СОДЕРЖАНИЕ

Банковский надзор за деятельностью кредитных организаций как финансово-правовая категория :
АР
К14 Казакбиева, Л. Т. (Лилия Тавлуевна).
Банковский надзор за деятельностью кредитных организаций
как финансово-правовая категория :Автореферат диссертации
на соискание ученой степени кандидата юридических наук.
Специальность: 12.00.14 - Административное право ;
Финансовое право ; Информационное право /Л. Т. Казакбиева ;
Науч. рук. Ю. А. Крохина. -М.,2004. -22 с.-Библиогр. : с.
21.7. ссылок

1. Казакбиева, Л. Т.. Банковский надзор за деятельностью кредитных организаций как финансово-правовая категория. Общая характеристика работы..
2. Казакбиева, Л. Т.. Банковский надзор за деятельностью кредитных организаций как финансово-правовая категория. Содержание работы..
3. Казакбиева, Л. Т.. Банковский надзор за деятельностью кредитных организаций как финансово-правовая категория. Библиография..

Актуальность темы исследования. В проводимой в России реформе финансовых отношений важная роль отводится формированию и развитию банковских отношений. С началом реформ российские коммерческие банки стали практически единственным институтом, осуществляющим перераспределение финансовых ресурсов на рыночных принципах. С сожалением следует констатировать, что до сих пор кредитные организации России находятся на переходном этапе становления банковской системы, основанной на правовых основах регулирования и принципах рыночной экономики.
Сокращение государственного вмешательства в экономику и финансовая либерализация, низкая эффективность правореализационной деятельности, конкуренция, меняющаяся структура цен, нестабильность финансовых институтов и другие факторы повышают риски банковской системы. Вместе с тем банковская деятельность объективно требует государственного регулирования в силу правового статуса кредитных организаций и публичного (в большей степени) характера выполняемых ими банковских операций. Характер банковских операций, осуществляемых кредитными организациями, свидетельствует о высокой степени финансовых рисков, которым подвергаются не только сами коммерческие банки, но и их клиенты, и, как следствие, возрастает риск финансовых операций на всем кредитном рынке. Каждая из банковских операций подвергается различного рода финансовым рискам, а вся банковская деятельность в совокупности подвергается воздействию значительных кризисных факторов.
Представляется необходимым прежде всего усиление роли государства в процессе формирования и развития рынка, его социальной ориентации, что включает в себя усиление государственного финансового контроля. Вместе с тем усиление государственного регулирования в сфере экономических, в том числе финансовых, отношений требует наличия адекватной требованиям сегодняшнего дня нормативно-правовой базы, эффективных механизмов правового регулирования, а также системы действенного контроля[i].
Большинство банковских правоотношений имеет публичную финансово-правовую природу, поскольку в первую очередь они направлены на обеспечение интересов государства как субъекта финансовой деятельности. Следовательно, государство обязано охватить сферой своего воздействия банковскую деятельность.
Перед государственным регулированием стоят три основные задачи: безопасность, стабильность и поддержание конкуренции. Одновременно происходят процессы концентрации и централизации капитала: слияние банков: поглощение более сильными мелких; придание банкам, не отвечающим новым стандартам, статуса небанковских кредитных учреждений.
Проблемы обеспечения стабильности банковской деятельности, устойчивости банковской системы в целом связаны с повышением эффективности правового воздействия, усилением роли юридических средств, применяемых в первую очередь для соблюдения публичных финансовых интересов. Решение названных проблем обусловливает возникновение государственного надзора за банковской деятельностью, в том числе за государственным управлением банковскими рисками.
После банковского кризиса 1998 г. процесс становления банковской системы летом 2004 г. вновь сопровождался снижением доверия вкладчиков, клиентов банков и инвесторов к банковской системе. В подобных ситуациях особую значимость приобретает контроль и надзор государства за соблюдением финансового законодательства участниками банковской системы.
Государственное управление банковской системой предполагает обособление на правовых принципах группы отношений, складывающихся между Центральным банком Российской Федерации (далее - Банк России) и кредитными организациями и возникающих по поводу обеспечения соблюдения коммерческим банками финансового, в частности банковского, законодательства. Одной из основных целей деятельности Банка России является развитие и укрепление банковской системы. В этой связи Банк России приобретает публично-правовую обязанность содействовать развитию и стабилизации банковской системы, создавать необходимые условия для реализации права на осуществление банковской деятельности.
Обеспечивая устойчивость банковской системы, а также защиту вкладчиков кредитных организаций, Банк России осуществляет пруденциальное регулирование и пруденциальный банковский надзор. Данный вид банковского регулирования и банковского надзора направлен на снижение риска банковских операций посредством установления специальных финансово-правовых средств.
В целях обеспечения устойчивости кредитных организаций Банком России устанавливаются обязательные нормативы - финансово-правовые требования публичного характера, регулирующие отношения по поводу банковских рисков и направленные на поддержание кредитной организацией определенных показателей финансово-кредитной деятельности.
Банковский надзор направлен на обеспечение устойчивости банковской системы и представляет собой определенные формы воздействия на кредитные организации, гарантируя реализацию финансово-правовых норм в части регулирования банковской деятельности и создавая тем самым предпосылки для становления развитой банковской системы.
Одним из главных недостатков правового регулирования банковского надзора является отсутствие до настоящего времени нормативного закрепления ряда основополагающих категорий. Поэтому разработка основных юридических понятий в сфере надзора Банка России за деятельностью кредитных организаций по-прежнему остается необходимой и актуальной задачей, имеющей теоретическую и практическую значимость.
Банковский надзор неоднократно становился предметом научных исследований. Однако большинство исследований рассматривают отдельные объекты банковского надзора (пруденциального, за созданием и реорганизаций кредитных организаций, финансовыми рисками банков и т.д.), а также рассматривают его в качестве элемента такой комплексной правовой общности, как банковское право или как управленческую деятельность Банка России в рамках административного права. Проблемы надзорных функций Банка России исследовались, в частности, в следующих монографических работах: Студеникина М.С. «Государственный контроль в сфере управления» (М., 1974); Гейвандов Я.А. «Государственное регулирование банковской деятельности в Российской Федерации (теоретический и организационно-правовой анализ)» (СПб., 1998); Голубев С.А. «Роль Центрального банка Российской Федерации в регулировании банковской системы страны» (М., 2000); Братко А.Г. «Центральный банк в банковской системе России» (М., 2001); Никулин АЛО. «Антимонопольное регулирование рынка банковских услуг нормами банковского и антимонопольного законодательства» (М., 2001).
Различные аспекты надзора Банка России за отдельными сторонами банковской деятельности освещены в диссертационных работах, к числу которых, в частности, относятся: Рыбакова С.В. «Правовое регулирование надзора Банка России за деятельностью кредитных организаций» (Саратов, 2001); Журавлев А.В. «Центральный банк Российской Федерации: проблемы развития и укрепления банковской системы» (М., 2002); Дашкова И.Г. «Формы взаимодействия кредитных организаций и Центрального банка Российской Федерации» (М., 2002); Ерицян А.В. «Пруденциальное регулирование и пруденциальный банковский надзор» (М., 2002).
Значимость постановки вопроса в названных аспектах не вызывает сомнения, однако при исследовании банковского надзора необходимо учитывать его публичное предназначение и публичную природу финансовых средств. Банковский надзор, как отмечает Е.Ю. Грачева, возможно рассматривать в качестве разновидности государственного финансового контроля[ii].
Следовательно, целесообразно поставить вопрос об отнесении банковского надзора к предмету финансового права и актуально изучить как финансово-правовую категорию. Многообразие и сложность правовых изменений[iii], происходящих в финансовой сфере России, требуют их дополнительного осмысления, а также разработки новых эффективных законодательных норм для реализации государственного регулирования банковской деятельности.
Таким образом, актуальность проблемы банковского надзора за деятельностью кредитных организаций на современном этапе реформы управленческих функций государства и соответствующего изменения финансового законодательства определила выбор темы, постановку цели и задач, методологию и структуру исследования.
Цель диссертационной работы состоит в том, чтобы на основе анализа действующего законодательства и имеющихся достижений правовой науки выработать понятие, определить сущность, виды, формы, принципы и основные составные элементы и процедуры банковского надзора как финансово-правовой категории, а также предложить способы повышения эффективности финансово-правового регулирования банковского надзора.
Для достижения указанной цели в диссертации были поставлены следующие задачи:
- определить финансово-правовой статус Банка России как органа банковского надзора;
- выработать понятие, выявить сущность и цели надзора Банка России за деятельностью кредитных организаций;
- установить формы и виды банковского надзора;
- определить принципы банковского надзора и раскрыть их сущность;
- определить объекты банковского надзора и раскрыть их сущность;
- исследовать особенности финансово-правового регулирования пруденциального банковского надзора как имеющего особую значимость для финансовой деятельности государства.
Объектом исследования являются общественные отношения, возникающие в процессе реализации Банком России функций по надзору за деятельностью кредитных организаций и составляющие предмет финансового права. Надзор Банка России за созданием, реорганизаций и ликвидацией кредитных организаций не является объектом настоящего исследования.
Предметом исследования являются нормативные правовые акты, регулирующие отношения банковского надзора за деятельностью кредитных организаций, и правоприменительная практика в названной сфере.
Степень разработанности темы исследования. Правовым аспектам банковского надзора большое внимание уделялось в дореволюционной научной литературе. Многие работы того времени не утратили своей актуальности. Для изучения банковского надзора важное значение имеют труды таких авторов, как: Н. Белявский, А.Г. Бернарди, М.В. Бернацкий, B.C. Бородаевский, Л.М. Варшавский, П.К. Гамбаров, А. Гурьев, З.П. Евзлин, А.Н. Зак, И.И. Кауфман, А.П. Корелин, Е.И. Ламанский, И.И. Левин, П.П. Мигулин, В. Ососов, Н.С.
Петелин, Я.И. Печорин, Л.А. Рафалович, В. Судейкин, С.С. Хрулев, М. Шмановский, А. Шипов, Л.Н. Яснопольский.
Примечательно, что в советский период развития банковские отношения, связанные с деятельностью Госбанка СССР, Промстройбанка СССР и Внешторгбанка СССР, рассматривались в системе финансового права, что не вызывало научных дискуссий. В этой связи заслуживают внимания труды И.С. Гуревича, Е.А. Репинского, С.Д. Цыпкина, М.И. Пискотина и др.
Особое внимание при исследовании банковского надзора за деятельностью кредитных организаций уделялось трудам современных ученых в области общей теории государства и права, а также административного права. Большое значение для исследования статуса кредитных организаций имеют труды таких ученых, как: ММ. Агарков, А.А. Акимов, С.С. Алексеев, А.П. Алехин, Д.Н. Бахрах, С.В. Кечекьян, Ю.М. Козлов, А.В. Малько, Н.И. Матузов, А.В. Мицкевич, Ю.Н. Старнлов, П.П. Сергун, Ю.А. Тихомиров, P.O. Халфнна, Л.С. Явич и др.
Основу представленной диссертационной работы составляют труды исследователей финансового и налогового права. Существенное влияние на формирование научной позиции автора диссертации оказали работы таких ученых, как: А.Ю. Викулин, Я.А. Гейвандов, С.А. Голубев, О.Н. Горбунова, Е.Ю.Грачева, А.А.Жданов, А.В. Ерицян, Н.Ю. Ерпылева, Л.Г.Ефимова, Ю.А. Крохина, О.М. Олейник, Е.Н. Пастушенко, Н.Б. Топорнин, Г.А. Тосунян, Н.И. Химичева.
Изучение банковского надзора как финансово-правовой категории потребовало обращения к трудам зарубежных авторов: К. Буасье, К. Гавальда, Д. Коэн, Х.И. Мюллер. Г. Понбриа, Ж. Стуфле. A. Alesina, J. Forder. J. Blank, E. Dolan. R.C. Effros, S.C.W. Eijffmger, D. Gamer, P. Gaie, J. Haan, A. Posen, B. J. Sikken, J.V. Wintenberg и др.
Тем не менее, несмотря на большое внимание, уделяемое российскими и зарубежными учеными проблемам банковского надзора, существует потребность в комплексном исследовании надзора Банка России за деятельностью кредитных организаций в аспекте отнесения названных правоотношений к предмету финансового права и с позиций достижения финансово-правовой науки.
Методологическую основу исследования составляют методы: общенаучный диалектический метод познания, системного анализа, нормативно-логический, сравнительного правоведения, правового моделирования и прогнозирования. В настоящем исследовании используются также экономические и специально-юридические категории, что, по мнению автора, позволяет наиболее точно раскрыть финансово-правовую природу банковского надзора. Положения и выводы диссертации основываются на изучении Конституции РФ, федеральных законодательных и иных нормативных правовых актах, а также на обобщении судебной практики по теме исследования.
Научная новизна исследования определяется современной постановкой проблемы, использованием новых идей и тенденций относительно банковского надзора как финансово-правовой категории, а также выводами и предложениями, сделанными в ходе исследования, направленными на дальнейшее совершенствование финансово-правовой основы надзора Банка России за деятельностью кредитных организаций. Диссертация содержит комплекс новых и содержащих элементы научной новизны положений, обосновывающих и развивающих концепцию банковского надзора. В работе выявлены финансово-правовой статус Банка России, содержание, сущность и цели надзора Банка России за деятельностью кредитных организаций, виды, формы, принципы и объекты банковского надзора. Особое внимание уделено финансово-правовому регулированию пруденциального банковского надзора, поскольку актуальность его изучения обусловлена направленностью на снижение риска банковских операций посредством установления специальных финансово-правовых средств.
В результате проведенного исследования на защиту выносятся следующие новые или содержащие элементы новизны положения:
1. Финансово-правовой статус Банка России основан на его общеправовом статусе и имеет следующие особенности: является юридическим лицом, что не свойственно иным органам государственной власти; имеет органы управления, но не имеет учредителей, формирует уставный капитал; является субъектом налогового права с вытекающими отсюда правами и обязанностями налогоплательщика и налогового агента; имеет право осуществлять банковские операции; обязан ежегодно подвергаться аудиторской проверке. Финансово-правовой статус Банка России включает целый ряд запретов. Одним из основных элементов финансово-правового статуса Банка России является осуществление надзора за деятельностью кредитных организаций.
2.  Предложено следующее определение финансово-правового статуса Банка России: это правовое положение Банка России в финансовых правоотношениях, обусловленное статусом органа государственной власти, содержание которого заключается в совокупности законодательно закрепленных финансово-правовых прав и обязанностей, направленных на выполнение поставленных перед ним целей и функций.
3.  Банковский надзор существует в силу наличия необходимости в защите публичных интересов в сфере денежно-кредитных отношений. Поэтому  понятие  банковского  надзора включает государственно-правовой (публично-правовой) и экономический аспекты.
4. Деятельность Банка России по воздействию на кредитные организации можно оценить как регулирующую, но с включением в нее элементов управления и связанную с обеспечением посредством проводимых проверочных мероприятий и применяемых мер реагирования стабильности работы нижнего уровня банковской системы, а соответственно, защиты прав и законных интересов кредиторов (вкладчиков) кредитных организаций.
5. Предложено следующее определение банковского надзора: это наблюдение Банка России (дистанционное и контактное) за исполнением и соблюдением кредитными организациями банковского законодательства, установленных Банком России нормативных актов (в том числе финансовых нормативов и правил бухгалтерского учета и отчетности), а также применение мер государственного принуждения за нарушения банковского законодательства.
Сформулированное определение содержит все необходимые юридические признаки, позволяющие считать банковский надзор финансово-экономической категорией.
6.  Банковский надзор классифицируется в соответствии со спецификой нормативного и экономического содержания банковской деятельности, которая является предметом надзора. Для юридической науки и правоприменительной деятельности наибольшее значение имеет классификация по нормативному критерию, соответственно которому банковский надзор можно подразделись на два вида: общий (юридический) и пруденциальный (финансово-правовой).  Надзор за деятельностью кредитных организаций может быть предварительным, текущим и последующим.
7. Финансово-правовой институт пруденциального надзора представляет собой правовую процедуру, направленную на выявление возможных составов пруденциальных правонарушений, состоящих из трех стадий: получения Банком России необходимой информации, правовой квалификации и принятия решения о применении мер принуждения к подконтрольным субъектам. Осуществление процедуры пруденциального банковского надзора обеспечено процессуальными мерами принуждения.
8. Правовыми формами надзора Банка России выступают: предоставление отчетности и расчетов показателей деятельности; проверка предоставленной информации о показателях деятельности кредитной организации; проверка учета (бухгалтерского, оперативного, статистического); проверка исполнения вынесенных решений.
9.  Предложена следующая классификация принципов осуществления банковского надзора: общеправовые принципы финансового права; принципы финансовой контрольно-надзорной деятельности; специальные принципы (принципы банковского надзора).
10. Финансово-правовой статус Банка России необходимо дополнить правом осуществлять надзор за деятельностью межгосударственных кредитных организаций. Обосновано предложение о необходимости внесения изменений в действующий Федеральный закон «О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)» и дополнения его правовым механизмом осуществления надзора за межгосударственными банками, действующими на территории Российской Федерации.
Теоретическая и практическая значимость работы проявляется в том, что сформулированные автором теоретические выводы и практические предложения могут быть использованы для дальнейшей научной и учебно-методической разработки вопросов банковского надзора как категории финансового права. Научное значение диссертационного исследования заключается прежде всего в самой постановке проблемы, поскольку банковский надзор впервые стал объектом комплексного исследования в аспекте включения его в предмет финансового права.
Теоретическая и практическая значимость данного исследования проявляется и в том, что выносимые на защиту положения развивают и углубляют концепцию финансовых правоотношений, складывающихся в процессе осуществления Банком России надзора за деятельностью кредитных организаций. В диссертации содержатся новые подходы к анализу банковского надзора как к одному из актуальнейших направлений развития финансового права России.
Практическое значение диссертационного исследования определяется его направленностью на решение актуальных проблем правового регулирования банковского надзора, реальной возможностью апробации ряда выработанных диссертантом предложений и рекомендаций в процессе дальнейшего развития финансовых (в частности, банковских) правоотношений, при разработке нового или совершенствовании действующего финансового законодательства, практики банковской деятельности государства. Выводы и предложения автора имеют непосредственное отношение к сложной и зачастую противоречивой практике осуществления банковской деятельности в Российской Федерации. Содержащиеся в диссертационном исследовании рекомендации, связанные с совершенствованием процедур банковского надзора, могут быть использованы в правотворческой деятельности государства. Разработка и исследование основных вопросов банковского надзора за деятельностью кредитных организаций может представлять интерес для законодательной ветви власти, работников Банка России, кредитных организаций, финансовых органов, теоретиков права.
Содержащиеся в работе теоретические выводы и практические предложения могут быть использованы в учебном процессе при чтении курсов «Финансовое право», «Административное право», «Банковское право», а также в преподавании смежных учебных дисциплин, спецкурсов «Правовые основы финансового контроля», «Ответственность за нарушения финансового законодательства» и др.
Апробация результатов исследования. Основные положения и выводы, практические рекомендации диссертационной работы нашли свое отражение при чтении лекций и проведении семинарских занятий по финансовому праву в Северо-Кавказском филиале Российской правовой академии Министерства юстиции Российской Федерации, в научных публикациях автора, при выступлениях на научных конференциях, при обсуждении и одобрении диссертации кафедрой административного и финансового права Российской правовой академии Министерства юстиции Российской Федерации.
Структура диссертации состоит из введения, трех глав, включающих восемь параграфов, заключения и библиографического списка.

Содержание работы
Во введении обосновывается актуальность темы, определяются цель и задачи, объект и предмет исследования, раскрывается новизна выносимых на защиту положений, показывается теоретическая и практическая значимость полученных выводов и сделанных предложений, указываются сведения об апробации результатов исследования.
 Первая глава «Теоретические основы банковского надзора за деятельностью кредитных организаций» посвящена анализу финансово-правового статуса Банка России как органа банковского надзора; выявлению понятия, сущности и целей надзора Банка России за деятельностью кредитных организаций; определению видов и форм банковского надзора; выявлению принципов банковского надзора и раскрытию их сущности.
Банк России обладает особой правосубъектностью по сравнению с другими юридическими лицами. Его особый правовой статус связан с двойственностью публичных и частных интересов в осуществлении банковской деятельности. С одной стороны, в экономической системе Банк России выступает в роли органа государственной власти, осуществляющего от лица государства экономическую политику, с другой - в роли обычного субъекта коммерческой деятельности. Таким образом, совмещая черты учреждения публичного права и частноправовой организации, он обладает особым юридическим статусом, который не сводится к известным российскому гражданскому праву организационно-правовым формам. В то же время Банк России занимает особое положение в системе властных структур Российской Федерации. В пределах полномочий, предоставляемых ему Конституцией РФ и федеральными законами, он относительно независим в своей деятельности.
Отнесение Банка России к субъектам финансового права обусловлено публичными целями деятельности этого органа. Банк России является главным денежно-кредитным органом государства, что обязывает данный орган при решении вопросов, отнесенных к его ведению, руководствоваться в первую очередь публичными интересами финансовой деятельности государства, координировать свою деятельность с деятельностью иных органов государства, а в определенных случаях оказывать им непосредственное содействие.
Действующее законодательство прямо не определяет статус Банка России и не отражает его местоположение в системе разделения властей. Однако анализ Конституции РФ позволяет рассматривать Банк России в качестве самостоятельного звена государственной власти Российской Федерации. Финансово-правовой статус Банка России основан на его общеправовом статусе и имеет следующие особенности. Банк России является юридическим лицом, что не свойственно иным органам государственной власти; имеет органы управления, но не имеет учредителей, формирует уставный капитал; является субъектом налогового права с вытекающими отсюда правами и обязанностями налогоплательщика и налогового агента; имеет право осуществлять банковские операции; обязан ежегодно подвергаться аудиторской проверке.
Банк России, находясь на верхнем уровне банковской системы, выполняет функции по государственному регулированию (управлению) банковской системы не только как орган, отдающий властные распоряжения, но и как банк, то есть выступает в качестве двух субъектов. В связи с этим следует воспринимать его статус как соединение двух указанных элементов.
В диссертации аргументировано следующее определение: финансово-правовой статус Банка России - это правовое положение Банка России в финансовых правоотношениях, обусловленное статусом органа государственной власти, содержание которого заключается в совокупности законодательно закрепленных финансово-правовых прав и обязанностей, направленных на выполнение поставленных перед ним целей и функций.
Одним из основных элементов финансово-правового статуса Банка России является осуществление надзора за деятельностью кредитных организаций.
Банковский надзор существует в силу наличия необходимости в защите публичных интересов в сфере денежно-кредитных отношений. Поэтому вопрос о понятии банковского надзора включает государственно-правовой (публично-правовой) и экономический аспекты.
Учитывая достижения науки финансового права и административного права контроль и надзор следует рассматривать с двух позиций. С одной стороны, они являются методами осуществления государственного управления (регулирования), с другой - несут на себе функциональную нагрузку по обеспечению охраны правовых норм.
Предпосылками возникновения процессуальных контрольных (надзорных) правоотношений являются нормы материального права, которые вменяют в обязанность уполномоченных государственных органов проведение соответствующих проверок. Однако процедурные вопросы осуществления контрольной (надзорной) деятельности (периодичность проведения проверок, срок, в течение которого они могут длиться, конкретные методы проверочной деятельности, меры реагирования, применяемые в результате обнаружения несоответствия в поведении подконтрольных (поднадзорных) субъектов требованиям нормативно-правовых актов) чаще всего регламентируются уполномочивающими, а не обязывающими нормами права.
Невозможность вмешательства Банка России в оперативную деятельность кредитных организаций свидетельствует о невозможности осуществления прямого управления их деятельностью. Однако в случае допущения подобного вмешательства речь, скорее, необходимо будет вести о сочетании элементов управления с элементами регулирования деятельностью кредитных организаций. Деятельность Банка России по воздействию на кредитные организации можно оценить как регулирующую, но с включением в нее элементов управления.
Финансовый контроль осуществляется как в силу императивных норм права (обязательный надзор), так и в силу диапозитивных норм (добровольный или инициативный надзор). Специфика государственного финансового контроля зависит и от сфер финансовой деятельности, в которых он осуществляется. Наибольшие особенности правового регулирования имеет банковский надзор.
Проведенное исследование доктринальных взглядов на понимание надзорной деятельности, выявленные аспекты ее соотношения с государственным управлением, а также анализ банковского законодательства и практики его применения дают нам основания предложить следующее определение банковского надзора: банковский надзор - это наблюдение Банка России (дистанционное и контактное) за исполнением и соблюдением кредитными организациями банковского законодательства, установленных Банком России нормативных актов (в том числе финансовых нормативов и правил бухгалтерского учета и отчетности), а также применение мер государственного принуждения за нарушения банковского законодательства.
Сформулированное определение содержит необходимые юридические признаки, позволяющие считать банковский надзор финансово-экономической категорией. Одновременно не следует отрицать, что осуществление Банком России надзора за деятельностью кредитных организаций требует правовой регламентации иными отраслями права, особенно административного.
Банковский надзор можно классифицировать по нескольким критериям. В зависимости от предмета надзора следует выделить функциональные виды надзора, а в зависимости от субъекта - институциональные.
Банковский надзор классифицируется в соответствии со спецификой нормативного и экономического содержания банковской деятельности, которая является предметом надзора. Для юридической науки и правоприменительной деятельности наибольшее значение имеет классификация по нормативному критерию, по которому банковский надзор можно подразделить на два вида: общий (юридический) и пруденциальный (финансово-правовой).
Надзор Банка России за деятельностью кредитных организаций представляет собой такое направление функционирования Банка России, в процессе которого осуществляется проверка деятельности кредитных организаций по установлению ее соответствия требованиям нормативно-правовых актов и актов применения, а также осуществляется применение мер воздействия по результатам выявленных нарушений, направленных на их пресечение, устранение (в том числе на восстановление устойчивого финансового положения) и на привлечение к ответственности.
Важной теоретической проблемой, относящейся к исследованию вопросов, связанных с понятием банковского надзора, является проблема его соотношения с понятием банковского мониторинга и, как следствие, соотношения компетенции Банка России и Агентства по страхованию вкладов.
Исходя из исследованных трех видов подчиненности - организационной, координационной и подчиненности, выражающейся в подконтрольности, было бы верным отнести подчиненность кредитных организаций Банку России к координационной. С одной стороны, Банк России не вправе вмешиваться в оперативную деятельность кредитных организаций, с другой стороны, в специально установленных случаях такое вмешательство все-таки возможно. Кроме того, Банк России регулирует деятельность кредитных организаций не только с помощью актов применения норм права, но и с помощью нормативно-правовых актов. Таким образом, действующие в одной и той же сфере Банк России и кредитные организации, несмотря на отсутствие прямых субординационных связей, тем не менее не лишены их полностью.
Надзор за деятельностью кредитных организаций может быть предварительным, текущим и последующим.
Финансово-правовой институт пруденциального регулирования возможно определить как систему мер, устанавливающих специальные ограничения на деятельность организаций, которые направлены на уменьшение банковского риска, и систему норм, предусматривающих процедуры контроля Банка России за соблюдением кредитными организациями этих операций.
Институт пруденциального надзора возможно определить как правовую процедуру, направленную на выявление возможных составов пруденциальных правонарушений, состоящих из трех стадий: получения Банком России необходимой информации, правовой квалификации и принятия решения о применении мер принуждения к подконтрольным субъектам.
Таким образом, пруденциальным может называться надзор за соблюдением кредитными организациями требований, установленных нормами пруденциального регулирования, осуществляемый как по месту нахождения проверяющего органа, так и по месту нахождения проверяемого субъекта.
Под формой надзора понимаются приемы и способы осуществления надзора, причем выбор приема и способа зависит от видов надзора. При этом за основу классификации форм надзора обычно принимается информационная стадия процедуры банковского надзора.
Правовыми формами надзора Банка России выступают:
- предоставление отчетности и расчетов показателей деятельности. В данной форме проявляется предоставление сведений поднадзорным субъектом, касающихся отдельной стороны или отдельных сторон деятельности; естественно, предоставляемые сведения должны соответствовать сведениям бухгалтерского учета. Указанная связь может служить основанием для попыток непризнания данной формы самостоятельной, но в данном случае мы имеем дело с иными отношениями, нежели организация и ведение учета. Данная форма широко применяется в отношениях государственного надзора;
- проверка предоставленной информации о показателях деятельности кредитной организации. Данная правовая форма обеспечивает такие признаки предоставленных сведений, как их достоверность, полнота, объективность и соответствие требованиям законодательства. Данную форму можно разделить на несколько подформ: документальные, фактические, полные (сплошные), выборочные, плановые, внеплановые надзоры. Эта форма надзора нашла себе очень широкое применение и может использоваться как при текущем, так и при последующем надзоре;
- проверка учета  (бухгалтерского,  оперативного,   статистического). Эта форма в основном применяется во всех видах надзора, так как именно на основе данных бухгалтерского учета определяются те специфические показатели деятельности, значения которых необходимо поддерживать в установленных пределах;
- проверка исполнения вынесенных решений. Данная форма широко используется при последующем надзоре.
Принципы банковского надзора должны устанавливать основополагающие, конструирующие ориентиры в развитии надзорной деятельности Банка России, определять направления развития банковского законодательства. Каждый принцип контрольной (надзорной) деятельности, в том числе в банковской сфере, должен обеспечивать ее эффективность. В противном случае она превратится в формальное мероприятие и не сможет обеспечить достижения поставленных перед ней целей.
Возможно представить следующую классификацию принципов, положенных в основу осуществления банковского надзора:
- общеправовые принципы финансового права: законности; правового равенства; признания норм и принципов международного права; обязательного рассмотрения жалоб и заявлений компетентными органами;
- принципы финансовой контрольно-надзорной деятельности: систематичности и регулярности; установления доверительных отношений между проверяющим и проверяемым субъектами; закрепления в федеральном законе понятия надзорной деятельности, видов надзора, периодичности и сроков проведения проверок, прав и обязанностей участников надзорного правоотношения;   порядка   оформления   результатов надзора; адекватности (наличие у поднадзорных органов адекватных правонарушениям мер реагирования, а также наличие критериев, позволяющих правильно (адекватно) выбрать необходимые из них);
- специальные принципы (принципы банковского надзора): разумного сочетания централизованных и децентрализованных начал; тайны надзора; подвергаемости наиболее частому и пристальному надзору кредитных организаций: а) у которых имеются финансовые затруднения, б) часто совершающих правонарушения; экономического анализа; консолидированного надзора за банками, имеющими филиалы; сочетания внешнего надзора и надзора, осуществляемого непосредственно на местах; взаимодействия и сотрудничества между территориальными учреждениями Банка России и аудиторскими организациями (индивидуальными аудиторами); надзора за всеми рисками, имеющими место в деятельности кредитных организаций; усиления надзора за достоверностью бухгалтерской и иной отчетности кредитных организаций, особого надзора за депозитными операциями банков.
 
Вторая глава «Объекты банковского надзора за деятельностью кредитных организаций» посвящена анализу деятельности кредитных организаций как совокупности банковских операций, а также установлению объектов пруденциального банковского надзора.
Правильное определение объектов банковского надзора имеет важное значение для определения компетенции Банка России по проведению проверок деятельности кредитных организаций. Основываясь на общетеоретическом подходе к пониманию объекта надзорной деятельности, следует отметить, что банковский надзор в том виде, в котором он предусмотрен в законодательстве, не охватывает всю банковскую систему, а распространяется только на кредитные организации. Следовательно, объектом банковского надзора является только нижний уровень банковской системы, а верхний уровень - Банк России - не может быть объектом надзора со стороны какого бы то ни было органа.
В Федеральном законе «О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)» предусматриваются некоторые элементы контроля со стороны Государственной Думы за деятельностью Банка России. По нашему мнению, эти полномочия представительного органа власти не являются надзором за деятельностью Банка России.
Объектом банковского надзора является деятельность кредитных организаций.
В организации и деятельности кредитных организаций в соответствии с целями банковского надзора и тем, как они закреплены в Федеральном законе «О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)», можно выделить несколько предметов банковского надзора: соблюдение кредитной организацией законодательства и правил, установленных Банком России; выполнение кредитной организацией предусмотренных законодательством и нормативными актами Банка России финансовых нормативов; проверка правильности ведения бухгалтерского учета и достоверности, отчетности кредитных организаций.
В работе выявлены и исследованы следующие гарантии прав кредитной организации в ходе информационной стадии пруденциального банковского надзора: право знакомиться (в лице руководителя кредитной организации) с актом проверки кредитной организации и получать его копию; право представлять пояснения по поводу деятельности кредитной организации за проверяемый период, а также замечания к актам проверки; право требовать от должностных лиц Банка России соблюдения законодательства при совершении ими действий по отношению к кредитной организации; право обжаловать в установленном порядке акты надзора и действия (бездействие) должностных лиц надзирающего органа; право требовать от надзирающего органа соблюдения банковской и коммерческой тайны; право требовать в установленном порядке возмещения в полном объеме убытков, причиненных незаконными решениями органов надзора или незаконными действиями (бездействием) их должностных лиц.
В связи с активным международным финансовым сотрудничеством Российской Федерации, а также с предстоящим вступлением России во Всемирную торговую организацию особую актуальность приобретает вопрос о надзоре Банка России за международными банками, осуществляющими свою деятельность на территории нашей страны. По своей природе банковская деятельность во многих случаях основывается на нормах международного права, поскольку банки обеспечивают международные расчеты, платежи и другие банковские операции. В интересах сохранения и развития многосторонних финансовых, производственных и торговых отношений, руководствуясь нормами международного публичного права, государства могут заключать договоры о создании межгосударственных банков. Однако ни в Федеральном законе «О банках и банковской деятельности», ни в Федеральном законе «О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)» вопрос о банковском надзоре над межгосударственными банками, созданными на территории Российской Федерации, не предусмотрен. Для таких банков применимы только общие нормы законодательства и международные договоры. Между тем многие вопросы банковской деятельности регулируются специальными нормами. В связи с этим появляется необходимость в совершенствовании банковского законодательства относительно надзора за деятельностью межгосударственных банков.
Международный банк, которому в соответствии с международным соглашением разрешено проведение банковских операций, в том числе валютных, не подпадает под надзор Банка России. Полученный вывод основан также на ст. 15 Конституции РФ, согласно которой правила, установленные международным договором, имеют приоритет над правилами внутригосударственного законодательства. Однако применительно к теме банковского надзора ст. 15 Конституции РФ создает коллизию с пп. 1 и 2 ст. 75 Конституции РФ, где закреплено, что: «денежная эмиссия осуществляется исключительно Центральным банком Российской Федерации» и что «защита и обеспечение устойчивости рубля - основная функция Центрального банка Российской Федерации, которую он осуществляет независимо от других органов государственной власти». Следовательно, для управления денежной эмиссией, денежным обращением Банк России должен проверять кредитные организации, через которые проходит денежное обращение, и, таким образом, финансово-правовой статус Банка России необходимо дополнить правом осуществлять надзор за деятельностью межгосударственных кредитных организаций. На наш взгляд, следует внести изменения в действующий Федеральный закон «О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)» и дополнить его текст правовым механизмом осуществления надзора за межгосударственными банками, действующими на территории Российской Федерации.
Процедура пруденциального банковского надзора осуществляется путем последовательного прохождения информационной стадии и стадии рассмотрения и разрешения дела о правонарушении. На каждой стадии процедуры надзора возникают, изменяются и прекращаются соответствующие правоотношения, свойственные этой стадии надзора.
Применительно к процедуре пруденциального банковского надзора следует говорить об объектах правоотношений, возникающих, изменяющихся и прекращающихся в ходе информационной стадии, стадии рассмотрения и разрешения дела о правонарушении в сфере государственного управления банковскими рисками, при принятии обеспечительных мер.
В качестве объекта правоотношений информационной стадии выступает полная, объективная и достоверная информация о деятельности кредитной организации. Объектом стадии рассмотрения дела о правонарушении является законность. Самостоятельным объектом пруденциального банковского надзора, возникающим на стадии применения процессуальных мер принуждения, выступает предусмотренный законом порядок осуществления стадий процедуры надзора.
Третья глава «Особенности финансово-правового регулирования пруденциального банковского надзора» посвящена определению и выявлению сущности пруденциального банковского надзора, его взаимосвязей с финансовым контролем, а также анализу мер государственного принуждения, применяемых Банком России при осуществлении пруденциального банковского надзора.
Поскольку отношения, регулируемые банковским законодательством; входят в предмет финансового права, деятельность Банка России по пруденциальному регулированию и пруденциальному банковскому надзору за деятельностью кредитных организаций входит в предмет регулирования финансового права.
Пруденциальный банковский надзор - правовая процедура, направленная на выявление возможных составов правонарушений в сфере государственного управления банковскими рисками, состоящая из информационной стадии и (при наличии у надзирающего органа достаточных данных о совершенном правонарушении) стадии рассмотрения и разрешения дела о правонарушении.
Осуществление процедуры пруденциального банковского надзора может быть обеспечено процессуальными мерами принуждения.
Пруденциальный банковский надзор со стороны Банка России за соблюдением кредитными организациями норм института пруденциального регулирования, являющегося специфической функцией управления кредитной организацией, направлен на выявление нарушений установленных законом ограничений на банковскую деятельность, права собственности, распоряжения и пользования своим имуществом.
Процедуры пруденциального банковского надзора в зависимости от оснований их осуществления можно классифицировать следующим образом: периодическая (обязательная) процедура пруденциального банковского надзора, осуществляемая на основе периодически представляемой органу надзора отчетности поднадзорным субъектом (кредитной организацией); плановая процедура пруденциального банковского надзора, осуществляемая по инициативе органа надзора как в отсутствие признаков правонарушения со стороны поднадзорного субъекта, так и при наличии признаков правонарушения.
В работе выявлено соотношение между правовыми понятиями «финансовый контроль» и «пруденциальный банковский надзор».
Пруденциальный банковский надзор - это надзор за соблюдением кредитными организациями законодательства о государственном управлении банковских рисков. Отсюда следует, что финансовые органы имеют право проверять соответствие использования денежных средств государства (финансов) их целевому назначению распорядителями и получателями бюджетных средств, в силу того что государство является собственником денежных средств, а также осуществлять контроль (надзор) за соблюдением кредитными организациями законодательства о государственном управлении банковских рисков. Таким образом, пруденциальный банковский надзор частично совпадает с государственным финансовым контролем.
Меры принуждения, применяемые в ходе пруденциального банковского надзора, подразделяются на меры принуждения, обеспечивающие выполнение всех процедур пруденциального банковского надзора, и меры ответственности.
Обосновано предложение о необходимости на уровне федерального, закона установить исчерпывающий перечень нарушений норм пруденциального регулирования, а также конкретные меры ответственности за соответствующие правонарушения.
В диссертации рассмотрены отдельные меры ответственности за нарушение норм пруденциального регулирования, а также меры принуждения, обеспечивающие производство пруденциального банковского надзора.
Обоснован вывод, что меры принуждения должны быть заменены на ограничение возможности увеличения банковского риска кредитной организации, нарушившей нормы пруденциального регулирования. Для этой цели, на наш взгляд, необходимо ввести ограничения на долю высокорисковых операций в общем объеме операций кредитной организации, которые одновременно являются высокодоходными для кредитных организаций и основной причиной резкого роста банковских рисков. Предлагаемая мера направлена на уменьшение повышенного банковского риска, то есть на устранение последствий нарушения норм пруденциального регулирования, поэтому является мерой пресечения.
В заключении подведены итоги исследования, обобщены выводы и предложения, направленные на совершенствование надзора Банка России за деятельностью кредитных организаций.

По теме диссертации автором опубликованы следующие работы:
1.  Банковский надзор как финансово-правовая категория // Финансовое право. 2004. № 5. - 0,8 п.л.
2. Финансово-правовой статус  Центрального банка // Финансовое право. 2004. № 3. - 0,8 п.л.
3. Центральный банк в системе субъектов финансового права // Вестник Волжского университета им. В.М. Татищева. Сер.  Юриспруденция. 2004. № 47.-1 п.л.
4. Роль Центрального банка Российской Федерации в финансовой политике государства // Банковское право. 2004. № 2. - 0,5 п.л.
5. Надзор Банка России за правомерностью валютных операций // Вестник Российской правовой академии. 2004. № 3. - 1 п.л.
6. Процессуальные особенности исполнительного производства относительно должников - банков и небанковских кредитных организаций // Вестник Волжского университета им. В.М. Татищева. Сер. Юриспруденция. 2003. № 40. -0,5п.л.
7. Налоговая ответственность коммерческих банков // Налоги и налогообложение. 2004. № 8. - 0,5 п.л.
 
 
 

 




СОДЕРЖАНИЕ