СОДЕРЖАНИЕ

Досудебное производство по фактам налоговых и административно-налоговых правонарушений :
АР
Н731 Новиков, А. В. (Алексей Валерьевич).
Досудебное производство по фактам налоговых и
административно-налоговых правонарушений :Автореферат
диссертации на соискание ученой степени кандидата
юридических наук. Специальность 12.00.14 - Административное
право ; Финансовое право ; Информационное право /А. В.
Новиков ; Науч. рук. Ю. Ф. Кваша. -М.,2002. -36 с.-Библиогр
. : с. 36.5. ссылок

1. Новиков, А. В.. Досудебное производство по фактам налоговых и административно-налоговых правонарушений. Общая характеристика работы..
2. Новиков, А. В.. Досудебное производство по фактам налоговых и административно-налоговых правонарушений. Основное содержание работы..
3. Новиков, А. В.. Досудебное производство по фактам налоговых и административно-налоговых правонарушений. Библиография..

3
I. Общая характеристика работы
Актуальность темы исследования. Эффективность проводимых в России политических и социально-экономических преобразований во многом зависит от адекватной правовой основы, позволяющей соответствующим образом управлять определенными административно-политическими сферами, в том числе и налоговой деятельностью. Характерным признаком последнего десятилетия стало создание в России принципиально новой налоговой системы. Элементом ее построения было и остается моделирование налогового законодательства, создающего правовую основу налогообложения, в том числе и налогового контроля за налогоплательщиками, а также устанавливающего порядок применения мер принуждения к тем из них, которые совершают различного рода противоправные деяния. Этот аспект очень важен для правоприменительной деятельности налоговых органов, которые на практике сталкиваются с разнообразными способами уклонения от уплаты налогов за счет занижения выручки от реализации продукции, товаров, работ, услуг, занижения налога на прибыль (доход), необоснованного получения льгот по экспортируемым товарам и др.1 При этом важно не только выявление нарушений в сфере налогообложения, но и доказывание  вины правонарушителей, с тем чтобы принятие к ним мер принуждения было обоснованным.
Осуществленная кодификация налогового законодательства обеспечила урегулирование деликтных отношений между государством в лице его налоговых органов, должностных лиц и граждан, подлежащих ответственности за налоговые правонарушения. Предпосылкой для реализации соответствующего круга правовых норм является надлежащая роль налоговых органов, призванных наблюдать за соблюдением налогового законодательства налогоплательщиками и на законных основаниях привлекать их к ответственности.
4
Вся эта деятельность предполагает оптимальное сочетание таких функций, как налогово-проверочная работа и производство по фактам выявленных противоправных деяний в сфере налогообложения. Особенность этой работы состоит в том, что она опирается на нормы нескольких отраслей российского законодательства: налогового, административного, уголовного и уголовно-процессуального. Это предопределило правовую природу института ответственности за противоправные деяния в сфере налогообложения как комплексного и межотраслевого. Это сказалось на процессуальном компоненте данной ответственности, поскольку возник вопрос необходимости обобщающего исследования, посвященного досудебному производству по делам об административно-налоговых и налоговых правонарушениях в интересах разработки его теоретических и практических аспектов.
Существует потребность в разграничении данного досудебного производства и функции контрольно-проверочной работы. Необходимо определить форму досудебного производства по тем правонарушениям, которые связаны с уклонением от уплаты налогов. В связи с этим в практике деятельности зарубежных налоговых администраций данное досудебное производство обозначается особым термином «налоговое расследование» и опирается на адекватное организационно-правовое обеспечение.
Актуальность данной проблемы обусловлена и процессом реформирования
административного законодательства России, в том числе за счет унификации
административно-юрисдикционной деятельности по всем видам правонарушений,
включая и налоговые, в связи с принятием нового КоАП РФ. С учетом этого
возникает проблема правового регулирования специфичных процедур
производства по тому кругу правонарушений, которые связаны с уклонением от
уплаты налогов и в силу своей объективной стороны требуют особых форм
формирования доказательственной базы и   доказывания вины налогоплательщиков.
Важность данной темы заключается и в том, что налоговые преобразования в Российской Федерации привели к созданию особого российского варианта
5
налоговой системы, когда государственное управление налоговой деятельностью осуществляют два основных федеральных ведомства — налоговые органы МНС РФ и органы налоговой полиции ФСНП РФ. Это привело к разрыву цикла налогового расследования и возникновению его специфичных модификаций, организационно обеспечиваемых усилиями двух вышеуказанных федеральных органов, действующих в различных правовых режимах. Все эти проблемные моменты и предопределили актуальное значение избранной диссертантом темы, поскольку научная разработка аспекта досудебного производства по фактам налоговых и административно-налоговых правонарушений может благоприятствовать эффективной деятельности налоговых органов и органов налоговой полиции по обеспечению налоговой безопасности Российской Федерации.
Степень изученности проблемы. Статистические данные свидетельствуют о том, что налоговая преступность и тенденции ее развития внушают опасения. Поэтому данное социально-правовое явление в последнее время стало объектом пристального внимания со стороны различных специалистов. Однако основной интерес, как свидетельствуют работы различных авторов, вызывают криминологические аспекты противоправного поведения в сфере налогообложения2, уголовно-процессуальные и криминалистические проблемы3 расследования налоговых преступлений. В специальной литературе нашли свое отражение и исследования уголовно-правового характера, связанные с ответственностью за налоговые преступления4.
6
Все эти исследования имеют исключительно важное значение, так как при любом подходе к построению налоговой системы, опирающемся либо на усиление административного контроля за налогоплательщиками, либо на либерализацию фискальных отношений, вопрос ответственности за налоговые правонарушения сохраняет свою актуальность. По мнению отдельных специалистов5, большое число людей, затронутых правилами о налогах и сборах, не ощущают сильного морального запрета в отношении их нарушений, демагогически аргументируя их неоправданно высокими ставками налогов, ролью государственных органов как «врагов бизнеса № 1» и др. Все это стимулирует оценку налогоплательщиками ситуации, связанной с нарушением закона. При этом характерна тенденция, когда соображения о риске, связанном с нарушением закона, перевешивают соображения о выгодах от его нарушения. Поэтому требуется научное изучение всех аспектов процессуальной деятельности, обеспечивающей пресечение противоправного поведения в сфере налогообложения. К сожалению, вопросы досудебного производства по фактам налоговых и административно-налоговых правонарушений, направленных на уклонение от уплаты налогов, с точки зрения системного подхода не изучались. Как правило, их затрагивали авторы, комментировавшие ст. 101 Налогового кодекса РФ, излагавшие свой взгляд на позицию законодателя по данному вопросу. Поэтому неисследованность всего спектра проблем названного досудебного производства свидетельствует в пользу подготовки данной работы.
Объектом диссертационного исследования является совокупность правонарушений, возникающих в практике досудебного производства по делам о налоговых и административно-налоговых правонарушениях, связанных с уклонением от уплаты налогов.
Предмет исследования составляют нормы налогового, административного, таможенного, уголовно-процессуального и иного законодательства, определяющие предмет, средства, методы, формы и порядок налогового контроля и досудебного производства по фактам налоговых и административно-налоговых
7
правонарушений, а также уголовно-процессуальной деятельности по делам о налоговых преступлениях, специфичных тем, что они были возбуждены по результатам налоговых проверок. Предмет исследования составили и положения, предопределяющие профильную подготовку сотрудников по специальности «Юриспруденция» по профилю «Налоговые расследования» и по специальности «Налоги и налогообложение» по профилю «Налоговый контроль».
Цель и задачи исследования. Цель диссертационного исследования заключается в выработке концепции досудебного производства по фактам налоговых и административно-налоговых правонарушений, связанных с уклонением от уплаты налогов, охватывающей организационно-структурные, правовые вопросы данного производства, проблемы методики его осуществления, а также подготовки кадров для этой сферы налогового администрирования, способных работать в условиях налоговых преобразований.
Цель и логика исследования предопределили необходимость решения следующих задач:
·        определить и проанализировать основные признаки  досудебного производства  по фактам налоговых и административно-налоговых правонарушений как  особой разновидности процессуальной функции, осуществляемой с учетом специфики указанной категории противоправных деяний;
·        рассмотреть досудебное производство по фактам налоговых и административно-налоговых правонарушений, исходя из его понимания как особого вида государственно-правовой деятельности налоговых органов, а также как системной совокупности определенных процессуальных действий,  последовательно осуществляемых во времени в рамках конкретных стадий;
·        выявить и охарактеризовать закономерности, которым подчиняется досудебное  производство по фактам налоговых и административно-налоговых  правонарушений,  следование  которым  предопределяет  его эффективность;
8
·        определить состояние правового обеспечения досудебного производства по фактам налоговых и административно-налоговых правонарушений и выработать научно аргументированные предложения и рекомендации по совершенствованию данного аспекта налогового законодательства;
·        выявить ключевые разногласия между подходом к регламентации досудебного производства в Налоговом кодексе РФ, действующем КоАП РСФСР и вновь принятом КоАП РФ, который вступает в силу с 1 июля 2002 года. С учетом  этого определить вариант регламентации налогового расследования в НК РФ, подзаконных нормативных актах МНС РФ, а также производства по фактам административных правонарушений в новом КоАП РФ;
·        рассмотреть организационно-правовой аспект досудебного производства по фактам налоговых и административно-налоговых правонарушений, с
учетом этого обосновать необходимость модернизации юридических
отделов налоговых инспекций, а также специализированных инспекций
МНС РФ по оперативному налоговому контролю за проблемными налогоплательщиками.
Методология и методика исследования. Методологическую основу исследования составили базовые категории материалистической диалектики, в частности, методы познания, обеспечивающие изучение процесса выявления, раскрытия, установление обстоятельств налоговых и административно-налоговых правонарушений как явления объективной реальности. Автор опирался в ходе проведенного им исследования и на системный подход, обеспечивающий анализ различных компонентов досудебного производства по фактам указанных правонарушений, а также позволивший определить место анализируемой процессуальной функции среди иных видов правоохранительной деятельности органов, осуществляющих контрольно-ревизионную работу, а также противодействующих противоправным деяниям в сфере экономической деятельности.
9
В ходе научного исследования диссертантом были применены и такие частнонаучные методы, как сравнительно-правовой, формально-логический, конкретно-социологический, системно-структурный, применение которых в комплексе позволило ответить на вопросы, поставленные в исследовании.
Сохраняя преемственность с ранее проведенными исследованиями по проблемам досудебного производства, автор опирался на достижения таких юридических наук, как теория государства и права, конституционное, налоговое, финансовое, административное, уголовно-процессуальное право. В ходе изучения вопросов досудебного производства диссертант опирался на положения Конституции РФ, Налогового кодекса РФ, КоАП РСФСР, КоАП РФ, Таможенного кодекса РФ, Закона РФ «О налоговых органах в Российской Федерации», Закона РФ «Об основах налоговой системы в Российской Федерации», Закона РФ «О федеральных органах налоговой полиции», иные законодательные акты, регулирующие отдельные аспекты применения финансовых санкций к налогоплательщикам-правонарушителям, подзаконные нормативные акты МНС РФ и ФСНП РФ. При написании диссертации были использованы и результаты анализа текстов вновь принятых КоАП РФ, УПК РФ и проекта Таможенного кодекса РФ в части правового регулирования досудебного производства. Учитывая тенденцию к интеграции налогового законодательства в рамках Евразийского экономического сообщества, автором были изучены и использованы в диссертационной работе нормы налоговых кодексов Казахстана, Таджикистана, Кыргызстана, регулирующие налоговое администрирование в этих республиках. Также были учтены положения нормативных актов США, Германии, Франции и других стран, определяющие порядок налоговых расследований.
Эмпирическую базу исследования составил анализ практики налогового контроля и досудебного производства по фактам налоговых и административно-налоговых правонарушений за счет изучения 216 материалов о данной категории правонарушений, по которым были приняты решения компетентными должностными лицами о привлечении   виновных к ответственности,
10
установленной НК РФ, Законом РФ «О налоговых органах в Российской Федерации», КоАП РСФСР. Одновременно было проведено анкетирование должностных лиц налоговых органов, участвовавших в подготовке к рассмотрению этих материалов руководителями в территориальных инспекциях МНС РФ, принимавших решение о применении финансовых санкций к налогоплательщикам-правонарушителям.
Теоретической основой диссертации явились труды ученых Алексеева С. С, Алехина А. П., Бахраха Д. Н., Веремеенко И. И., Грачевой Е. Ю., Груниной Д. К., Додина Е. В., Дудаева А. Б., Кармолицкого А. А., Козлова Ю. М, Колесниченко Ю. Ю., Колонтаевского Ф. Е., Коренева А. П., Костюка А. Н., Кузнецова А. П., Кучерова И. И., Ларичева В. Д., Матвеева С. В., Нимченко В. И., Попова Л. Л., Попугаева Ю. И., Пекова А. А., Решетняка Н. С, Салищевой Н. Г., Севрюгина В. Е., Сологуба Н. М., Сорокина В. Д., Строговича М. С, Студеникина С. С, Студеникиной М. С, Цветкова И. В., Цыганкова Э. М., Якимова А. Ю., Якуба О. М., Ямпольской Ц. А. и др. Труды этих ученых имеют важное значение для формирования и развития теории административного и налогового права, оказывали и оказывают существенное влияние на совершенствование административного законодательства, а также становление и развитие налогового законодательства РФ, в том числе и института досудебного производства по материалам о налоговых и административно-налоговых правонарушениях.
При написании диссертации автор также изучил работы ученых, обращавшихся к вопросам досудебного производства по фактам налоговых правонарушений, в частности таких специалистов, как Бердник В. Ф., Борисов А. Б., Брызгалин А. В., Головкин А. Н., Земляченко С. В., Искра В. В., Максимович М. В., Миронин А. Н., Мухин М. С, Петров Г. В., Шаталов С. Д., Эрделевский А. М., Юдинков А. П. и др. Однако работы названных авторов в основном направлены на анализ той системы правовых норм, которые регламентируют досудебное производство по налоговым правонарушениям в контексте их объяснения и толкования, стремление как дать пояснение, так и высказать  некоторые  критические  замечания  по  поводу  их  содержания,
11
юридических конструкций, использованных при их моделировании, и др. Вместе с тем комплексного исследования всего круга вопросов, связанных с досудебным производством по фактам налоговых и административно-налоговых правонарушений, проведено не было. Это свидетельствует об актуальности изучения на диссертационном уровне этих вопросов в интересах совершенствования правовых, организационных и иных аспектов данного правового института.
Научная новизна диссертационной работы заключается в том, что она представляет собой первое после проведения кодификации налогового законодательства комплексное исследование взаимосвязанного круга вопросов досудебного производства по фактам налоговых и административно-налоговых правонарушений, связанных с уклонением от уплаты налогов. В исследовании представлены результаты системного анализа процессуальных норм налогового, административного, таможенного, уголовно-процессуального законодательства России, стран Евразийского экономического сообщества и иных зарубежных стран, регулирующих процессуальный компонент ответственности за противоправное поведение налогоплательщиков в сфере налогообложения. Научная новизна диссертационной работы обусловлена тем, что ранее предпринимались попытки анализа материально-правовых норм, определяющих налоговую и административно-налоговую ответственность, изучались криминологические проблемы налоговой преступности, а также уголовно-процессуальный и криминалистический аспекты налогового расследования.
Автор же изучил вопросы досудебного производства по фактам налоговых и административно-налоговых правонарушений, осуществляемого в правовом режиме налогового и административного законодательства, в том числе с учетом новаций, имеющихся по данной проблеме во вновь принятом КоАП РФ, УПК РФ, проекте Таможенного кодекса РФ. В итоге диссертантом предпринята попытка разработать организационные  вопросы, направленные на оптимизацию соответствующей категории досудебного производства.
12
Автором на защиту выносятся следующие основные положения:
·        обоснование досудебного производства по фактам налоговых и административно-налоговых правонарушений как особого вида государственно-правовой деятельности налоговых органов и характеристика его основных признаков;
·        анализ производства по фактам налоговых и административно-налоговых
правонарушений в разрезе системы стадий, охватывающих ряд взаимосвязанных между собой налогово-проверочных действий, обеспечивающих выявление и сбор информации о противоправных Деяниях налогоплательщиков, их правовую оценку, принятие решений о привлечении  виновных к ответственности и исполнении принятых решений;
·        определение основных закономерностей, обусловливающих эффективное осуществление досудебного производства, и их характеристика;
·        анализ состояния правового обеспечения досудебного производства и определение вариантов совершенствования налогового законодательства, регулирующего эти вопросы;
·        предложения по совершенствованию организационно-структурного аспекта
досудебного производства по фактам налоговых и административно-
налоговых правонарушений;
·        обоснование особенностей доказывания по материалам о налоговых
правонарушениях и предложения по совершенствованию налогового законодательства о доказательствах и доказывании применительно к данной
категории противоправных деяний.
Достоверность результатов исследования была обеспечена методологией и методикой изучения соответствующего круга вопросов, а также репрезентативностью эмпирического материала, на котором базируются научные положения, предложения и выводы диссертации.
Теоретическая и практическая значимость исследования. Теоретическое значение диссертации заключается в том, что в ней представлен
13
детальный научный анализ системы положений и юридических категорий досудебного производства по материалам о налоговых и административно-налоговых правонарушениях. Представленные в связи с этим выводы, предложения по совершенствованию налогового законодательства, авторские определения ряда терминов, рекомендации методического порядка могут представить интерес для исследователей, занимающихся проблемами различных видов досудебного производства. Сделанные автором выводы, предложения являются вкладом в формирование отечественной теории налоговых расследований. Ряд теоретических положений диссертации могут быть использованы при дальнейшем совершенствовании налогового законодательства в части производства по материалам о налоговых правонарушениях и правового обеспечения доказывания обстоятельств противоправного поведения налогоплательщиков. Результаты и выводы, содержащиеся в диссертационном исследовании, могут быть использованы при проведении научных изысканий по вопросам выявления, раскрытия и расследования налоговых преступлений, особенно той их категории, распознавание признаков которых обеспечивает налоговый контроль.
Теоретическое значение диссертации состоит и в том, что в ней обосновывается вариант профильной подготовки специалистов, которые могли бы результативно осуществлять досудебное производство по фактам налоговых правонарушений и налоговые расследования.
Практическое значение диссертации заключается в том, что содержащиеся в ней выводы, предложения, рекомендации имеют значение для правоприменительной деятельности налоговых органов и налоговой полиции, направленной на пресечение противоправного поведения налогоплательщиков и применение к ним мер принуждения. Автором разработан комплекс конкретных рекомендаций и предложений, направленных на оптимизацию содержания и методов подготовки специалистов, чья профессиональная деятельность будет связана с досудебным производством по фактам налоговых и административно-
14
налоговых правонарушений, выявлением и расследованием налоговых преступлений.
Апробация и внедрение результатов исследования. Диссертация выполнена в рамках научно-исследовательских работ Всероссийской государственной налоговой академии МНС РФ, проводимых в соответствии с решениями совместного совещания МНС России и ФСНП России «О мерах по совершенствованию взаимодействия МНС России и ФСНП России по осуществлению контроля за соблюдением налогового законодательства, выявлению, предупреждению и пресечению налоговых правонарушений и преступлений». Результаты диссертационного исследования внедрены в учебный процесс ВГНА МНС РФ при проведении лекционных, семинарских, практических занятий и деловых игр по специальным курсам «Налоговое расследование», «Организация и методика налоговых проверок», а также по учебным курсам «Административное право», «Налоговое право», «Административно-налоговая юрисдикция».
Основные результаты исследования внедрены в практику работы налоговых органов и используются в деятельности юридических отделов налоговых инспекций при рассмотрении материалов о налоговых правонарушениях.
Материалы исследований использовались при подготовке научными подразделениями ВГНА МНС РФ учебно-методических комплексов «Налоговое расследование», «Организация и методика налоговых проверок», а также при подготовке экспериментального учебника ВГНА МНС РФ «Налоговое расследование» и учебно-практического пособия «Налоговый контроль». Основные положения, выводы, рекомендации и предложения излагались соискателем на научно-практических семинарах, проводимых на базе ВГНА МНС РФ.
Диссертация состоит из введения, трех глав, содержащих семь параграфов, заключения, библиографического списка использованной литературы и приложений. Структура работы отражает наиболее важные теоретические и практические аспекты темы исследования и предопределена его целью и задачами.

15
П. Основное содержание работы
Во введении обосновываются актуальность и новизна исследования, анализируется степень его научной разработки, сформулированы объект, предмет, цель я задачи исследования, раскрываются теоретическая и практическая значимость, формулируются положения, выносимые на защиту, содержатся сведения об апробации диссертационного исследования.
В первой главе диссертации «Понятие и принципы досудебного производства по делам о налоговых и административно-налоговых правонарушениях»6 рассматриваются понятие и общая характеристика досудебного производства по делам о налоговых и административно-налоговых правонарушениях как особого вида государственно-правовой деятельности налоговых органов, а также принципы досудебного производства по делам о налоговых и административно-налоговых правонарушениях.
В первом параграфе «Понятие и общая характеристика досудебного производства по делам о налоговых и административно-налоговых правонарушениях как особого вида государственно-правовой деятельности» рассматриваются вопросы, обосновывающие данный вид досудебного производства в качестве особой разновидности государственно-правового вида деятельности специально уполномоченных на то федеральных органов исполнительной власти.
Показано, что при определении понятия административного производства различными юристами прослеживается два основных подхода.
Первый вариант определения понятия административного производства предполагает понимание его как определенного вида деятельности компетентных субъектов, уполномоченных рассматривать и разрешать индивидуальные административные дела7. Ключевым положением здесь является термин «деятельность», в рамках которой специально уполномоченные
16
на то органы государства реализуют предоставленные им полномочия. При таком подходе меняются только отдельные детали, например, считается, что «деятельность» осуществляется в виде производства по делам об административных взысканиях за административные правонарушения8. Отмечается, кроме того, что эта деятельность основывается на совокупности административно-процессуальных норм,9 то есть имеет нормативно урегулированный характер. Наряду с этим подчеркивается, что производство по делам об административных правонарушениях, будучи институтом административного права, не только деятельность уполномоченных субъектов по применению административных взысканий, но и совокупность возникающих при этом отношений, урегулированных нормами административного права.
Второй подход к определению понятия «производство по делам об административных правонарушениях» базируется на таком постулате теории государства и права, как необходимость формализации процесса осуществления ответственности, разделения его на этапы, завершающиеся документально оформленными актами, доступными последующей проверке и оценке. Речь идет об обязательной процессуальной регламентации юридической ответственности как необходимой предпосылке последующего контроля и объективной проверки возбуждения, рассмотрения и решения дел о правонарушениях.
В этом случае есть возможность создать процессуальные гарантии прав личности, привлеченной к ответственности, в виде таких принципов, как состязательность и право на защиту. Исходя из вышеприведенного постулата теории государства и права, можно проследить и определенную закономерность в понимании отдельными юристами производства по фактам административных правонарушений как формализованного процесса осуществления административной ответственности. В этом плане отмечается, что рассматриваемое производство развивается во времени как последовательный ряд взаимосвязанных  между  собой  процессуальных  действий  по  реализации
17
участниками административного процесса предоставленных им прав и взаимных обязанностей. Признается, что данный процесс происходит как несколько сменяющих друг друга фаз развития или стадий, на каждой из которых существуют этапы - группы взаимосвязанных между собой определенных действий. Необходимо подчеркнуть, что отдельными авторами производство по делам об административных правонарушениях рассматривается и как определенный вид деятельности полномочных субъектов, и как совокупность конкретных процессуальных стадий10.
Основываясь на этих подходах, проводится анализ, предполагающий определение сущности и специфики досудебного производства но фактам административно-налоговых правонарушений.
Досудебное производство по фактам административно-налоговых правонарушений как государственно-правовой вид деятельности специально уполномоченных на то федеральных органов исполнительной власти. Юристы, разделяющие мнение о том, что производство об административных правонарушениях - особый вид социально - полезной деятельности11, выделяют в ней несколько основных моментов. Во-первых, отмечается, что это работа определенного круга органов, должностных лиц, субъектов. Во-вторых, признается, что эти органы, лица, субъекты обладают полномочиями рассматривать и разрешать индивидуальные административные дела, применять административные взыскания за административные правонарушения. В-третьих, особую этимологическую нагрузку в рассматриваемом случае несут термины «рассмотрение и разрешение» индивидуальных административных дел. Здесь подразумевается достижение определенных заданных результатов, которые в ст. 225 КоАП РСФСР предусмотрены в качестве задач по делам об административных правонарушениях.
18
С учетом этого высказывается гипотеза о том, что в контексте данных трех признаков досудебное производство по фактам административно-налоговых правонарушений должно отмечаться определенной спецификой, предполагающей в конечном итоге и соответствующее сущностное содержание данного производства.
Первый признак досудебного производства по фактам административно-налоговых правонарушений носит ярко выраженный структурно-организационный характер. Здесь имеется в виду наличие или создание специализированных органов, которые по своему устройству и структуре могли бы разрешать задачи, стоящие перед указанным производством.
В Российской Федерации в условиях экономических реформ организационно-структурный аспект досудебного производства отличается следующими особенностями:
а) попыткой создать на начальном этапе экономических преобразований единое организационное звено - федеральный орган, который интегрировал бы и налогово-проверочную функцию, и производство по фактам налоговых и административно-налоговых правонарушений, а также отдельные функции уголовной юстиции, обеспечивающие выявление, раскрытие и расследование налоговых преступлений. Это отражало попытку законодателя адаптировать к отечественным реалиям зарубежный опыт структурно-организационного построения налоговых администраций, в структуру которых входят службы налоговых расследований. Речь идет о том, что в составе национального органа, осуществляющего управление в сфере налогообложения, имеются не только организационные звенья, предназначенные для контроля за соблюдением налогового законодательства юридическими и физическими лицами, но и те, которые всесторонне рассматривают и изучают обстоятельства выявленных или распознанных правонарушений за счет производства установленных для этого законом процедур. Это проявилось в создании Государственной налоговой службы РФ и формировании в ее составе Главного управления налоговых расследований  (ГУНР).  Эта  структурная  единица  ГНС  РФ  должна  была
19
осуществлять меры, направленные на повышение эффективности деятельности налоговых органов по своевременному поступлению в бюджет государственных налогов и других обязательных платежей. Эту цель предполагалось достичь за счет создания системы налоговых расследований. Вероятно, что реализация этой идеи с опорой на зарубежный опыт могла привести к созданию эффективного досудебного производства по фактам налоговых правонарушений, поскольку данное направление деятельности налоговых органов приобретало структурное обеспечение, специализацию в деятельности персонала налоговых органов и полноценный цикл выявления и обработки информации, свидетельствующий о девиантном поведении налогоплательщиков;
б) стремлением оптимизировать деятельность по обеспечению налоговой безопасности России за счет создания правоохранительного органа, который имел бы в структурной организации государства статус самостоятельного федерального органа. В организационном плане это проявилось в придании ГУНР ГНС РФ вначале статуса Департамента налоговой полиции РФ, а затем в создании самостоятельного органа исполнительной власти - Федеральной службы налоговой полиции РФ (ФСНП РФ).
Диссертант отмечает, что в Российской Федерации на современном этапе функционируют два федеральных максимально централизованных ведомства, призванные обеспечивать досудебное производство. Автономизация службы налоговых расследований привела к тому, что в составе налоговых инспекций стали доминировать организационные звенья, эффективно обеспечивающие первый этап досудебного производства по фактам административно-налоговых правонарушений, а именно контрольно-проверочную работу. Одновременно контрольно-проверочная функция стала реализовываться и налоговой полицией. Это привело к возникновению следующей ситуации, которая характеризовалась двумя аспектами. С одной стороны, необходимо было разграничить полномочия налоговых органов и органов налоговой полиции, прежде всего в области реализации функций налогового контроля посредством проведения налоговых проверок и ведения производства по делам об административно-налоговых
20
правонарушениях. А с другой стороны, следовало решить вопрос о том, какие структурные компоненты налоговой инспекции будут обеспечивать разбирательство по фактам налоговых и административно-налоговых правонарушений. Это приобрело актуальность для тех ситуаций, в которых существует потребность в доказывании всех обстоятельств налоговых и административно-налоговых правонарушений за счет проведения экспертизы, опроса свидетелей, осмотра помещений, выемки документов и др.
В составе инспекций МНС РФ12 созданы и функционируют юридические отделы, однако они только обеспечивают работу ИМНС в правовом плане.
Однако непосредственно участвовать в контрольно-проверочной работе, в том числе и на этапе выявления и доказывания всех обстоятельств налогового и административно-налогового правонарушения, они не вправе. Нынешнее устройство налоговых органов таково, что в нем отсутствует структурное звено, которое специализировалось бы в сфере досудебного производства. Эта ситуация требует своего разрешения, т. к. ст. 28.7 КоАП РФ 2001 года обеспечила легитимность такого этапа производства по фактам административных правонарушений в области налогов и сборов, как административное расследование. По сути, законодателем в ч. 1 названной статьи введен такой институт административного и налогового права, как административное расследование.
Второй признак досудебного производства как специального вида государственно-правовой деятельности означает осуществление определенных специальных мер. Их реализация позволяет выяснить все обстоятельства выявленных нарушений законодательства о налогах и сборах, рассматривать материалы заведенных по их факту дел и принимать соответствующие решения. Правовая форма этих дел представлена в нормах ст. ст. 7, 8 Закона РФ «О налоговых органах ...» и ст. ст. 31, 83-85, 90-98 Налогового кодекса РФ, а также в разделе IV КоАП РФ 2001 года.
21
Диссертант отмечает, что законодатель в целом предусмотрел инструментарий досудебного производства, однако обращает на себя внимание несоответствие родственных положений ст. 7 Закона «О налоговых органах в Российской Федерации» и ст. 31 Налогового кодекса РФ. Также имеет место объединение под эгидой термина «налоговый контроль» конгломерата положений, касающихся и налогово-проверочной работы, и производства по фактам налоговых правонарушений. С точки зрения законодательной техники нельзя признать удачной модель главы 14 Налогового кодекса РФ.
Досудебное производство по фактам административно-налоговых правонарушений может рассматриваться и как последовательный ряд связанных между собой процессуальных действий. Однако подобного рода процесс специфичен в силу механизма совершения административно-налоговых правонарушений, что требует закрепления на уровне закона адекватной «технологии» как выявления, так и исследования обстоятельств распознанных правонарушений в сфере налогообложения. Данный вопрос требует самостоятельного научного анализа в контексте проблем правового обеспечения досудебного производства по фактам административно-налоговых правонарушений.
Специфика третьего признака досудебного производства заключается в решении задач выявления, раскрытия и разбирательства обстоятельств нарушения законодательства о налогах и сборах. В период с 1991 по 1993 годы Государственно-налоговая служба РФ и ее организационные звенья на местах были призваны решать все вышеперечисленные задачи применительно и к административно-налоговым, и к налоговым правонарушениям, и к налоговым преступлениям. Поэтому досудебное производство по фактам этих деяний соответствующие службы ГНС РФ могли осуществлять и в правовом режиме налогового административного законодательства, и в правовом режиме уголовно-процессуального законодательства РФ. С учетом этого важно исключить дублирование деятельности налоговых органов и налоговой полиции, уточнив
22
сферу задач налоговых органов применительно к досудебному производству, что важно с учетом положений раздела IV КоАП РФ 2001 года.
На основе выделенных и проанализированных признаков диссертант полагает, что досудебное производство является автономным видом государственно-правовой деятельности, осуществляемой специально уполномоченными на то организационными звеньями налоговых органов и органов налоговой полиции за счет реализации соответствующего круга средств и методов, зафиксированных в нормативно-правовом статусе названных органов и направленных на разрешение поставленных перед ними задач.
Досудебное производство диссертант трактует в широком и узком смысле данного термина. В первом случае это будет комплексная деятельность и налоговых органов, и органов налоговой полиции, осуществляемая в правовых режимах и налогового, и административного, и уголовно-процессуального законодательства. Это порождает проблему разграничения их компетенции и обеспечения оптимального взаимодействия между собой. Также в ходе модернизации налоговых органов требует разрешения и вопрос структурного обеспечения процесса разбирательства правонарушений, выявленных в результате камеральных и выездных налоговых проверок, вероятно, за счет оптимизации структурного построения и корректировки содержания деятельности юридических отделов налоговых инспекций.
Во втором случае - это специфичный вид деятельности только налоговых органов, ограниченный рамками налогового и отчасти административного законодательства РФ.
Во втором параграфе «Принципы досудебного производства по делам о нарушениях законодательства о налогах и сборах» рассматриваются основополагающие начала этого направления деятельности. Диссертант считает, что применительно к досудебному производству можно вести речь о системе определенных правовых начал, которые складываются из четырех основных компонентов. Во-первых, досудебное производство, как государственно-правовой вид  деятельности  и  процессуальная  функция  уполномоченных  на  то
23
государственных  органов,  должно  опираться  на  общеправовые  принципы, ведущее место среди которых принадлежит конституционно-правовым началам.
Во-вторых, досудебное производство по фактам налоговых правонарушений - одна из разновидностей процесса расследования противоправных деяний, имеющих определенную специфику в силу тайного, маскируемого характера и причиняющих существенный ущерб финансовым интересам государства.
Поэтому рассматриваемый вид досудебного производства должен основываться на системе правовых аксиом, которые в течение длительного времени известны теории и практике различных видов расследований, в том числе и налоговых.
В-третьих, досудебное производство - процессуальная функция специально уполномоченных государственных органов, осуществляющих управление налоговой деятельностью. Поэтому досудебное производство должно осуществляться и с учетом закономерностей его организационно-структурного аспекта.
С учетом данного подхода диссертант поддерживает точку зрения тех юристов, которые включают в число общеправовых принципов досудебного производства законность, демократизм, гласность, открытость, равенство сторон перед законом, процессуальное равенство сторон, равенство граждан перед законом и органом, разрешающим дело, охрану интересов личности и государства, публичность, гуманизм, принцип справедливой ответственности13.
Одновременно автор отмечает и специфику проявления этих закономерностей применительно к процессу досудебного производства. С учетом этого он вносит предложения, направленные на совершенствование налогового законодательства в части регламентации юрисдикционных вопросов, что может благоприятствовать созданию надлежащего режима законности, соблюдения прав и свобод граждан, выступающих в качестве налогоплательщиков. В целом
24
общеправовые принципы, которые в основном зафиксированы в Конституции РФ, носящие межотраслевой характер, будучи адаптированы налоговым законодательством России, приобретают определенную интерпретацию, связанную с данной специфичной сферой правоотношений. При этом они имеют исключительно важное значение для реализации процессуальной функции, осуществляемой по фактам налоговых правонарушений и преступлений14.
Рассматривая принципы, непосредственно отражающие специфику досудебного производства, диссертант прежде всего анализирует те из них, которые выработала теория административного права: объективной истины, оперативности, экономичности и другие. Одновременно автор выделяет еще одну закономерность, которая ярко отражает специфику досудебного производства по фактам налоговых правонарушений, и прежде всего тех из них, которые связаны с проблемным поведением налогоплательщиков, различными способами уклоняющихся от уплаты налогов. Речь идет об интегративности различных по своему характеру видов деятельности налоговых органов, налоговой полиции и органов судебной власти, обеспечивающих в своем системном единстве налоговый правопорядок.
Варианты такого интегрирования могут выглядеть следующим образом:
а) контрольно-проверочная  деятельность  налоговых  органов  может сочетаться с налогово-юрисдикционной функцией налоговых органов, а в случае привлечения налогоплательщика к административной ответственности - и с функцией производства по фактам административных правонарушений. В данном варианте не исключается и  комплексирование  названных  процессуальных функций с судебным разбирательством, если налоговые органы обращаются с исковыми заявлениями в суд;
б) контрольно-проверочная работа налоговых органов может интегрироваться с   функциями досудебного уголовно-процессуального производства, если налоговый контроль  обеспечил выявление деяния,
25
квалифицируемого как налоговое или иное преступление в сфере экономической деятельности;
в) правоохранительные функции органов налоговой полиции могут сочетаться с функцией контрольно-проверочной работы, если по результатам первых требуется проведение совместной налоговой проверки деятельности конкретного налогоплательщика, обоснованно подозреваемого в уклонении от уплаты налогов. При этом по результатам такой проверки возможны и производство по уголовному делу, если задокументировано налоговое преступление, и принятие решения о привлечении налогоплательщика к налоговой или административной ответственности, если выявлены соответственно собственно налоговое или административно-налоговое правонарушение.
Принцип комплексирования или интегрирования различных по своему правовому характеру видов деятельности налоговых органов и органов налоговой полиции в зависимости от такого системообразующего фактора, как противоправные деяния в сфере налогообложения, обосновывает существование такого специфичного процессуального института, как налоговое расследование. Ставить знак равенства между налоговыми расследованиями и институтом производства по фактам административных правонарушений нельзя, поскольку названный вид расследования - межотраслевой специальный пограничный правовой институт. С учетом этого правовые системы ряда стран, в частности, США, Германии и др., допускают отступление от правил формирования законодательства по отраслевому признаку и признают приемлемым включение в национальные налоговые кодексы комплексных межотраслевых институтов ответственности за противоправное поведение в сфере налогообложения. Эти законодательные меры создают благоприятные предпосылки для налогового администрирования, поскольку представители налоговой администрации этих стран руководствуются единым правовым документом, четко определяющим составы как преступлений, проступков, так и правила их выявления, квалификации, а затем досудебного и судебного производства.
26
Что касается закономерностей построения и организации деятельности государственных органов, оказывающих влияние на процесс досудебного производства, то автор отмечает доминирование принципа разделения полномочий между ФСНП РФ и МНС РФ в рассматриваемой сфере. Этот принцип, по мнению диссертанта, связан с иной закономерностью организационного характера в виде взаимодействия между этими органами. Сам тот факт, что выявляют налоговые преступления ИМНС, а расследуют в уголовно-процессуальном режиме следственные аппараты налоговой полиции, указывает на неизбежность их взаимодействия между собой. В свою очередь монополией в области налоговой юрисдикции обладают ИМНС, которые в результате этого получают от органов налоговой полиции данные о выявленных ею налоговых и административно-налоговых правонарушениях для принятия по ним решений согласно ст. 101 НК РФ. Наряду с этим налоговые органы и налоговая полиция могут проводить совместные налоговые проверки, что обусловливает скоординированность действий при их подготовке и осуществлении.
Анализируя принципы досудебного производства, автор обращает внимание на отдельные специальные закономерности, с которыми связаны функции, реализуемые налоговыми органами и органами налоговой полиции. Это такие принципы, как: конфиденциальность, конспирация, сочетание гласных и негласных форм деятельности. Это предопределено допустимостью комплексного использования в ходе налогового расследования ряда взаимодополняющих правоохранительных функций.
Во второй главе диссертации «Правовое обеспечение досудебного производства по фактам нарушений законодательства о налогах и сборах» рассматриваются состояние и перспективы правового обеспечения досудебного производства по фактам налоговых и административно-налоговых правонарушений, анализируются особенности доказательств и доказывания по фактам налоговых правонарушений, а также дается оценка организационно-правовому аспекту досудебного производства.
27
В первом параграфе «Состояние правового обеспечения досудебного производства по фактам нарушений законодательства о налогах и сборах» автор рассматривает результаты проведения организационных и правовых мер, направленных на создание результативной системы контроля за налогоплательщиками с целью проверки соблюдения налогового законодательства и эффективного реагирования на его нарушения. Диссертант отмечает, что, опираясь на закономерности отечественной правовой системы, законодатель прежде всего предусмотрел применительно к проступкам налогоплательщиков административную и собственно налоговую ответственность. В первом случае речь шла о дополнении ст. 1561 КоАП РСФСР, а также обрисовке ряда административно-налоговых правонарушений в пункте 12 ст. 7 Закона РФ «О налоговых органах в Российской Федерации». Досудебное производство по фактам этих проступков должно было осуществляться по правилам раздела IV КоАП РСФСР.
Во втором случае законодатель ввел и стал развивать институт собственно налоговой ответственности за нарушения законодательства о налогах и сборах. Для этого он в Федеральном законе «Об основах налоговой системы в Российской Федерации» ввел обязанности налогоплательщика, невыполнение которых влекло названную ответственность. Одновременно в данном законодательном акте, а также в Законе РФ «О налоговых органах в Российской Федерации» был отражен и процессуальный аспект налогового администрирования. Так, в ст. 7 первого законодательного акта и в ст. 14 второго закона нашли свое законодательное закрепление организационно-правовые методы, которые были признаны инструментарием как контрольно-проверочной работы, так и производства по ее результатам в случае обнаружения фактов нарушения налогового законодательства.
Очередным шагом законодателя в развитии института досудебного производства стала кодификация налогового законодательства. Анализируя эти нормы, диссертант отмечает, что результатом кодификации стала специфичная модель досудебного производства по  налоговым правонарушениям, когда
28
функция налоговых органов в виде налогового контроля стала охватывать три этапа рассматриваемого производства. Во-первых, этап контрольно-проверочной работы. Во-вторых, стадию доказывания вины налогоплательщика-правонарушителя при условии выявления признаков налогового правонарушения согласно НК РФ. В-третьих, принятие решения о применении к налогоплательщику-правонарушителю налоговых санкций. Особенностью данной модели было то, что на уровне законодательной техники первые два этапа досудебного производства не были разграничены.
Автор обратился и к анализу аналогичных реформ, которые были проведены на постсоветском пространстве, в частности, в республиках, входящих в Евразийское экономическое сообщество. Это позволило ему выявить следующие тенденции:
а) налоговое законодательство Кыргызской Республики и Республики Таджикистан15  признает досудебное производство по фактам налоговых правонарушений составным компонентом налогового администрирования, в качестве элемента последнего выделяется  такая форма работы, как сбор информации об определенных аспектах деятельности  налогоплательщика, являющийся по своему правовому содержанию налоговым расследованием. Воспрепятствование ему является одним из нарушений налогового законодательства;
б) налоговое законодательство Республики Беларусь отдает предпочтение концепции регламентации досудебного производства по делам о налоговых правонарушениях как особой модификации рассматриваемого производства, требующей полномасштабной регламентации, исходя из правил, выработанных теорией административного права. Об этом свидетельствует раздел IV проекта Налогового кодекса Республики Беларусь;
в) налоговое законодательство Республики Казахстан считает, что в сферу его предмета входит только налогово-проверочная работа. Что же касается
29
досудебного  производства по фактам налоговых правонарушений, то оно отнесено к сфере административного законодательства (главы 94-96 Налогового кодекса Республики Казахстан).
Диссертантом также проанализировано применительно к исследуемой проблеме и законодательство США, касающееся сбора внутренних доходов. Его особенность состоит в том, что и материально-правовой, и процессуальный компоненты ответственности за противоправное поведение в сфере налогообложения регламентирует единый правовой документ — Кодекс Внутренних Доходов. Он имеет подраздел F «Процесс и администрирование», в котором глава 75 «Преступления, иные правонарушения, конфискации» дает характеристику 18 противоправных деяний, дифференцированных на налоговые преступления и налоговые правонарушения. Законодатель в США четко разграничивает этап контрольно-проверочной работы, в рамках которого проводятся контрольно-ревизионные мероприятия, позволяющие выявлять основания для проведения расследования по фактам налоговых правонарушений и этап собственного расследования. Последний охватывает целый комплекс процедур реагирования на признаки налоговых правонарушений и преступлений, что регламентирует раздел JRM 9322.1 Кодекса Внутренних Доходов. Здесь указываются действия, которые сотрудники СВД США должны осуществить в случае обнаружения признаков налоговых противоправных деяний, а также те действия, которые подлежат осуществлению в случае принятия решения о целесообразности проведения налогового расследования и в последующем при передаче дела о налоговом правонарушении в налоговое отделение Департамента юстиции, а затем и в соответствующий Налоговый Суд.
Данная модель регламентации налоговой ответственности имеет специфичный характер, что свойственно правовой системе США. Здесь консолидированы, а затем и кодифицированы все нормы, составляющие в своем единстве правовую основу налоговой системы США. В России же и в иных союзных республиках на постсоветском пространстве, где доминирует дифференциация законодательства по отраслевому признаку, опора на указанный
30
опыт США потребовала бы радикальных решений, на которые, как показывают тексты налоговых кодексов РФ, Кыргызстана, Таджикистана, законодатель в этих республиках не пошел. Им были востребованы только отдельные элементы, которые   повлияли на моделирование института ответственности налогоплательщиков за противоправное поведение в сфере налогообложения. Однако адаптирование определенных юридических конструкций нельзя признать полностью удачным. Если технология контрольно-проверочной работы получила достаточно полное отражение в Налоговом кодексе РФ, то попытка кодифицировать собственно налоговые правонарушения и отграничить их от административно-налоговых правонарушений, исходя из такого признака, как субъектный состав, носит проблемный характер. Кроме того, вряд ли возможно называть вынесение решения по материалам налоговой проверки полномасштабным производством по делу о налоговом правонарушении, совершенном налогоплательщиком, плательщиком сбора или налоговым агентом.
Во втором параграфе «Перспективы правового обеспечения досудебного производства по фактам нарушений законодательства о налогах и сборах» диссертант предпринял попытку ответить на следующие вопросы.
Во-первых, какой закон должен регулировать досудебное производство по фактам административно-налоговых правонарушений. Во-вторых, каким по своей структуре должен быть раздел законодательного акта, где имеются юридические конструкции, регулирующие различные аспекты досудебного производства по фактам административно-налоговых правонарушений. В-третьих, каким по правовому характеру может быть компромисс в правовом регулировании досудебного производства противоправных деяний, которые в силу своей опасности являются особого рода проступками, посягающими на финансовые интересы государства.
Ответом на первый вопрос может быть признание приемлемой формы для регламентации досудебного производства в виде кодифицированного правового акта. Проблемным аспектом этого варианта является конкуренция между урегулированным  главой IV КоАП РФ 2001 г. институтом досудебного
31
производства по делам об административных правонарушениях и институтом налогового контроля, охватывающим производство по делам о налоговых правонарушениях. Принятие КоАП РФ 2001 года свидетельствует о том, что административное законодательство приобретает доминирующую роль в регламентации досудебного производства всего круга правонарушений, в том числе и административно-налоговых. С учетом этого неизбежно возникнет вопрос о приведении в соответствие с ним целого ряда норм НК РФ, поскольку утратят свою актуальность основания для выделения в качестве самостоятельных видов норм не только налоговой, но и таможенной ответственности. Кроме того, будет унифицирован и процесс досудебного производства по фактам всех правонарушений, в том числе и налоговых16.
Что касается ответа на второй вопрос, то здесь возможны два подхода. Один из них представлен в КоАП РФ 2001 г., где законодательно урегулирована система стадий досудебного производства. Среди них особый интерес представляет введение института административного расследования по факту нарушения законодательства о налогах и сборах, в рамках которого должны проводиться экспертиза и иные процессуальные действия, требующие продолжительного времени. Важна и последующая позиция законодателя, связанная с приведением в соответствие с КоАП РФ 2001 года аналогичных разделов НК РФ, Таможенного кодекса РФ. Диссертант считает, что здесь возможен радикальный шаг, когда из этих кодексов будут исключены разделы, посвященные досудебному производству, и монополию в этом плане приобретет глава IV КоАП РФ.
Второй подход предполагает безусловное признание специфики налогового расследования, что делает возможным обеспечение легитимности в НК РФ данного института налогового права.
С учетом этого диссертантом вносится пакет предложений, которые предполагают совершенствование правового регулирования, с одной стороны, порядка проведения выездных налоговых проверок, а с другой - осуществления налогового расследования.
32
Этому институту было бы целесообразно посвятить в Налоговом кодексе РФ отдельную статью. В ее части первой можно было бы определить налоговое расследование как процесс применения налоговыми органами в пределах предоставленных им полномочий налогово-проверочных и иных мер по проверке первичной информации (сведений) о налоговых правонарушениях и принятия в связи с этим мер, предусмотренных действующим законодательством.
Далее в этой норме можно было бы перечислить лиц, участвующих в налоговом расследовании, обозначить предмет доказывания, виды доказательств и порядок их получения, а также оценки. Кроме того, целесообразным представляется определить характер того документа, который должен составляться по результатам налогового расследования, и порядок его приобщения к акту выездной налоговой проверки. Поскольку в результате налогового расследования может быть получена информация о признаках налоговых и сопутствующих им преступлений, то в рассматриваемой норме НК РФ должно быть указано на процедуру их передачи в правоохранительные органы по подследственности.
Наличие подобного рода нормы, посвященной налоговому расследованию, в НК РФ объективно необходимо, несмотря на предполагаемую кардинальную корректировку КоАП РФ. Это объясняется тем, что ряд налоговых правонарушений, предусмотренных, в частности, ст. ст. 120, 122, 123 НК РФ, существенно отличаются от иных административно-налоговых правонарушений и проступков. В силу тайного, маскируемого способа их совершения они носят длящийся характер, а момент их совершения и распознания могут иметь значительный временной интервал. Если учесть то обстоятельство, что названные налоговые правонарушения и налоговые преступления разграничиваются по такому критерию, как размер ущерба, то на начальном этапе распознание их признаков крайне затруднительно; порой невозможно дать правильную правовую оценку выявленному противоправному деянию. Поэтому важен единый порядок налогового контроля, который охватывал бы и налоговые проверки, и систему процедур, обеспечивающих установление  всех фактических обстоятельств
33
уклонения от поставки на налоговый учет, непредставление налоговому органу сведений, требующихся для проведения налогового контроля, грубого нарушения правил учета доходов и расходов объектов налогообложения, неуплаты или неполной уплаты сумм налога и др. Дополнительным аргументом в пользу подобного рода регламентации досудебного производства служат и прецеденты в налоговом законодательстве США, Германии и ряда других стран.
Диссертант рассматривает в работе и более подробный вариант регламентации досудебного производства в виде главы Налогового кодекса РФ.
Отвечая на третий вопрос, автор считает, что неизбежна актуализация вопроса ведомственной регламентации досудебного производства. Практика потребовала создания Регламента рассмотрения налоговых споров в досудебном порядке, который утвержден приказом МНС России от 17.08.2001 года № БГ-3-14/290. В случае же унификации досудебного производства и исключения из НК РФ той части норм, которые посвящены данному институту, неизбежным станет потребность в разработке Регламента административно-налогового расследования, который на уровне подзаконного нормативного акта обеспечил бы конкретизацию ст. 28.7 КоАП РФ 2001 года.
Вместе с тем возможна и подготовка качественного Регламента МНС РФ по вопросам досудебного производства по фактам административно-налоговых правонарушений как подспорья для практических работников налоговых органов, непосредственно занимающихся проблемой выявления, квалификации этих деяний, а затем и исследования их обстоятельств в интересах принятия объективных решений при рассмотрении данной категории материалов компетентными руководителями налоговых органов.
Вместе с тем нельзя исключить и то обстоятельство, что отечественным законодателем будет востребована и адаптирована модель налогового расследования уклонения от уплаты налогов в зарубежных странах. Аргументом в пользу этого является настоятельная потребность использования не традиционных схем досудебного производства, а эффективных вариантов противодействия     проблемным налогоплательщикам.
34
Третья глава «Доказательства и доказывание по фактам нарушений законодательства о налогах и сборах» рассматривает особенности этого этапа досудебного производства.
В первом параграфе «Особенности доказательств и доказывания по фактам нарушений законодательства о налогах и сборах» рассматриваются различные аспекты разбирательства обстоятельств нарушений налогового законодательства, проводится анализ соответствующего круга норм. С учетом этого сформулированы предложения по совершению налогового и административного законодательства.
Автор полагает, что доказывание по делам об административно-налоговых правонарушениях опирается на соответствующие нормы административного законодательства. Последние смоделированы в соответствии с правилами юридической техники. Более того, попытка их модернизации в КоАП РФ, вероятно, окажет влияние и на соответствующие положения НК РФ в плане разграничения функций налогового контроля и производства по делам об административных правонарушениях, в том числе и в налоговой сфере.
Сопоставление положений налогового и административного законодательства позволяет автору также отметить, что с точки зрения такого аспекта, как доказывание, анализируемое досудебное производство имеет двухуровневый характер. Первая плоскость - это налоговый контроль, по результатам которого применяются финансовые санкции, а вторая сочетает две функции: налогового контроля и производства согласно КоАП РФ, если субъект ответственности - физическое лицо.
Во втором параграфе «Организационно-правовой аспект налогового контроля и доказывания по фактам нарушений законодательства о налогах и сборах» автор рассматривает вопрос формирования и функционирования специализированных организационных звеньев ИМНС, обладающих полномочиями выявлять и осуществлять досудебное производство по фактам нарушения законодательства по налогам и сборам.
35
Персонал налоговых органов, который сконцентрирован в юридических отделах ИМНС, должен специализироваться на осуществлении процессуальной деятельности, как это имеет место в аналогичных структурах правоохранительных органов, имеющих соответствующую последовательность и административную юрисдикцию. Все это должно найти отражение и в положениях об этих отделах, и в должностных инструкциях для сотрудников, и в действующем законодательстве Российской Федерации.
В заключении диссертации сформулированы основные теоретические и практические выводы, полученные в результате проведенного исследования, предложения по совершенствованию законодательства в области комплектования налоговых органов России, а также по повышению эффективности работы территориальных инспекций Министерства по налогам и сборам Российской Федерации.

36
По теме диссертации автором опубликованы следующие работы:
1. Учебно-методический комплекс ВГНА МНС РФ «Налоговое расследование» «Страховщики».  Деловая игра: Учебно-методическое пособие / Под общей ред. проф. Ю. Ф. Кваши. М: ВГНА МНС РФ, 2000. 4 п. л./ 1,7 п. л.
2. Учебно-методический комплекс ВГНА МНС РФ «Налоговое расследование» Криминологический  аспект  налогового расследования:  Учебно-методическое пособие / Под общей ред. проф. Ю. Ф. Кваши. М.: ВГНА МНС РФ, 2000. 6 п. л./ 1,8 п. л.
3. Учебно-методический комплекс ВГНА МНС РФ «Налоговое расследование» Общая  характеристика  наиболее  криминогенных  отраслей,  секторов (зон) в экономике и их соотношение со способами уклонения от уплаты налогов (Часть 3): Учебно-методическое пособие / Под общей ред. проф. Ю. Ф. Кваши. М.: ВГНА МНС РФ, 2000. 6 п. л./1,5 п. л.
4. Налоговое расследование: Экспериментальный учебник для юридических вузов  и факультетов / Под общей ред. проф. Ю. Ф. Кваши. М.: Юристь, 2000. 68,5 п. л/ 2,6 п. л.
5. Налоговый контроль: Налоговые проверки и производство по фактам налоговых правонарушений: Учебно-практическое пособие / Под общей ред. проф. Ю. Ф. Кваши. М.: Юристь, 2001. 34 п. л./ 2,3 п. л.





СОДЕРЖАНИЕ