стр. 1
(всего 3)

СОДЕРЖАНИЕ

>>

РОССИЙСКАЯ РОССИЙСКАЯ
АКАДЕМИЯ АКАДЕМИЯ
ОБРАЗОВАНИЯ НАУК
Институт управления Институт проблем
образованием управления
им. В.А. Трапезникова




Д.А. Новиков


МОДЕЛИ И МЕХАНИЗМЫ
УПРАВЛЕНИЯ РАЗВИТИЕМ
РЕГИОНАЛЬНЫХ
ОБРАЗОВАТЕЛЬНЫХ СИСТЕМ
(КОНЦЕПТУАЛЬНЫЕ ПОЛОЖЕНИЯ)




Москва - 2001
УДК 519.876.2
ББК 32.81
Н 73

Новиков Д.А. Модели и механизмы управления развитием
региональных образовательных систем (концептуальные
положения). М.: ИПУ РАН, 2001. – 83 с.


Настоящая работа представляет собой взгляд математика –
специалиста по управлению организационными системами на
проблемы управления региональными образовательными систе-
мами (РОС). В ней предлагается формальная модель РОС (вво-
дится система показателей, описывающих РОС, устанавливаются
связи между ними, формулируется задача управления и обсужда-
ются методы ее решения), излагаются общие принципы управления
РОС и механизмы принятия управленческих решений (то есть
правила и процедуры принятия решений), приводится методика
оптимизации РОС и формулируются требования к программам их
развития.
Работа носит концептуальный характер, который предполага-
ет, что развитие формальных моделей образовательных систем
может и должно быть продолжено совместными усилиями специа-
листов-теоретиков по управлению социально-экономическими
системами и работников системы управления образованием, кото-
рым в первую очередь и адресована данная работа.



Рецензент: д.т.н., проф. В.Н. Бурков



Утверждено к печати Редакционным советом Института
СОДЕРЖАНИЕ


Введение……………………………………………………...................……..4

1.Модель региональной образовательной системы (РОС)………………....5

2. Общие принципы управления
РОС и роль органов управления образованием..…………………..……19

3. Механизмы принятия управленческих решений по развитию РОС.......34

4. Методика оптимизации РОС…..………………………………………….49

5. Требования к программам развития РОС………………………………..51

Заключение........................................................................................................58

Приложения………………………………………………..............................59
Приложение 1. Общая характеристика региона и внешних условий
функционирования РОС……………..………….…………60
Приложение 2. Общая информация о структуре РОС…....….………….…60
Приложение 3. Информация для внешней модели элемента РС……..…...61
Приложение 4. Информация для внутренней модели элемента РС…........62
Приложение 5. Методика агрегирования информации в модели РОС…...63
Приложение 6. Методика анализа и прогноза состояния элемента РС......69
Приложение 7. Методика локальной оптимизации
функционирования элемента РС…………………………..72
Приложение 8. Расширенный набор показателей, описывающих РОС…..76

Литература……………………….…………………………………………...82




3
Введение

Эффективность системы образования в России в значительной степе-
ни обусловлена эффективностью ее составляющих - региональных обра-
зовательных систем (РОС). Необходимость развития (совершенствования,
оптимизации и т.д.) последних признается всеми безоговорочно, однако
относительно того что следует изменять и как изменять единое мнение
отсутствует. На сегодняшний день все (политики, управленцы и работни-
ки самой системы образования) прекрасно понимают, что изменения
должны быть целенаправленными и обоснованными, то есть должна
существовать программа развития РОС (документ, содержащий перечис-
ление основных принципов, этапов, мероприятий и пр. (см. ниже) по
развитию РОС).
Обоснование этих программ, как правило, производится представи-
телями самих РОС. В большинстве российских регионов программы
развития РОС существуют, однако далеко не всегда их можно назвать
обоснованными, так как, например, из анализа фигурирующего в них
набора мероприятий не всегда ясно почему то или иное мероприятие
обязательно должно быть реализовано, а другое мероприятие - нет, дейст-
вительно ли реализация перечисленных мер позволит достичь деклари-
руемую цель и т.д. Понятно, что, если возникают подобные вопросы, то
тем самым под сомнение ставится эффективность предлагаемой програм-
мы. Автор надеется, что приводимый в настоящей работе анализ сущест-
вующих программ развития РОС и рекомендации по их обоснованию,
основывающиеся, в свою очередь, на общих принципах управления слож-
ными системами с учетом специфики образовательных систем как объек-
тов управления, позволят их разработчикам и исполнителям избавиться от
упомянутых сомнений и облегчат им труд убеждения как вышестоящих
органов, так и других работников системы образования, в обоснованности
предлагаемых ими действий.
Настоящая работа содержит рекомендации по управлению развитием
РОС и рассчитана на специалистов (теоретиков и практиков) по управле-
нию образовательными системами. Изложение материала имеет следую-
щую структуру – сначала в первом разделе кратко описывается общая
идеология построения модели РОС, затем приводятся общие принципы
управления РОС (раздел 2) и механизмы принятия управленческих реше-
ний по ее развитию (раздел 3), далее обсуждаются методика оптимизации
РОС (раздел 4) и требования к программам развития РОС (раздел 5). В
приложениях приводятся конкретные методики, включающие примеры
наборов параметров, описывающих РОС, и алгоритмы их обработки.

4
Приводимые ниже принципы и технологии управления развитием
1
РОС являются типовыми рекомендациями для регионов. Наполнение
предлагаемой общей модели информацией и ее дальнейшее развитие и
совершенствование должны производиться с учетом специфики конкрет-
ных региональных систем.


1. Модель региональной образовательной системы

Под региональной образовательной системой (РОС) будем понимать
совокупность образовательных учреждений (ОУ) региона (под регионом
здесь и далее понимается субъект Федерации), совместно реализующих
преемственные образовательные программы2 и государственные образо-
вательные стандарты различного уровня и направленности, а также орга-
нов управления образованием [7]. Целью функционирования РОС являет-
ся удовлетворение спроса на образовательные услуги3 со стороны
населения региона и спроса на выпускников - выпускников элементов РОС
- со стороны экономики региона4. Наличие цели является отличительной
характеристикой РОС от региональной сети (РС) образовательных учреж-
дений - совокупности региональных образовательных учреждений и
органов управления образованием, рассматриваемых как организацион-
ные, экономические, социальные и др. объекты. Другими словами, РС
характеризует состав и структуру (но не функции!) РОС.
Изменение РОС, направленное на достижение более полного ее соот-
ветствия целям функционирования называется оптимизацией. Оптимиза-
ция РОС может проводиться на двух уровнях: качественном и количест-

1
Следует подчеркнуть "технократическую" направленность настоящей работы,
в которой производится попытка систематического и конструктивного изложе-
ния основных принципов и механизмов управления развитием РОС.
2
Напомним, что различают основные и дополнительные общеобразовательные
программы (программы: дошкольного образования, начального общего образова-
ния, основного общего образования, среднего (полного) общего образования) и
профессиональные программы (программы: начального профессионального
образования, среднего профессионального образования, высшего профессиональ-
ного образования, послевузовского профессионального образования) [7].
3
Так как ОУ осуществляет обучающую, воспитательную и другие функции, под
образовательными услугами будем обобщенно понимать их совокупность.
4
Образовательные учреждения также являются элементами экономики региона,
поэтому часть спроса на выпускников составляет спрос со стороны образова-
тельных учреждений, реализующих образовательные программы более высокого
уровня.
5
венном с учетом специфики конкретного региона, а также опыта, накоп-
ленного другими регионами1. Для качественного подхода достаточно
сформулировать общие принципы и перечислить механизмы принятия
управленческих решений (см. разделы 2 и 3). Для перехода к количест-
венному уровню, обеспечивающему адекватную современным требовани-
ям эффективность функционирования РОС, помимо этого, необходимо
построить количественную модель РОС и предложить методы ее анализа.
Поэтому рассмотрим модель РОС.
Как отмечалось выше, описание РОС заключается в описании РС
(перечислении элементов РОС и организационно-экономических связей
между ними - структурное описание) и описании функций, выполняемых
совокупностью элементов РС по реализации общих целей функциониро-
вания РОС (функциональное описание).
Структурное описание РОС. Рассмотрим возможные подходы к опи-
санию РС. Элементами РС являются территориальные сети (ТС) – сово-
купности образовательных учреждений 2 (ОУ), обслуживающие в услови-
ях низкой миграции населения некоторую территорию (административно-
территориальное образование), обособленную с точки зрения спроса3 и
предложения на образовательные услуги и выпускников соответствующих
ОУ.
Элементами РС и ТС могут также являться отдельные ОУ и другие
объекты, обслуживающие в том числе маркетинговые, информационные,
учебно-производственные и др. потребности ОУ данной ТС (см. рисунок
1).



1
В частности, опыт реформирования конкретных РОС описан в [10, 31-34, 41],
полезные теоретические рекомендации можно найти в [2, 8, 9, 10-
13, 17, 18, 23, 30, 36-38].
2
Напомним, что к образовательным учреждениям относятся учреждения
следующих типов: дошкольные, общеобразовательные, учреждения начального
профессионального, среднего профессионального, высшего профессионального и
послевузовского профессионального образования, учреждения дополнительного
образования взрослых, специальные (коррекционные), учреждения дополнительно-
го образования, учреждения для детей-сирот и детей, оставшихся без попечения
родителей, учреждения дополнительного образования детей, а также другие
учреждения, осуществляющие образовательный процесс.
3
Одним из важнейших факторов, определяющих спрос на образовательные
услуги, является транспортная доступность ОУ для его потенциальных и
фактических учащихся.
6
Следует отдельно отметить, что органы управления образованием
(ОУО) (региональные, муниципальные и др., а также органы управления
собственно образовательных учреждений) не включаются в элементы РС,
так как они не выполняют образовательной функции и могут рассматри-
ваться как "вспомогательные" и "обеспечивающие" (см. второй раздел, а
также обсуждение роли управляющих органов в [22]).


РС



ТС
ТС ТС




ОУ ОУ
ОУ ОУ ОУ ОУ



Рис. 1. Пример структуры РС


Итак, в рамках предлагаемой модели РОС основным звеном РС яв-
ляются ТС.
Необходимость выделения в качестве основного звена РС именно ТС
обусловлена следующими факторами. С одной стороны, проведение
маркетинговых и других исследований, необходимых для выживания
образовательного учреждения в условиях рыночной экономики, зачастую
бывает не под силу отдельному ОУ. Кроме того, во многих случаях, как с
экономической точки зрения, так и с точки зрения качества образования,
целесообразно частичное объединение материально-технического, ин-
формационного и других видов обеспечения успешного функционирова-
ния ОУ. Объектами такого объединения могут служить, например, ре-
сурсные центры (РЦ). Таким образом, представляется, что именно
трехуровневая модель РОС (РС – ТС – ОУ) является рациональной с точки
зрения уровня централизации управления, обеспечивающего эффективное
ее функционирования с учетом экономических, организационных и ин-
формационных факторов, а также, естественно, факторов качества образо-
вания и удовлетворения спроса на образовательные услуги и выпускников
в регионе.
Необходимо отметить, что классификация ОУ может и должна про-
изводиться не только по их территориальному расположению, но и по
типу оказываемых образовательных услуг (а также по другим критериям -
7
ведомственной принадлежности, формам собственности и т.д.). Поэтому в
рамках РС можно выделять следующие сети (каждая из которых также
имеет трехуровневую структуру и может рассматриваться независимо
только в первом приближении):
- сеть учреждений дошкольного воспитания;
- сеть учреждений общего среднего образования;
- сеть учреждений профессионального образования;
- сеть учреждений среднего специального образования;
- сеть учреждений высшего образования;
- сеть учреждений дополнительного образования;
- сеть учреждений повышения квалификации.
В настоящей работе рассматривается иерархическая модель РОС, ис-
пользующая единую технологию описания (большинство используемых
показателей аддитивно, поэтому агрегирование информации заключается
в суммировании соответствующих показателей при переходе на более
высокий уровень иерархии – см. Приложение 5, причем проблемы не-
замкнутости модели каждого уровня решаются на более высоком уровне
ее иерархии) всех ее элементов различного уровня (РС в целом, ТС, ОУ),
далее обобщенно обозначаемых одним термином – «элемент РС»1.
Таким образом, для описания РС требуется информация о сущест-
вующей структуре РОС: перечисление ОУ, их территориального располо-
жения, номенклатуры образовательных программ, объема приема и вы-
пуска и т.д. – см. Приложение 2.
Функциональное описание РОС. Каждый элемент РС осуществляет
две взаимосвязанных функции: внешнюю (основную – оказание образова-
тельных услуг) и внутреннюю (обеспечивающую собственное существо-
вание и развитие). Реализация внешней функции – удовлетворение спроса
на образовательные услуги, спроса на выпускников и выполнение соци-
ально-воспитательной функции – не должна противоречить внешним
институциональным ограничениям: совокупности правовых норм (феде-
рального, регионального и местного уровня, а также документам, приня-
тым самим ОУ – его Уставу и др.), регламентирующих функционирование
элемента РС.




1
Подчеркнем, что в качестве элемента РС могут выступать: сама РС в целом,
ТС и отдельные ОУ. Органы управления образованием при этом описываются, в
силу специфики своих функций, другими показателями, отражающими эффек-
тивность функционирования управляемых ими ОУ.
8
В частности, важнейшим институциональным ограничением яв-
ляется обязанность элемента РС реализовывать право граждан на
бесплатное1 образование.
Помимо институциональных ограничений, существуют внутренние
ограничения, то есть для реализации внутренней функции элемента РС
необходимо следующее ресурсное обеспечение: материально-
техническое, финансовое, организационное, кадровое, научно-
методическое, нормативно-правовое и информационное.
Соответственно двум функциям элемента РС необходимо рассмот-
реть две его взаимосвязанные модели: внешнюю и внутреннюю.
Внешняя модель элемента РС представлена на рисунке 2. Элемент
РС формирует предложение образовательных услуг и предложение выпу-
скников по соответствующему набору образовательных программ, поэто-
му принятая структура описания позволяет сформулировать следующий
общий критерий эффективности функционирования элемента РС2: согла-
сование, удовлетворение и опережающее формирование спроса на
образовательные услуги и выпускников в рамках заданных институ-
циональных ограничений и ресурсного обеспечения.

Институциональные
ограничения



Население Экономика
Элемент
( спрос на
( спрос на
РС
образователь-
выпускников)
ные услуги)


Ресурсные
ограничения

Рис. 2. Внешняя модель элемента РС



1
Реализация права на бесплатное образование является минимальным требова-
нием, более общим является требование реализации права на образование (в том
числе – платное).
2
С формальной точки зрения более корректно было бы назвать данный "крите-
рий эффективностью" целью, а критерием эффективности назвать меру дос-
тижения цели (см. разделы 3 и 4).
9
Для построения внешней модели элемента РС необходима информа-
ция о внешних условиях его функционирования (см. Приложение 1),
информация о спросе на образовательные услуги и выпускников, а также
информация об институциональных и ресурсных ограничениях (см.
Приложение 3).
Информация о внешней модели элемента РС, совместно с информа-
цией о его внутренней модели, используется для построения общей моде-
ли элемента РС (см. ниже), поэтому опишем внутреннюю модель элемента
РС.
Внутренняя модель элемента РС, функционирование которого рас-
сматривается в течение T прошлых и будущих периодов, представлена
таблицей 1.
Каждая из ячеек таблицы 1, соответствующая ресурсу, содержит аг-
регированную (по образовательным программам 1) информацию вида:
«прогноз\имеется\нехватка». Кроме того, внутренняя модель элемента РС
включает взаимосвязь между возможными изменениями содержания
ячеек, соответствующих образовательным программам, и требуемыми для
этих изменений ресурсами (см. Приложение 4), то есть взаимосвязь между
показателями количества приема, обучения и выпуска по различным
образовательным программам (с учетом возможности закрытия части
существующих и открытия новых образовательных программ, реоргани-
зации и создания новых элементов РС) и требующимися для этого ресур-
сами.

Показатель/период 0 1 2 … T
Образовательная программа 1
Образовательная программа 2
Образовательная программа 3

Ресурс 1
Ресурс 2


Таблица 1. Внутренняя модель элемента РС

1
Термин "образовательная программа" при описании РОС используется для
обобщенного обозначения различных уровней и видов образования и включает в
том числе, например, такие разнородные на первый взгляд понятия как образова-
ние и воспитание в: той или иной группе детского сада, том или ином классе
средней школы, той или иной группе ПТУ, ВУЗа и т.д.
10
Перечисленную информацию для внутренней модели элемента РС
необходимо иметь для каждого элемента РС, то есть для всех ОУ, ТС и
РС в целом (методика агрегирования информации описана в Приложении
5).
Общая модель элемента РС
Общая модель элемента РС агрегирует его внешнюю и внутреннюю
модели и может быть представлена таблицей типа таблицы 1, в которой,
каждая ячейка, соответствующая образовательной программе, имеет вид,
приведенный в таблице 2 (в скобках указаны единицы измерения). Мето-
дика оптимизации для общей модели элемента РС приведена в Приложе-
нии 7.

Прогноз спроса на образователь- Прогноз спроса на выпускников
ные услуги (человек) (человек)
Прогноз приема (человек) Прогноз выпуска (человек)
Прием фактический (человек) Выпуск фактический (человек)

Таблица 2. Ячейка таблицы 1 в общей модели элемента РС

Таким образом, общая модель элементов РС состоит из совокуп-
ности информационно взаимосвязанных внешних и внутренних
моделей элементов РС, а модель РОС представляет собой интегриро-
ванную совокупность общих моделей всех элементов РС. Следователь-
но, возникает задача принятия решений в рамках модели элемента РС.
Решение этой задачи подразумевает генерацию, оценку и выбор альтерна-
тив (например, сокращение приема по некоторым образовательным про-
граммам, открытие новых образовательных программ и т.д. - см. Прило-
жение 7).
При наличии соответствующей информации (см. Приложения 3
и 4) предложенная модель РОС позволяет проводить анализ, прогноз
и вырабатывать рекомендации по оптимизации РОС. Общие (качест-
венные) принципы оптимизации РОС приведены в разделе 2, рекомендуе-
мые механизмы принятия решений описаны в разделе 3. В настоящем же
разделе ограничимся качественным анализом модели РОС.
Анализ, прогноз и оптимизация РОС
Можно выделить следующие (последовательно включающие преды-
дущие) задачи управления элементами РС:
Задача 1. Анализ современного состояния элемента РС и прогноз
соответствия его функционирования целям развития региона (админист-

11
ративно-территориального образования) – «что будет, если все оставить
как есть» (см. методику анализа в Приложении 6).
Задача 2. Задача ситуационного управления и принятия оперативных
управленческих решений по локальной1 оптимизации в рамках выяв-
ленного в первой задаче несоответствия функционирования элемента РС
целям развития региона (административно-территориального образова-
ния). Методика локальной оптимизации приведена в Приложении 7.
Задача 3. Задача глобальной оптимизации функционирования эле-
мента РС, заключающаяся в выборе таких допустимых значений его
параметров, которые максимально соответствовали бы целям развития
региона (административно-территориального образования).
Решение каждой из перечисленных выше задач требует соответст-
вующего уровня автоматизации обработки информации в рамках пред-
ложенной модели РС. Низший уровень автоматизации заключается в
«ручном» расчете всех показателей модели. В рамках этого уровня авто-
матизации возможно решение задачи 1 (см. методику в Приложении 6).
Средний уровень автоматизации заключается в создании автоматизиро-
ванной информационной системы (АИС) РОС, представляющей собой
совокупность моделей элементов РС, реализованных с использованием
неспециализированных программных средств или с адаптированным
использованием существующих специализированных программных
средств. В рамках этого уровня автоматизации возможно решение зада-
чи 2. Высший уровень автоматизации заключается в создании специали-
зированных программных комплексов, использующих современные
методы и алгоритмы исследования операций и позволяющих решать всю
совокупность задач глобальной оптимизации функционирования элемен-
тов РС, то есть задачу 3. При этом целесообразно использовать расширен-
ный набор показателей, описывающих элементы РС (см. Приложение 8).
В заключение настоящего раздела рассмотрим упрощение приведен-
ной выше общей модели элемента РС, а именно так называемую "потоко-
вую" модель, в рамках которой основной акцент делается на рассмотрение
потоков абитуриентов, учащихся и выпускников в сети ОУ2. В соответст-
вии с предложенным в работе [2] описанием образовательного учрежде-


1
Термин «локальная» означает, что рассматриваются не все возможные вари-
анты изменений элемента РС, а лишь некоторые. «Глобальная» оптимизация
подразумевает выбор наилучшего варианта из всех допустимых.
2
Идея описания элементов сети учреждений начального профессионального
образования в терминах их пропускных способностей сообщена автору профессо-
ром А.Н. Лейбовичем.
12
ния, элемент РС может быть представлен следующим образом (см. рису-
нок 3).
На входе элемента РС имеется
абитуриент (со своими потреб-
ностями в образовательных Абитуриент Элемент Выпускник
услугах, интересами и ценно- РС
стными ориентациями), на
выходе – выпускник, осущест-
вляющий предложение рабочей Рис. 3. "Потоковое" пред-
силы, или продолжающий ставление элемента РС
образование в других ОУ.

Следовательно, для фиксированного момента времени и фиксиро-
ванного набора образовательных программ важнейшей характеристикой
элемента РС является его пропускная способность (или мощность) –
количество учащихся, которое обучается в данный момент1 (или может
обучаться в некоторый момент времени) по данной образовательной
программе (то есть предложение образовательных услуг и выпускников
по этой образовательной программе 2).
Предположим (для простоты), что имеется всего один элемент РС, в
котором производится обучение по одной образовательной программе.
Обозначим через S его пропускную способность. В соответствии с внеш-
ней моделью элемента РС, описанной выше, существует спрос DE на
образовательные услуги (demand for education) и спрос DL на выпускников
(demand for leavers), то есть потоковая модель рассматриваемого элемента
РС имеет вид, представленный на рисунке 4.
Пусть элемент РС реализует единственную образовательную про-
грамму (случай нескольких образовательных программ рассматривается
ниже). Тогда в соответствии с введенным выше критерием эффективности

1
Ниже рассматривается статическое описание потоковой модели, то есть
фиксируется некоторый момент времени. Предлагаемый подход может быть
использован (без существенных изменений и адаптации) и для динамических
моделей РС.
2
Отметим, что в рамках рассматриваемой потоковой модели элемента РС для
простоты считается, что отсев равен нулю, то есть все абитуриенты, посту-
пившие на обучение по некоторой образовательной программе, успешно ее осваи-
вают (другими словами, предложение образовательных услуг количественно
совпадает с предложением выпускников). Отказ от этого предположения (учет
отсева и т.д.) потребует введения соответствующих коэффициентов, но не
изменит качественных свойств модели (см. также обсуждение ниже).
13
функционирования элемента РС, его деятельность будет успешна, если
имеет место баланс спроса на образовательные услуги, пропускной спо-
собности элемента РС и спроса на выпускников, то есть, если выполнено:
(1) DE = S = DL.
Уравнение (1), будучи записанным для одного элемента РС опреде-
ленного уровня, должно также учитывать (в правой своей части) балансы
потоков выпускников с учетом: продолжения их обучения в ОУ более
высокого уровня, рынка труда и самозанятости.

Элемент РС




S DL
DE


Рис. 4. "Потоковая" модель элемента РС, осуществляющего
обучение по одной образовательной программе

В балансовом уравнении (1) переменные спроса являются экзоген-
ными с точки зрения РОС (если DE ? DL, то, очевидно, не существует (в
рассматриваемый момент времени без учета активной опережающей
позиции РОС) пропускной способности S, удовлетворяющей уравнению
(1)), то есть управляемой величиной является лишь пропускная способ-
ность элемента РС. Рассмотрим от чего зависит эта величина и как она
может изменяться.
Как отмечалось выше при описании внутренней модели элемента РС,
для оказания образовательных услуг необходимо соответствующее ре-
сурсное обеспечение1, которое мы обозначим R. Следовательно, пропуск-
ная способность зависит от ресурсного обеспечения2, то есть S = S(R).

1
При рассмотрении ресурсных ограничений на функционирование ОУ необходимо
принимать во внимание, что финансирование ОУ разных уровней может произ-
водиться из различных источников - федерального, регионального, местного
бюджетов и т.д.
2
Если спрос на образовательные услуги, выпускников и пропускная способность
по данной образовательной программе являются скалярными величинами (то
есть одномерными, измеряемые соответствующим числом людей), то ресурсы (и
как их частный случай – затраты) могут быть векторными величинами – см.
номенклатуру показателей, перечисленных в Приложениях 3, 4 и 8. Детализиро-
14
Важной с точки зрения управления является также обратная зависимость
R(S) – минимального количества ресурсов, требуемых для обеспечения
заданной пропускной способности элемента РС.
Иногда целесообразно разделение финансовых и всех остальных (ма-
териальных, кадровых и др. - см. Приложения 4 и 8) ресурсов. Если C -
финансовые ресурсы, то зависимость C(R) может интерпретироваться как
стоимость (сумма постоянных и переменных издержек) соответствующих
ресурсов. Имея зависимости R(S) и C(R) можно найти зависимость
C(S) = C(R(S)), то есть взаимосвязь между пропускной способностью и
требуемыми для ее обеспечения затратами. Важной с точки зрения управ-
ления является также обратная зависимость S(C) – пропускной способно-
сти элемента РС от затрат. Обозначим ? – ограничение на ресурсы
(R ? ?), ? – ограничение на затраты (C ? ?)1.
Ограничения на ресурсы и затраты накладывают ограничение ?
(? = S(?) или ? = S(?)) на пропускную способность (S ? ?).
Таким образом, ключевыми для построения потоковой модели эле-
мента РС являются зависимости, связывающие его пропускную способ-
ность с ресурсным обеспечением 2.
В рамках этого утверждения становится понятно, что при известных
зависимостях, связывающих пропускную способность с ресурсным обес-
печением, учет отсева и т.д. может быть произведен введением поправоч-
ных коэффициентов, однозначно связывающих прием и выпуск учащихся
с пропускной способностью элемента РС.
Имея все перечисленные зависимости и ограничения, можно форму-
лировать и решать задачу оптимизации функционирования элемента РС,
описываемого потоковой моделью (см. подробное обсуждение принципов
оптимизации и принятия решений в разделах 2 и 3).
Прямая задача управления (задача максимального удовлетворения
спроса на образовательные услуги при заданных ресурсных ограничениях)
формулируется следующим образом:
(2) |S - DE| > min .
R ( S )??


вать их, то есть рассматривать их составляющие более подробно, здесь мы не
будем.
1
Очевидно, ограничения и зависимости должны быть согласованы в следующем
смысле: ? = R(?), ? = C(?) и т.д.
2
Следует отметить, что эти зависимости могут в общем случае отражать
возможность структурных изменений РОС (слияния ОУ, их разделения, создания
новых, сокращения старых и т.д.).
15
Прямая задача максимального удовлетворения спроса на выпускни-
ков при заданных ресурсных ограничениях формулируется следующим
образом:
(3) |S - DL| > min .
R ( S )??
Обратная задача1 управления заключается в определении минималь-
ного количества ресурсов, необходимых для согласования пропускной
способности элемента РС со спросом на образовательные услуги (или со
спросом на выпускников)2:
R > min R > min
? ?
? ?
или
(4) .
? R ? ?, S ( R ) = D E R ? ?, S ( R ) = D L
?
Таким образом, в рамках потоковой модели элемента РС задача оп-
тимизации его функционирования сводится к решению стандартных
математических задач оптимизации типа (2)-(4) (еще раз напомним, что
для формулировки этих задач необходимо знание зависимостей, связы-
вающих пропускную способность с ресурсным обеспечением).
До сих пор мы рассматривали потоковую модель элемента РС, в ко-
тором осуществляется обучение по одной образовательной программе.
Обобщим ее на более общий случай, когда элемент РС (например, ТС)
состоит в свою очередь из нескольких элементов (например, ОУ), в каж-
дом из которых осуществляется обучение по нескольким образовательным
программам.
Итак, пусть m - число элементов РС, входящих в рассматриваемый
элемент РС, N - число видов образовательных программ в элементах РС,
на которые имеется спрос (с точки зрения образовательных услуг и выпу-
скников). Обозначим через Sij пропускную способность i-го элемента по j-
ой образовательной программе, через DEj - спрос на образовательные
услуги по j-ой образовательной программе, DLj - спрос на выпускников по
j-ой образовательной программе 3.


1
Более подробное описание прямых и обратных задач управления, а также
методов их решения, приведено в разделах 2-4 и в Приложении 7.
2
Если R – векторный показатель, то необходимо доопределить что понимается
под его минимизацией.
3
Возможна детализация спроса по элементам, составляющим рассматриваемый
элемент РС, то есть введение переменных DEij и DLij - соответственно спроса на
образовательные услуги и выпускников в i-ом элементе по j-ой образовательной
программе. Однако, следует иметь ввиду, что показатели спроса имеют в основ-
16
m
? S ij
Обозначим через Sj = пропускную способность рассматри-
i =1
ваемого элемента РС по j-ой образовательной программе (сумму пропуск-
ных способностей по этой образовательной программе составляющих его
N
?S j
j = 1, N , через S =
элементов), суммарную (по всем образова-
j =1
тельным программам) пропускную способность элемента РС,
N
? D Ej - суммарный спрос на образовательные услуги.
DE =
j =1
Формализуем критерии эффективности функционирования элемента
РС.
Первый "критерий" (корректно говоря – ограничение) отражает реа-
лизацию права граждан на образование и утверждает, что суммарная
пропускная способность элемента РС должна быть не меньше суммарного
спроса на образовательные услуги1.
(5) S ? DE.
Второй "критерий" отражает эффективность функционирования эле-
мента РС с точки зрения удовлетворения спроса на выпускников. Введем
показатели ?j = |Sj - DLj|, j = 1, N , отражающие степень удовлетворения
спроса на выпускников по соответствующей образовательной программе.
Введем частично монотонно возрастающую функцию
F(?1, ?2, …, ?N), отражающую агрегированную степень удовлетворения
спроса на выпускников2.


ном территориально обусловленную структуру и не всегда могут быть иденти-
фицированы для конкретного ОУ.
1
При этом подразумевается, что не обязательно в точности удовлетворять
спрос на образовательные услуги по каждой из образовательных программ -
элемент РС должен обладать пропускной способностью, достаточной для
удовлетворения лишь суммарного спроса (то есть реализовывать право граждан
на образование).
2
Выбор функции F(?) представляет собой отдельную задачу (в теории принятия
решений [42] большое внимание уделяется формализации предпочтений лиц,
принимающих решения, в случаях, когда имеется несколько критериев оценки
альтернатив), которую целесообразно решать, привлекая экспертов по управле-
нию РОС и специалистов по рынку труда.
17
Третий "критерий" (который в зависимости от рассматриваемой за-
дачи управления может рассматриваться и как ограничение) отражает
использование ресурсов1: если Ri (соответственно, Сi) - ресурсы (затраты)
i-го элемента рассматриваемого элемента РС, и заданы ограничения ?i
(Ri ? ?i) (?i, (Ci ? ?i)), то есть:
N N
? Rij ( S ij ) ? ?i, ? C ij ( S ij ) ? ?i, i = 1, m ),
1, m
(6) i= (
j =1 j =1
то прямая задача управления может формулироваться как задача опреде-
ления пропускных способностей {Sij}, которые минимизировали бы рассо-
гласование между спросом на выпускников и их предложением в рамках
существующих ограничений (включающих ресурсные ограничения (6) и
ограничение удовлетворения спроса (5)):
(7) F(?1, ?2, …, ?N) > min .
{Sij }: (5), ( 6)
Обратная задача управления может заключаться в определении ми-
нимальных значений ресурсов, необходимых для полного (что возможно,
N
? D Lj , иначе – заданного частичного, например, F(?) ? ?, где
если DE =
j =1
? - некоторая экспертно заданная константа) удовлетворения спроса на
выпускников и образовательные услуги:
?m N
? ? ? R ( S ) > min
(8) ?i =1 j =1 ij ij {Sij } .
? S ? D , F (S ) ? ?
? E
Таким образом, при использовании потоковой модели оптимизация
РС сводится к решению стандартных математических задач оптимизации
типа (7) и (8).
Завершив краткое описание модели РОС, перейдем к рассмотрению
общих принципов управления региональными образовательными систе-
мами.




1
Подчеркнем, что ресурсы "привязаны" к элементам РС, а не к образовательным
программам, хотя и пересчет по последним не исключается.
18
2. Общие принципы управления
региональными образовательными системами
и роль органов управления образованием

Цель настоящего раздела заключается в том, чтобы изложить систему
принципов управления и оптимизации РОС, носящих качественный
характер, то есть совокупность положений, следование которым позволяет
избежать ряда характерных управленческих ошибок на этапах прогноза,
планирования и реформирования РОС.
При описании модели РОС в первом разделе мы считали, что сеть
образовательных учреждений региона описывается в основном такими
количественными характеристиками как пропускные способности (прием,
обучение, выпуск и т.д.) элементов РС по соответствующим образова-
тельным программам, причем подразумевалось, что обучение происходит
в точном соответствии с государственными образовательными стандарта-
ми, то есть специального внимания качеству образования не уделялось.
Решив задачу обеспечения требуемых пропускных способностей, можно
решать задачу повышения качества образования [2, 40]. Для этого в пер-
вую очередь необходимо иметь систему оценки качества с тем, чтобы
оценивать необходимые для его изменения ресурсы и выбирать рацио-
нальный или оптимальный вариант развития РОС. Для оснований системы
оценки качества может использоваться общая типология основных идей и
принципов развития системы образования и условий их реализации,
предложенная в [20].
Перейдем к описанию общих принципов управления региональными
образовательными системами. Напомним, что выше был сформулирован
следующий общий критерий эффективности функционирования элемента
РС: согласование, удовлетворение и опережающее формирование
спроса на образовательные услуги и выпускников силу в рамках
заданных институциональных ограничений и ресурсного обеспече-
ния. Так как существуют три основных внешних функции элемента РС,
причем основанием их классификации являются субъекты, заинтересо-
ванные в получении и повышении качества образования (личность, эко-
номика, общество), то соответственно существуют три основных крите-
рия по которым оценивается качество выполнения внешней функции
элемента РС1 и, следовательно, РОС в целом.


1
Иногда дополнительно к трем перечисляемым критериям оценки внешних
функций добавляется критерий выживания и развития самого элемента РС.
Такое смешение внешних и внутренних функций с нашей точки зрения ошибочно,
19
Этими критериями являются:
1. Удовлетворение спроса на образовательные услуги (удовлетворе-
ние образовательных потребностей населения);
2. Удовлетворение спроса на выпускников;
3. Выполнение социально-воспитательной функции.
Любой элемент РС представляет собой сложную целенаправленную
систему1, функционирующую в изменяющихся внешних условиях, поэто-
му определим корректно, что мы будем понимать под оптимизацией
(функционирования, деятельности и т.д.) элемента РС.
Идея оптимизации
Основная идея оптимизации функционирования любой системы2 за-
ключается в следующем. Предположим, что заданы:
- параметры, описывающие состояние управляемой системы и внеш-
них условий ее функционирования (окружающей среды);
- зависимость состояния системы от управляющих воздействий;
- множество допустимых управляющих воздействий;
- критерий эффективности функционирования системы (позволяю-
щий сравнивать по эффективности любые ее состояния).
При этом критерием эффективности управления3 (управляющего
воздействия) является значение критерия эффективности состояния сис-
темы, в котором она оказалась под влиянием этого управления. Тогда
задача оптимизации заключается в поиске допустимого управляющего
воздействия, имеющего максимальную эффективность, то есть приводя-
щего систему в наиболее эффективное состояние. Общая схема структуры
системы управления элементом РС приведена на рисунке 5.


так как успешная реализация внутренней функции (ресурсные ограничения – см.
выше) является условием возможности выполнения внешней функции (см. При-
ложения 6 и 7).
1
Свойство сложности элемента РС заключается в том, что он в свою очередь
состоит из большого числа взаимосвязанных между собой элементов. Целена-
правленность элемента РС означает, что составляющие его элементы обладают
собственными интересами и предпочтениями и ведут себя целенаправленно, то
есть выбирают действия с целью максимального удовлетворения собственных
предпочтений.
2
С современными представлениями (в том числе – с формальными моделями) по
управлению сложными (в том числе – образовательными) системами можно
ознакомиться в [4, 5, 13, 16, 21-23, 28, 29, 43].
3
Под управлением понимается внешнее воздействие на управляемую систему с
целью обеспечения требуемого ее поведения.
20
Для РС параметры, которыми описывается она сама и внешние усло-
вия ее функционирования, приведены в Приложениях 2, 3 и 8. В Прило-
жении 7 перечислено множество допустимых управляющих воздействий и
приведен один из возможных вариантов методики определения критерия
эффективности и его максимизации. Ниже в настоящем разделе излагается
общая качественная система принципов управления и оптимизации
РОС1, конкретизирующая приведенную идею оптимизации.

УПРАВЛЯЮЩАЯ
СИСТЕМА

Управление Обратная
связь
Внешние
условия,
требо-
вания и
т.д. ЭЛЕМЕНТ РС
(управляемая система)

Состояние
элемента РС


Рис. 5. Структура системы управления элементом РС

Следует подчеркнуть, что для конкретного ОУ, рассматриваемого
как управляемая система, управляющая система включает органы
управления самого ОУ и все вышестоящие органы управления (орга-
ны управления образованием ТС и РС).
Как отмечалось выше, общий критерий эффективности функциони-
рования элемента РС есть согласование, удовлетворение и опережающее
формирование спроса на образовательные услуги и выпускников в рамках
заданных институциональных ограничений и ресурсного обеспечения.
Детализируем этот критерий эффективности, перечислив общие принци-
пы2, определяющие его свойства (основание классификации – зависимость

1
Этой системе принципов, естественно, удовлетворяет и частная методика
оптимизации, рассматриваемая в Приложении 7. С другой стороны, эта система
принципов согласована с общими идеями и принципами развития системы образо-
вания, приведенными выше.
2
Ряд разрозненных принципов приведен в [21], приводимая же ниже в настоящем
разделе система принципов применима не только к управлению образовательны-
21
критерия эффективности от внешних условий (принцип адекватности) и
от состояний управляемой системы и их изменений (соответственно,
принцип равномерности и принцип монотонности)).
Таким образом, деятельность элемента РС (в отсутствии управления)
будет эффективной, если она удовлетворяет следующим принципам:
1. Принцип адекватности:
1.1. Условие допустимости состояния управляемой системы;
1.2. Условие адекватности управляемой системы внешним условиям
ее функционирования;
2. Принцип равномерности;
3. Принцип монотонности.
1. Принцип адекватности гласит, что управляемая система должна
быть адекватна по своей сложности, структуре, функциям и т.д. тем
условиям, в которых она функционирует, и тем требованиям, которые к
ней предъявляются.
Для элемента РС принцип адекватности, в частности, означает, что
он должен адекватно соответствовать внешним требованиям – спросу на
образовательные услуги и выпускников, то есть с опережением формиро-
вать предложение соответствующих образовательных услуг и выпускни-
ков.
В частности, можно выделить следующие условия адекватности.
1.1. Условие допустимости состояния управляемой системы. При
планировании целенаправленного изменения состояния элемента любой
системы необходимо проверять реализуемо ли это новое состояние с
точки зрения внешних (физических, ресурсных, правовых и др.) и внут-
ренних ограничений.
Например, если элементом РС планируется увеличение приема по
некоторой образовательной программе, но для этого не имеется соответ-
ствующих ресурсов (например, площадей, кадров, оборудования и т.д.), то
это означает, что такое изменение нереализуемо в данных условиях.
Недопустимым с точки зрения правовых ограничений является, например,
сокращение приема или ликвидация ОУ, приводящие к невозможности
реализации права граждан на образование, и т.д.
1.2. Условие адекватности управляемой системы внешним условиям
ее функционирования. Для РС это условие в первую очередь означает, что
любой элемент РС должен успешно выполнять свои внешние функции, то


ми, но и любыми сложными социально-экономическими системами. Приводить
полную библиографию источников, содержащих обсуждение тех или иных прин-
ципов, мы не будем, отослав заинтересованного читателя к работе {21].
22
есть удовлетворять спрос на образовательные услуги и выпускников с
учетом специфики конкретных (экономических, политических, социаль-
ных, демографических и других) условий, сложившихся в регионе и том
административно-территориальном образовании, в котором он функцио-
нирует.
Например, наблюдаемое (или прогнозируемое) увеличение спроса на
образовательные услуги по некоторой образовательной программе должно
приводить к тому, что соответствующие элементы РС изменяют предло-
жение образовательных услуг по этой образовательной программе, на-
пример, увеличивают прием по этой образовательной программе.
Одним из наиболее распространенных конкретизаций условия адек-
ватности является условие диверсификации (многообразия), которое
утверждает, что управляемая система должна обладать избыточностью, то
есть быть в состоянии реализовывать большее число функций (внешних и
внутренних), чем это минимально необходимо в существующих и прогно-
зируемых условиях. Для РОС это означает, что удовлетворение спроса (на
образовательные услуги и выпускников) возможно при достаточном
многообразии гибко выбираемых и изменяемых образовательных услуг и,
соответственно, образовательных программ.
2. Принцип равномерности утверждает, что текущее или будущее со-
стояние системы в целом должно оцениваться с учетом состояний всех
составляющих ее элементов, в том числе – с учетом наихудшего из со-
стояний элементов. Известно, что «скорость флота определяется скоро-
стью самого тихоходного судна», поэтому скорость изменений в любой
системе ограничена и в основном определяется наиболее инерцион-
ными ее элементами.
Применительно к РОС это означает, что сильный разброс (неравно-
мерность) одних и тех же показателей элементов РС требует, как мини-
мум, анализа причин, и, как максимум, принятия соответствующих мер.
Например, различия между уровнями трудоустройства выпускников
двух учреждений начального профессионального образования могут быть
вызваны различиями специальностей, спецификой их территориального
положения и т.д. и не требовать никаких корректирующих воздействий. С
другой стороны, сильное различие значений такого показателя как число
обучаемых в ОУ некоторого уровня (на единицу населения) для двух
различных ТС может свидетельствовать о недостаточном числе ОУ этого
уровня в одной из ТС и требовать открытия новых ОУ, или создания
филиалов существующих ОУ и т.д.
3. Принцип монотонности (аналог принципа необходимого разнооб-
разия или принципа «не ухудшать достигнутого» [44]) заключается в том,

23
что управление должно быть нацелено на положительную1 (с точки зрения
критериев управления) динамику управляемой системы. При этом, если
разделить показатели, описывающие элемент РС, на:
- имеющие нормативно положительную динамику – показатели пер-
вого типа – такие показатели, увеличение которых свидетельствует об
улучшении качества функционирования элемента РС, например, качество
образования, оснащенность вычислительной техникой и т.д.;
- имеющие нормативно отрицательную динамику – показатели вто-
рого типа – такие показатели, уменьшение которых свидетельствует об
улучшении качества функционирования элемента РС, например, задол-
женность ОУ по коммунальным платежам и т.д.,
то любое наблюдаемое или прогнозируемое изменение состояния элемен-
та РС (вызванное целенаправленными внешними воздействиями (управ-
лением) или влиянием неуправляемых внешних обстоятельств), при
котором показатели первого типа убывают, а второго типа – возрастают,
должно сразу привлекать повышенное внимание со стороны управляюще-
го органа.
Следует отметить, что требование абсолютной монотонности (эф-
фективности изменений в смысле В. Парето [28]) может быть полностью
удовлетворено чрезвычайно редко, то есть почти всегда приходится
жертвовать ухудшением одних показателей, ради улучшения других.
Например, слияние двух ОУ может привести к сокращению бюджетного
финансирования, но при этом часть образовательных потребностей насе-
ления перестанет удовлетворяться.
Таким образом, принцип монотонности утверждает, что, во-первых,
любое уменьшение показателей первого типа и увеличение показателей
второго типа, наблюдаемое или прогнозируемое, требует анализа их
причин и корректирующих управляющих воздействий. Во-вторых, при
решении задач планирования и оптимизации целесообразно в рамках
имеющихся возможностей выбирать такие комбинации значений парамет-
ров, чтобы ни один из показателей первого типа (второго типа) не мог
быть увеличен (уменьшен) без уменьшения (увеличения) другого показа-
теля первого (второго) типа.



1
Отметим, что корректное определение критерия эффективности исключает
кажущееся противоречие между принципом монотонности и известным принци-
пом необходимости разрушения детерминизма (см. определение и ссылки в [21]), в
соответствии с которым для достижения системой качественно нового со-
стояния необходимо разрушения части старых связей между ее элементами.
24
Роль органов управления образованием
Если перечисленные выше принципы относились к критерию эффек-
тивности функционирования элемента РС (в том числе – условиям допус-
тимости его состояния и т.д.), то определим теперь необходимые свойства
системы управления (см. рисунок 5), то есть опишем общие принципы
управления и оптимизации РС и условия их реализации.
Свойства управляемой системы (сложность, целенаправленность,
функционирование в изменяющихся условиях), совместно с исходными
для постановки и решения задачи оптимизации (см. выше) данными
являются теми основаниями, по которым можно выделить свойства сис-
темы управления. В первую очередь, управляющий орган должен иметь
информацию о состоянии управляемой системы и условиях ее функцио-
нирования (принцип обратной связи), обладать достаточными возможно-
стями для изменения этих состояний (принцип адекватности), в том
числе – с учетом временных характеристик функционирования управляе-
мой системы (условия оперативности, адаптивности и опережающего
отражения). Кроме того, как правило, в критерий эффективности или в
ограничения входит требование минимизации изменений системы и
используемых для этих изменений ресурсов и т.д. (принцип «наименьшего
действия»), что требует соответствующей структуры системы управления
(условие рациональной централизации). Далее, с точки зрения универсаль-
ности системы управления все элементы РС одного уровня должны нахо-
диться в одинаковых условиях (иметь равные возможности), что приводит
к принципу анонимности (демократического управления). И, наконец, так
как управляемые субъекты (элементы РС) ведут себя целенаправленно
(см. свойства управляемой системы выше, а также раздел 3), то при
управлении необходимо учитывать их собственные цели и интересы
(принцип согласования).
Следовательно, система управления РОС будет эффективной, если
она удовлетворяет следующим общим принципам:
1. Принцип обратной связи;
2. Принцип адекватности системы управления:
2.1. Условие оперативности;
2.2. Условие опережающего отражения;
2.3. Условие адаптивности;
3. Принцип «наименьшего действия»:
3.1. Условие рациональной централизации;
4. Принцип анонимности (демократического управления).
5. Принцип согласования.


25
Рассмотрим перечисленные принципы и условия более подробно и
обсудим качественно специфику их применения при управлении РОС.
1. Принцип обратной связи является, пожалуй, одним из наиболее из-
вестных принципов управления. В соответствии с этим принципом для
эффективного управления необходима информация о состоянии управ-
ляемой системы и условиях ее функционирования, причем реализация
любого управляющего воздействия и ее последствия должны контролиро-
ваться управляющим органом.
Для РОС это означает, что региональные и другие органы управления
должны, во-первых, осуществлять непрерывный мониторинг состояния
элементов РС и внешних условий их функционирования, и, во-вторых,
контролировать реализацию управляющих воздействий и тех изменений
состояний элементов РС, которые вызваны управляющими воздействия-
ми.
2. Принцип адекватности системы управления. Система управления
(ее структура, сложность, функции и т.д.) должна быть адекватна (соот-
ветственно, структуре, сложности, функциям и т.д.) управляемой системы.
Для РОС это означает, что каждый вышестоящий орган управления
системой образования должен обладать возможностью, во-первых, пере-
работать информацию о состоянии управляемой системы, и, во-вторых,
выработать соответствующие управляющие воздействия (см. также прин-
цип адекватности для управляемой системы выше). Адекватность должна
иметь место и в смысле диверсификации системы управления, то есть
функциональная избыточность систем управления реального времени
позволяет гарантировать (в определенном диапазоне внешних возмуще-
ний) устойчивость развития.
Например, если в некоторой ТС прогнозируется рост спроса на под-
готовку по определенным образовательным программам, то органы
управления РОС и ТС должны не только вовремя получить и обработать
эту информацию (см. принцип обратной связи), но и обладать достаточ-
ными ресурсами (информационными, финансовыми и др.) для реализации
решений, направленных на удовлетворение этого спроса.
Следующие условия отражают свойства системы управления, позво-
ляющие ей эффективно функционировать именно в изменяющейся обста-
новке, то есть реагировать на текущие изменения (условие оперативности)
и прогнозировать будущие изменения (условие опережающего отражения)
с учетом всей предыстории деятельности (условие адаптивности).
2.1. Условие оперативности требует, чтобы при управлении в режиме
реального времени информация, необходимая для принятия решений,
поступала, сами управленческие решения принимались и реализовывались

26
оперативно в соответствии с изменениями управляемой системы и внеш-
них условий ее функционирования. Другими словами, характерное время
выработки и реализации управленческих решений не должно превышать
характерное время изменений управляемой системы (то есть система
управления должна быть адекватна управляемым процессам в смысле
скорости их изменений).
Для РОС это означает, что, если, например, прогнозируется, что че-
рез четыре года возрастет спрос на выпускников, освоивших ту или иную
образовательную программу, то к соответствующему увеличению приема
нужно быть готовым (и, более того, необходимо формировать спрос на
обучение по этим образовательным программам) не позднее, чем через
год (с учетом того, что подготовка занимает, например, три года).
2.2. Условие опережающего отражения – сложная адаптивная систе-
ма реагирует не на внешнее воздействие в целом, а по первому звену
много раз повторявшегося (в прошлом) последовательного ряда внешних
воздействий. Необходимым условием такого опережающего отражения
является последовательность и повторяемость внешних явлений. Следова-
тельно, при выработке управляющих воздействий недостаточно реагиро-
вать на изменения состояния управляемого объекта и условий его функ-
ционирования, а необходимо предсказывать и упреждать такие изменения
(то есть одного условия оперативности недостаточно).
Более того, управляющий орган должен заранее планировать те воз-
действия, которые он должен оказать на управляемую систему в случае,
если произойдут те или иные события.
Например, если в соответствии с прогнозом и/или планом социально-
экономического развития региона оказывается, что через некоторое время
изменится спрос на выпускников, освоивших ту или иную образователь-
ную программу, то для опережающего формирования спроса на образова-
тельные услуги по соответствующим образовательным программам может
оказаться недостаточным изменения структуры приема обучаемых, а
потребуется наличие готовой программы реструктуризации содержания
образования по другим образовательным программам.
2.3. Условие адаптивности. Если условие опережающего отражения
выражает необходимость прогнозирования состояния управляемой систе-
мы и соответствующих действий управляющего органа, то условие адап-
тивности утверждает, что, во-первых, при принятии управленческих
решений необходимо учитывать имеющуюся информацию об истории
функционирования управляемой системы, а, во-вторых, однажды приня-
тые решения должны периодически (см. условие оперативности) пере-


27
сматриваться в соответствии с изменениями состояния управляемой
системы и условий ее функционирования.
Для элемента РОС это означает, что, например, подготовка по неко-
торой образовательной программе может потребовать изменений ее
содержания в связи с появлением новых перспективных технологий.
3. Принцип «наименьшего действия» (первоначально заимствован из
механики) – когда в природе происходит некоторое изменение, количест-
во действия (энергии, ресурсов и т.д.1), необходимое для этого изменения,
является наименьшим возможным. Аналогом является принцип наипро-
стейшей конструкции: следует реализовывать простейшую структуру или
конструкцию системы, которая способна выполнять требуемую функцию.
Таким образом, принцип «наименьшего действия» требует, чтобы
управляющее воздействие, достигающее поставленной цели, выбиралось
таким образом, чтобы изменения в управляемой системе и требуемые для
этих изменений ресурсы были минимальны. Для реализации принципа
«наименьшего действия» необходимо выполнение следующего условия.
3.1. Условие рациональной централизации утверждает, что в любой
сложной многоуровневой системе существует рациональный уровень
централизации управления, ресурсов и т.д. Это утверждение, в частности
приводит к тому, что:
- необходима иерархическая организация и разделение полномочий,
причем полномочия (потоки информации и управляющие воздействия)
лиц, принимающих решения, ограничены составом подчиненных им
элементов и их функциями;
- должно выполняться условие наименьшего взаимодействия, то есть
взаимодействие (информационное, управляющее и т.д.) участников сис-
темы должно быть минимально возможным, обеспечивающим достиже-
ние поставленных целей и требуемый уровень устойчивости функциони-
рования системы;
- должна происходить локализация внешних воздействий, то есть из-
менение условий и/или целей функционирования части элементов систе-
мы должно минимально затрагивать другие элементы системы, и т.д.
Для конкретизации условия рациональной централизации необходи-
мо рассмотреть факторы, влияющие на эффективность управления в
многоуровневых иерархических системах.
Пусть имеется некоторая организационная система (например, РОС)
с фиксированной структурой подчиненности и механизмом управления


1
Корректно, в механике действие определяется как интеграл по времени от
функции Лагранжа.
28
(совокупностью правил принятия решений – см. раздел 3). Будем называть
децентрализацией любое изменение ее элементного состава и/или связей
между ее элементами, приводящее к тому, что взаимодействие (управ-
ляющее, информационное и т.д.) каждого из элементов с другими элемен-
тами уменьшается или, по крайней мере, не возрастает. Примером децен-
трализации является увеличение числа как управляющих органов, так и
управляемых элементов (при выполнении требования сокращения взаи-
модействия), введение дополнительных уровней иерархии, разбиение
управляемых элементов на подсистемы и т.д.
Обратное изменение, приводящее к возрастанию или, по крайней ме-
ре, к неубыванию взаимодействия, будем называть централизацией.
Примером централизации является сокращение числа управляющих
органов (при выполнении требования неуменьшения взаимодействия),
объединение подсистем, сокращение числа уровней иерархии и т.д. Отме-
тим, что децентрализация или централизация не обязательно подразуме-
вают изменение структуры системы - например, в рамках фиксированной
структуры может быть изменен механизм управления за счет сокращения
информационных потоков и т.д.
Децентрализация или централизация некоторой системы соответст-
вует "переходу" к новой системе. Сравнивая максимально возможные (в
рамках заданных ограничений) эффективности управления этими систе-
мами можно говорить о целесообразности централизации или децентрали-
зации - если эффективность не уменьшилась, то "переход" целесообразен.
Умея сравнивать результаты всех допустимых "переходов", можно выби-
рать наилучшую структуру и механизм управления.
Для оценки возможных изменений эффективности управления при
изменениях механизма управления необходимо четко представлять себе
те факторы, которые могут оказывать на нее влияние. В том числе, необ-
ходим учет следующих факторов [22]:
- фактор агрегирования, заключающийся в агрегировании (то есть
«свертывании», «сжатии», «суммировании» и т.д. - см. также Приложение
5) информации об участниках системы, подсистемах и т.д. по мере увели-
чения уровня иерархии.
Наличие агрегирования информации является характерной особенно-
стью иерархических систем управления - если бы каждый управляющий
орган на каждом из уровней обладал одинаково полной информацией (а
также одинаковыми целями и одинаковыми правами по принятию реше-
ний), то сама иерархия была бы бессмысленна. Наличие агрегирования
позволяет снизить информационную нагрузку, с одной стороны - на
управляющие органы (при движении информации "снизу вверх"), а с

29
другой стороны - на управляемые субъекты (например, за счет централи-
зованной обработки "общей" для всех участников нижних уровней ин-
формации об окружающей среде или о результатах деятельности "сосед-
них" подсистем - см. описание фактора неопределенности).
Так, например, руководитель крупной организации может не иметь
(точнее, не может и не должен иметь) детальной информации о том, чем в
каждый конкретный момент времени занят каждый из сотрудников;
региональная структура управления образованием вряд ли должна интере-
соваться успеваемостью конкретного ученика и т.д.;
- экономический фактор, заключающийся в изменении финансовых,
материальных, организационных и др. ресурсов системы при изменении
состава участников системы, обладающих собственными интересами
(управляемых элементов, промежуточных управляющих органов и т.д.).
Изменение эффективности управления за счет привнесения или потребле-
ния ресурсов при изменении элементного состава организационной сис-
темы имеет место и в простейших – двухуровневых – системах. Например,
добавление нового управляемого субъекта может расширить возможности
системы и, наряду с этим, увеличить затраты на поддержание ее деятель-
ности.
Так, например, введение в организации нового промежуточного
уровня иерархии с одной стороны может улучшить координацию деятель-
ности подчиненных, а с другой стороны - может потребовать дополни-
тельных затрат на содержание нового административно-управленческого
персонала. Наряду с этим, иногда введение дополнительных уровней
управления может только ухудшить координацию деятельности подчи-
ненных, например, за счет увеличения задержки принятия решений (см.
условие оперативности).
Таким образом, в общем случае экономический фактор отражает ба-
ланс ресурсов (условно - доходов и затрат) в задачах формирования соста-
ва системы. Для РОС это означает, что, например, создание ресурсного
центра на базе нескольких ОУ, принадлежащих одной ТС, может повы-
сить качество и в перспективе снизить затраты на обучение, но и потребу-
ет определенных материальных и финансовых ресурсов.
В соответствии с общей идеологией оптимизации (см. выше) необхо-
димо рассмотреть не только все возможные последствия оцениваемой
альтернативы, но и проанализировать все другие, возможные в данных
условиях, альтернативы и последствия их реализации. В случае с ресурс-
ным центром для его создания нужно, как минимум, быть уверенным, что
использование тех же средств на, например, модернизацию материальной
базы существующих ОУ, не даст большего эффекта (см. также раздел 5);

30
- фактор неопределенности, заключающийся в зависимости инфор-
мированности участников системы о существенных внутренних и внеш-
них параметрах их функционирования от используемого механизма
управления (последовательности функционирования и т.д.). Существова-
ние этого фактора обусловлено тем, что в организационных системах
участники верхних уровней иерархии, в составе управленческой функции
осуществляют еще и информационную функцию, регулируя информаци-
онные потоки между починенными, в том числе - "замыкая" через себя
обмен информацией (быть может, в агрегированном виде) между отдель-
ными управляемыми субъектами, а также между управляемыми субъекта-
ми и окружающей средой, тем самым, с одной стороны, увеличивая их
информированность, а с другой - снижая перерабатываемые ими объемы
информации (см. фактор агрегирования и информационный фактор).
Так, например, введение механизма (или создание специального ор-
гана) оперативного обмена информацией между подсистемами о текущих
внешних условиях и результатах их собственной деятельности (внутрен-
них условиях) может позволить им более точно прогнозировать возмож-
ности достижения целей и, соответственно, принимать решения о необхо-
димых корректировках технологии деятельности и т.д. При описании
фактора неопределенности следует иметь в виду, что даже при одинако-
вой информированности субъективные оценки ситуации и альтернатив-
ных решений у различных участников могут отличаться достаточно
сильно. Например, для конкретного ОУ может иметь место значительная
неопределенность относительно спроса на выпускников (по реализуемым
в нем образовательным программам), который имеет место в соседнем
регионе.
- организационный фактор, заключающийся в изменении отношения
власти, то есть в выделении метаэлементов - таких элементов системы,
которые обладают возможностью устанавливать "правила игры" для
других элементов. Именно наличие метаэлемента (управляющего органа)
является принципиальным отличием одноуровневой системы от много-
уровневой (то есть двух-, трех- и более уровневой). Так, например, иногда
именно введение над набором "равноправных" элементов управляющего
органа, играющего роль "арбитра" и обладающего правом поощрять или
наказывать участников системы, позволяет последним придти к взаимо-
выгодному компромиссу.
Для РОС это означает, что, например, для создания филиала некото-
рого ОУ необходима координация действий ОУ со стороны вышестояще-
го органа управления образованием и т.д.;


31
- информационный фактор1, заключающийся в изменении информа-
ционной нагрузки на участников системы. Именно объективно ограни-
ченная способность элементов организационных систем по переработке
информации традиционно считается условием, порождающим иерархию,
то есть порождающим разделение функций (см. фактор агрегирования и
фактор неопределенности). Так, например, сокращение одного промежу-
точного уровня управления может увеличивать количество информации о
деятельности подчиненных, которое должно перерабатываться на выше-
стоящем уровне и т.д.
Теперь можно сформулировать условие рациональной централиза-
ции, в соответствии с которым рациональными являются такие структуры
и механизмы управления, для которых любое допустимое изменение
централизации (с учетом всех перечисленных факторов!) приводит к
снижению эффективности управления.
4. Принцип анонимности (демократического управления) заключает-
ся в обеспечении равных условий и возможностей для всех участников
системы без какой-либо их априорной дискриминации в получении ин-
формационных, материальных, финансовых, образовательных и других
ресурсов.
В соответствии с принципом анонимности механизмы принятия
управленческих решений и условия функционирования элементов систе-
мы должны быть симметричны относительно перестановок последних, то
есть изменений «вывесок» (без изменений их структуры и функций),
обозначающих конкретные элементы.
Для РОС это означает, что, например, при определении ОУ, которые
будут в первую очередь включены в проект реорганизации, следует рас-
сматривать всех претендентов на общих (и равных) формальных основа-
ниях, не отдавая априори предпочтения кому-либо в силу субъективных
представлений (см. механизмы принятия решений в разделе 3).
5. Принцип согласования отражает требование того, что управляю-
щие воздействия в рамках существующих институциональных ограниче-
ний должны быть максимально согласованы с интересами и предпочте-
ниями управляемых субъектов (см. описание механизмов согласования
интересов в разделе 3).


1
Разделение фактора неопределенности и информационного фактора обусловле-
но следующей причиной: если фактор неопределенности отражает требование
необходимости обладания субъектом определенной информацией для успешного
осуществления своей деятельности, то информационный фактор отражает
возможности субъекта по обработке этой информации.
32
Например, если региональная структура управления образованием
будет рекомендовать некоторому ОУ организовать реализацию некоторой
новой образовательной программы, а альтернативой для ОУ будет органи-
зация (с теми же имеющимися у него ресурсами) другой образовательной
программы, пользующейся повышенным спросом, то, понятно, что такая
рекомендация вряд ли будет выполнена.
Рассмотрев общие принципы управления РОС, перейдем к описанию
механизмов управления, реализующих эти принципы.




33
3. Механизмы принятия управленческих решений
по развитию региональных образовательных систем

Одним из основных требований, предъявляемых к системе управле-
ния РОС, является требование создания и использования эффективных
механизмов принятия управленческих решений. Под механизмом понима-
ется совокупность правил, процедур и методик принятия решений1 [1-3].
Наличие таких механизмов, одинаково применяемых для всех элементов
РС (см. условие анонимности в разделе 2), позволяет реализовывать цели
развития региональной системы образования.
Перечислим основные (укрупненные) задачи, решаемые при оптими-
зации и управлении РОС (отметим, что для решения третьей задачи могут
частично требоваться качественные или параметрические результаты
решения четвертой, пятой и шестой задач):
1. Мониторинг и прогноз развития (см. также Приложение 6).
2. Формулировка целей развития и планирование.
3. Генерация, оценка и выбор вариантов развития (см. также Прило-
жение 7).
4. Формирование и/или изменение состава системы.
5. Распределение ресурсов.
6. Мотивация участников системы.
7. Контроль и оперативное управление.
В таблице 3 приведены задачи и перечислены основные группы соот-
ветствующих механизмов управления (краткое описание механизмов дано
ниже). Если на пересечении строки, соответствующей задаче, и столбца,
соответствующего механизму, стоит знак «+», то это означает, что данный
механизм может (или даже должен) использоваться при решении соответ-
ствующей задачи, если стоит знак «•» – возможно использовать, если
стоит знак «–» – практически не используется.
Подробно исследованные в теории управления практически значи-
мые детализации общих формальных задач управления социально-
экономическими системами получили условное название базовых меха-


1
Одной из основных причин неудачной реализации многих прогрессивных предло-
жений и начинаний (начиная с федеральных законов и заканчивая распоряжения-
ми руководства конкретной организации) является отсутствие именно соответ-
ствующих механизмов управления – если в законе, распоряжении и т.д.
формулируются цели и в лучшем случае говорится «что следует делать», то
наличие механизма управления позволяет ответить на вопрос «как достичь цели»
и дает определенную уверенность в том, что цели будут достигнуты.
34
низмов управления [1, 3]. Они являются элементами «конструктора»,
используя которые можно синтезировать механизмы управления теми или
иными классами реальных (в том числе – образовательных) систем.

Ком- Экс- Кон- Рас- Финан- Сти- Опера-
Задачи \
плекс пер- курс- пре- сиро- мули- тив-
Механизмы
ного тизы ные деле- вания рова- ного
оце- ния ре- ния управ
нива- сурса ления
ния
Мониторинг и
прогноз разви- + + – – – – –
тия
Формулировка

целей развития и + + – – – –
планирование
Генерация,
оценка и выбор
• • • •
+ + –
вариантов
развития
Формирование
• • •
+ + + –
состава системы
Распределение
• • • •
+ + +
ресурсов
Мотивация
• • •
участников – – + +
системы
Контроль и

оперативное – – + + + +
управление

Таблица 3. Задачи и механизмы управления РОС

Приведем краткое описание механизмов управления и их свойств
(более подробное описание и ссылки на результаты теоретического иссле-
дования их формальных моделей и практического использования могут
быть найдены в монографиях [1, 22-25], обзоре [3] и учебном пособии [2]).

3.1. Механизмы комплексного оценивания

Для выработки эффективных управляющих воздействий, начиная с
этапа целеполагания и заканчивая этапом оперативного управления,
управляющему органу необходимо обладать достаточной информацией о
35
поведении управляемых субъектов, в частности - относительно результа-
тов их деятельности. В сложных (многоэлементных, многоуровневых,
деятельность которых описывается многими критериями) системах в силу
ограниченности возможностей управляющего органа по переработке
информации или в силу отсутствия детальной информации целесообразно
использование механизмов комплексного оценивания, которые позволяют
осуществлять свертку показателей, то есть агрегировать информацию о
результатах деятельности отдельных элементов системы. Рассмотрим этот
класс механизмов (подробность его описания в сравнении с другими
механизмами обусловлена широкой распространенностью на практике).
Большие системы, включающие значительное число элементов, име-
ют, как правило, сложную иерархическую структуру (например, РС – ТС –
ОУ - см. выше). Результат деятельности РОС в целом сложным образом
зависит от действий и результатов деятельности всех ее элементов. Одна
из основных задач, стоящих перед руководством, заключается в распреде-
лении материальных и финансовых средств между элементами (участни-
ками) системы с целью обеспечения успешного ее функционирования
(при этом подразумевается, что состав участников системы выбран и
фиксирован, а также определены технологические и временные правила
их взаимодействия). Что понимать под успешным функционирование

стр. 1
(всего 3)

СОДЕРЖАНИЕ

>>