период становления демократической российской государственности называют периодом поэтапной конституционной реформы. В этой связи важно предусмотреть, чтобы новый Основной Закон государства входил в его законодательную систему как можно "мягче", не разрушая устоявшихся правовых схем и связей, если их действие вписывается в "конституционную ткань".
Назначение раздела, завершающего текст Конституции, в том, чтобы процессы формирования системы органов государственной власти, приведения текущего законодательства в соответствие с конституционными нововведениями сделать менее резкими, постепенными, учитывая преемственность конституционных институтов и норм.
Такие разделы (главы) характерны для конституций, принятых в странах, переживающих определенный переходный период - как правило, от режима тоталитарной власти к демократическому правовому государству. В то время как заключительные положения новых конституций содержат правила о вступлении их в силу и прекращении действия прежних, переходные положения определяют нормы о порядке и сроках замены действовавших конституционных институтов и органов новыми, о законодательстве и имуществе прежних режимов и т.д. Ряд вводимых институтов, закрепленных переходными конституционными нормами, носят временный характер либо направлены на достижение определенного результата или цели, после чего они должны прекратить свое существование. Нередко в переходных положениях устанавливаются сроки приведения законодательства в соответствие с новой конституцией.
Переходные (дополнительные, специальные) нормы есть, в частности, в конституциях Италии 1947 г. (разд. II "Переходные и заключительные постановления"), Японии 1947 г. (гл. XI "Дополнительные положения"), ФРГ 1949 г. (разд. XI "Переходные и заключительные положения"), избравших после падения военно - фашистских диктатур демократический путь развития. В 70-х гг. такие положения были предусмотрены в конституциях Греции 1975 г., Португалии 1976 г., Испании 1978 г.
Рассматриваемый завершающий раздел новой российской Конституции прежде всего определяет, исходя из результатов всенародного голосования, день ее принятия, сроки вступления ее в силу и прекращения действия прежней Конституции. В Постановлении Центральной избирательной комиссии Российской Федерации от 20 декабря 1993 г. о результатах всенародного голосования по проекту Конституции Российской Федерации приведены следующие цифры: в голосовании приняли участие 58 187 755 зарегистрированных избирателей, или 54,8%; за принятие Конституции проголосовало 32 937 630 избирателей, или 58,4% избирателей, принявших участие в голосовании. Центральная избирательная комиссия признала всенародное голосование 12 декабря 1993 г. состоявшимся и направила текст Конституции для официального опубликования одновременно с Постановлением в газетах ("Российская газета" и "Российские вести"), а также в ИТАР и для издания массовым тиражом издательством "Юридическая литература".
Таким образом, день 12 декабря 1993 г. считается днем принятия Конституции, а 25 декабря 1993 г. следует считать днем вступления в силу Конституции Российской Федерации. Соответственно, в этот же день прекратила свое действие Конституция (Основной Закон) Российской Федерации - России, принятая 12 апреля 1978 г., со всеми внесенными в ее текст многочисленными изменениями и дополнениями.
В Конституции проводится последовательная линия на укрепление федеративных основ государства, закрепление равенства субъектов Федерации и между собой, и в отношениях с Центром. Признается, что разграничение предметов ведения и полномочий осуществляется положениями настоящей Конституции, Федеративным и иными договорами.
Федеративный договор от 31 марта 1992 г. явился, по сути, триединым соглашением (состоит из трех договоров) о разграничении предметов ведения и полномочий между федеральными органами государственной власти Российской Федерации и органами власти 89 субъектов Федерации - республик, краев, областей, городов Москвы и Санкт - Петербурга, автономной области и автономных округов в составе Российской Федерации. Заключительные и переходные положения определяют, что в случае расхождения положений Конституции с положениями Федеративного договора действуют конституционные нормы, направленные на выравнивание статусов всех субъектов Российской Федерации, их дальнейшее развитие и перераспределение полномочий между органами власти Федерации и ее субъектов.
Вступление в силу новой Конституции влечет за собой существенные перемены в законодательстве. В 90-е годы оно претерпевает заметные изменения, радикально обновляется, приводится в соответствие с конституционными требованиями, с проводимыми в стране политическими и экономическими реформами, с необходимостью более полной защиты прав и свобод граждан, развития социальной сферы, укрепления государственно - правовых основ.
Однако в России продолжают и будут еще действовать в обозримом будущем сотни законов, тысячи других нормативных актов, составляющих сложившуюся за десятилетия правовую систему. Научно - практическая экспертиза всего законодательного массива, выявление в нем пробелов и противоречий, предложение конкретных юридических решений остаются актуальными задачами правотворческого процесса. И потому важно, чтобы сосуществование законодательных и иных актов, действующих в стране, основывалось на едином принципе - принципе конституционной законности, т.е. они все должны соответствовать настоящей Конституции. Ее переходными положениями установлено, что законы и другие правовые акты, действовавшие на территории Российской Федерации до 25 декабря 1993 г., будут продолжать обладать юридической силой и, соответственно, применяться в той части, которая не противоречит Конституции (ч. 2 раздела).
В то же время значительное число законодательных актов Указом Президента от 24 декабря 1993 г. N 2288 "О мерах по приведению законодательства Российской Федерации в соответствие с Конституцией Российской Федерации" <*> признано утратившими силу, не действующими и не подлежащими применению органами государственной власти, органами местного самоуправления и их должностными лицами.
--------------------------------
<*> САПП. 1993. N 52. Ст. 5086.

Президент и Правительство со вступлением в силу Конституции приобрели свои права, обязанности и ответственность в соответствии с новыми конституционными прерогативами (см. комментарии к гл. 4 и 6). Кроме того, положения раздела оговаривают, что нынешний Президент сохраняет свои полномочия на весь срок его избрания, т.е. до 12 июня 1996 г., поскольку, являясь по Конституции ее гарантом, должен способствовать спокойному, последовательному ходу формирования и закрепления новых форм российской государственности в этот сложный переходный период.
Отменено двойное наименование высшего органа федеральной исполнительной власти (Совет Министров - Правительство Российской Федерации), который со дня вступления в силу Конституции именуется однозначно - Правительство Российской Федерации.
Переходными положениями устанавливаются также порядок и правовые основания осуществления правосудия до принятия новых федеральных законов, предусмотренных в соответствующих статьях гл. 7 Конституции о судебной системе в Российской Федерации, в том числе о высших судах Российской Федерации, о мировых судьях и ряде других. Судьи всех уровней судебной системы также продолжают свою деятельность до истечения срока, на который они избирались. В случае появления вакантных должностей судей последние замещаются в установленном Конституцией порядке (см. комментарий к ст. 128). Так, судьи Конституционного Суда, Верховного Суда, Высшего Арбитражного Суда назначаются Советом Федерации по представлению Президента. Он же назначает непосредственно судей других федеральных судов.
Конституция предусматривает принятие специального федерального закона, которым будет установлен порядок рассмотрения дел судом с участием присяжных заседателей (см. комментарии к ст. 20 и 47). До введения его в действие сохраняется существующий порядок судебного рассмотрения соответствующих дел. Сохранен прежний порядок ареста, содержания под стражей и задержания лиц, подозреваемых в совершении преступления, до внесения соответствующих изменений в уголовно - процессуальное законодательство. В настоящее время арест, заключение и содержание под стражей допускаются только по судебному решению (до судебного решения лицо может быть задержанным на срок не более 48 часов - см. комментарий к ст. 22).
Заключительные положения Конституции определили полномочия депутатов Федерального Собрания первого созыва. Известно, что депутатский корпус нового законодательного органа первого созыва был сформирован на основе Указа Президента от 21 сентября 1993 г. N 1400 "О поэтапной конституционной реформе в Российской Федерации" <*> и Положения о федеральных органах власти на переходный период <**>, подготовленного в соответствии с проектом Конституции, вынесенным затем на всенародное голосование.
--------------------------------
<*> САПП. 1993. N 39. Ст. 3597.
<**> Там же.

Конституция определила срок полномочий палат Федерального Собрания, избранного 12 декабря 1993 г., двумя годами, связав это с его переходным характером. Основными задачами Федерального Собрания первого созыва были приведение в соответствие с Конституцией текущего законодательства, а также принятие в развитие ее положений федеральных конституционных законов и иных законодательных актов.
Совет Федерации и Государственная Дума собрались на первые заседания и начали работу в качестве представительного и законодательного органа Российской Федерации 11 января 1994 г., на тридцатый день после своего избрания, и прекратили парламентские полномочия с момента начала работы Федерального Собрания нового созыва, т.е. 16 января 1996 г. (Государственная Дума) и 23 января того же года (Совет Федерации).
Определенным сроком обусловлено и осуществление функций аппаратом групп депутатов Государственной Думы, который формируется после регистрации в установленном порядке соответствующей группы и работает до момента прекращения их деятельности. В пределах такого же срока осуществления полномочий депутата Совета Федерации действует его канцелярия, формируемая для обеспечения депутатской деятельности в парламенте и избирательном округе. Теми же сроками ограничена деятельность помощников, принятых на работу для оказания правовой, информационной и организационно - технической помощи депутату Государственной Думы (гл. 9 "Обеспечение деятельности Государственной Думы" Регламента Государственной Думы). В то же время секретариаты палат Федерального Собрания, созданные для осуществления делопроизводства, организационного, информационного, правового, документального обслуживания заседаний Совета Федерации и Государственной Думы, работают на постоянной основе, обеспечивая преемственность в деятельности Федерального Собрания.
В соответствии с переходными положениями депутаты Совета Федерации первого созыва осуществляли свои полномочия на непостоянной основе, т.е. без отрыва от основной производственной или служебной деятельности, либо наряду с осуществлением на постоянной основе полномочий депутата представительного органа государственной власти субъектов Российской Федерации или органа местного самоуправления. На постоянной основе в Совете Федерации работали его Председатель, заместители Председателя и руководители комитетов Совета Федерации.
Статья 95 Конституции определяет, что в Совет Федерации входят по два представителя от каждого субъекта Федерации: по одному от органов представительной и исполнительной власти. Однако такой Совет Федерации, который состоял бы из должностных лиц, в конце 1993 г. практически образовать было невозможно. Необратимый процесс развала и самороспуска Советов на местах привел к тому, что представительная власть во многих регионах фактически отсутствовала. В ряде республик были избраны президенты, другие возглавляли председатели Верховных Советов. Все это не позволило создать Совет Федерации в соответствии с конституционными положениями. Поэтому, согласно Положению о выборах депутатов Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации, утвержденному Указом Президента от 11 октября 1993 г. <*>, было принято решение об избрании в Совет Федерации первого созыва по два депутата от каждого субъекта Федерации (ст. 2 Регламента Совета Федерации первого созыва от 2 февраля 1994 г.), причем кандидаты в депутаты выдвигались группами избирателей и (или) избирательными объединениями.
--------------------------------
<*> САПП. 1993. N 42. Ст. 3994.

В отличие от депутатов Совета Федерации, депутаты Государственной Думы работают на профессиональной основе, т.е. осуществление ими своих полномочий рассматривается как основной вид трудовой деятельности; при этом они прекращали заниматься другой оплачиваемой деятельностью, кроме преподавательской, научной или иной творческой. Они не должны состоять на государственной службе, за одним исключением: депутату Государственной Думы первого созыва в переходный период разрешалось сочетание депутатских полномочий с выполнением обязанностей члена Правительства Российской Федерации. Однако на таких лиц не распространялись положения ст. 98 Конституции о депутатской неприкосновенности: в течение срока исполнения ими полномочий члена федерального Правительства эти депутаты ввиду своего особого положения могли нести ответственность за действия (бездействия), связанные с выполнением служебных обязанностей.



<<

стр. 4
(всего 4)

СОДЕРЖАНИЕ