СОДЕРЖАНИЕ




О праве Президента РФ возвращать принятые федеральные законы. Некоторые дискуссионные вопросы

Автор

А.Н. Нуянзин - стажер-исследователь Центра правовых исследований Архангельского государственного технического университета

"Журнал российского права", 2001, N 10



О праве Президента РФ возвращать принятые федеральные законы.
Некоторые дискуссионные вопросы

Реализация Президентом РФ своего права отлагательного вето породила практику,
неоднозначно оцениваемую в юридической литературе.
Согласно ч.1 и 2 ст.107 Конституции РФ федеральный закон, который был
принят Государственной Думой и одобрен Советом Федерации (ст.104-106 Конституции
РФ), в течение пяти дней направляется Президенту РФ. Президент в течение 14-ти
дней должен либо подписать федеральный закон и затем обнародовать его, либо
отклонить его, то есть наложить вето. Палаты Федерального Собрания могут преодолеть
вето Президента РФ (ч.3 ст.107 Конституции РФ) посредством одобрения федерального
закона в ранее принятой редакции большинством, составляющим не менее двух
третей голосов от общего числа членов Совета Федерации и депутатов Государственной
Думы. В последнем случае Президент обязан в течение семи дней подписать соответствующий
федеральный закон и обнародовать его.
Положения ст.107 Конституции РФ были предметом толкования Конституционного
Суда РФ*(1). Конституционный Суд пришел к выводу, что в отношении федерального
закона, направленного Президенту РФ на подпись, в соответствии с ч.1 ст.107
он вправе помимо подписания или отклонения применить особую процедуру возвращения
федерального закона. В случае нарушения установленного Конституцией РФ порядка
принятия федерального закона, если это нарушение ставит под сомнение результаты
волеизъявления палат Федерального Собрания и само принятие закона, Президент
РФ вправе возвратить закон в соответствующую палату, указав на конкретные
нарушения процедуры его принятия.
Конституционный Суд обосновал право Президента РФ возвращать федеральные
законы со ссылкой на ч.2 ст.80 Конституции РФ*(2).
Таким образом, Конституционный Суд разграничил процедуры возвращения
и отклонения федеральных законов. Процедура отклонения возможна лишь в отношении
принятых федеральных законов и порождает юридические последствия, предусмотренные
ч.3 ст.107 Конституции РФ (возможность преодоления вето Президента посредством
повторного рассмотрения закона в палатах Федерального Собрания). Если же при
принятии федерального закона были нарушены необходимые процедуры, он не может
считаться принятым в смысле ч.1 ст.107 Конституции РФ, и в отношении его применяется
процедура возвращения, не порождающая юридических последствий, указанных в
ч.3 ст.107 Конституции РФ.
В дальнейшем эта же конституционная проблема возникла при рассмотрении
Конституционным Судом спора между палатами Федерального Собрания и Президентом
РФ об обязанности Президента РФ подписать принятый Федеральный закон "О культурных
ценностях, перемещенных в Союз ССР в результате Второй мировой войны и находящихся
на территории Российской Федерации"*(3). 5 февраля 1997 года Государственная
Дума приняла Федеральный закон "О культурных ценностях: ", а 5 марта 1997
года он был одобрен Советом Федерации. Президент РФ отклонил данный федеральный
закон и направил его в Государственную Думу. Палаты Федерального Собрания
преодолели вето Президента РФ и согласно ч.3 ст.107 Конституции РФ приняли
Федеральный закон "О культурных ценностях..." соответственно 4 апреля и 14
мая 1997 года. Президент РФ 21 мая 1997 года вновь возвращает этот федеральный
закон, ссылаясь в своем решении на Постановление Конституционного Суда от
22 апреля 1996 года N 10-П, поскольку палатами Федерального Собрания был нарушен
порядок повторного рассмотрения федерального закона: голосование в Совете
Федерации проходило с использованием опросных листов, а в Государственной
Думе - методом передачи депутатами друг другу электронных карточек для голосования.
Государственная Дума и Совет Федерации настаивают на подписании Президентом
указанного федерального закона и соответственно 10 и 14 июня 1997 года принимают
постановления о повторном направлении его Президенту.
Тем не менее Президент 24 июня 1997 года опять возвращает Федеральный
закон в палаты Федерального Собрания без рассмотрения. В результате, как констатирует
Конституционный Суд, законодательный процесс оказался заблокированным*(4).
Тогда Государственная Дума и Совет Федерации обращаются в Конституционный
Суд с тем, чтобы он обязал Президента подписать и обнародовать Федеральный
закон "О культурных ценностях...". Конституционный Суд в своем Постановлении
от 6 апреля 1998 года подтверждает эту обязанность Президента РФ, тем самым
отрицая в данном конкретном случае его право возвратить федеральный закон
в палаты Федерального Собрания без рассмотрения.
Таким образом, в настоящее время существует два действующих постановления
Конституционного Суда, которые имеют равную юридическую силу, но которые,
на первый взгляд, находятся в некотором противоречии по отношению друг к другу.
Круг проблем, связанных с отклонением и возвращением федеральных законов
Президентом РФ, рассматривался в ходе дискуссии, развернувшейся на страницах
"Журнала российского права" в связи с принятием Постановления Конституционного
Суда РФ от 6 апреля 1998 года. Однако рядом авторов означенная проблема была
затронута в связи с другим вопросом, касающимся порядка голосования депутатов
Государственной Думы РФ и членов Совета Федерации, а также методов подсчета
количества депутатов, присутствующих на заседании Государственной Думы. Подобная
постановка вопроса определила характер полемики между представителями сторон
в заседании Конституционного Суда РФ С. М. Шахраем и В. Б. Исаковым*(5), а
в дальнейшем нашла свое отражение в ряде статей в "Журнале российского права"*(6).
Однако представляется, что подобное смещение акцентов не способствует разрешению
проблемы о праве Президента РФ возвращать принятые федеральные законы.
Другая часть авторов, участвовавших в дискуссии, подвергла критике позицию
президентской стороны и Конституционного Суда, уделив основное внимание теоретической
стороне вопроса*(7). Безусловно, такая критика полезна, однако она не приближает
нас к разрешению противоречия между постановлениями Конституционного Суда
РФ от 22 апреля 1996 года и от 6 апреля 1998 года. Более того, важно учитывать,
что Конституционный Суд признал за Президентом РФ право возвращать принятые
федеральные законы. Соответственно, несмотря на существующую точку зрения
о том, что право возвращать принятые федеральные законы противоречит Конституции
РФ, это право de facto существует в российской правовой системе.
Все это заставляет нас вновь вернуться к упомянутой проблеме.
Итак, в настоящее время действуют два постановления Конституционного
Суда РФ, которые регулируют один и тот же вопрос, но которые, на первый взгляд,
находятся в некотором противоречии по отношению друг к другу. На это противоречие
прямо указывал судья Конституционного Суда Э. М. Аметистов в своем Особом
мнении к Постановлению Суда от 6 апреля 1998 года: "В ходе рассмотрения данного
дела КС... принял решение, которое существенным образом отличается от правовой
позиции, выраженной в Постановлении от 22 апреля 1996 года"*(8).
Однако, как представляется, отмеченное противоречие только кажущееся.
На наш взгляд, постановления Конституционного Суда от 22 апреля 1996 года
и от 6 апреля 1998 года имеют отношение к разным ситуациям законодательного
процесса. Попытаемся смоделировать эти ситуации.
Ситуация первая. Допустим, Государственная Дума принимает какой-либо
федеральный закон, Совет Федерации его одобряет, и он направляется Президенту
РФ. В соответствии с Постановлением Конституционного Суда от 22 апреля 1996
года, Президент вправе: а) подписать и обнародовать федеральный закон; б)
отклонить федеральный закон и направить его со своими замечаниями в Государственную
Думу или в) возвратить федеральный закон в случае нарушения установленных
Конституцией РФ требований к процедуре его принятия. При этом Президент руководствуется
ч.1 ст.107, ч.2 ст.80 и ч.3 (точнее, только ее первым предложением) ст.107
Конституции РФ.
Ситуация вторая. Государственная Дума принимает федеральный закон, Совет
Федерации его одобряет, Президент, в соответствии с первым предложением ч.3
ст.107 Конституции РФ, отклоняет его. Затем Государственная Дума и Совет Федерации
повторно рассматривают данный закон и принимают его в прежней редакции. Здесь
в действие вступает второе предложение ч.3 ст.107 Конституции РФ, которое
императивно предписывает Президенту подписать федеральный закон. Подобная
ситуация как раз и сложилась при принятии Федерального закона "О культурных
ценностях...". Как вытекает из Постановления Конституционного Суда от 6 апреля
1998 года, в данной ситуации Президент РФ не может ни отклонить, ни возвратить
федеральный закон; лишь после его подписания и обнародования он вправе обратиться
в Конституционный Суд с запросом о проверке его соответствия Конституции РФ,
в том числе в отношении процедуры принятия.
Таким образом, вышеизложенное позволяет сделать следующий вывод. Президент
РФ имеет право возвратить федеральный закон только в случае, если до его направления
Президенту РФ он принимался в обычном порядке (ст.105 Конституции РФ), а не
в порядке преодоления президентского вето (ч.3 ст.107). Если же федеральный
закон был повторно рассмотрен и одобрен палатами Федерального Собрания в порядке,
предусмотренном ч.3 ст.107 (преодоление президентского вето), то Президент
не имеет права возвратить такой федеральный закон со ссылкой на нарушение
конституционной процедуры повторного рассмотрения и одобрения. Это вытекает
и из Постановления Конституционного Суда от 22 апреля 1996 года, где указывается,
что право возвратить федеральный закон существует у Президента лишь в случае
нарушения палатами Федерального Собрания установленных Конституцией РФ требований
к порядку принятия (а отнюдь не повторного рассмотрения и одобрения) федерального
закона *(9).
Довод о том, что правовая позиция Конституционного Суда, выраженная в
Постановлении от 22 апреля 1996 года, не относится к случаям подписания и
обнародования законов, вето в отношении которых преодолено, высказывался в
обоснование позиции парламентской стороны по делу о Законе "О культурных ценностях..."*(10),
а также прозвучал в выступлении приглашенного на заседание Конституционного
Суда О. О. Миронова*(11) и в Обращении Государственной Думы РФ "К Президенту
РФ о недопустимости уклонения от осуществления входящей в компетенцию Президента
РФ обязанности подписывать одобренные в ранее принятой редакции федеральные
законы"*(12). Однако во всех этих случаях указанный довод прозвучал тезисно
и не получил развернутой аргументации и пояснений. Главное внимание авторов
всякий раз сосредоточивалось на вопросах, связанных с порядком голосования
в палатах Федерального Собрания.
И, наконец, еще один момент. Как справедливо указывает Л. А. Окуньков,
истинной причиной возвращения Президентом законов в парламент, как правило,
является не нарушение требований Конституции к принятию закона, но принципиальное
несогласие Президента с содержанием закона. Кроме того, автор обращает внимание
на то, что возвращение наиболее дискуссионных законов без рассмотрения осуществлялось
в качестве следующей меры после наложения вето*(13). Как представляется, подобная
тактика Президента: отклонение закона, а затем его возвращение - в настоящее
время невозможна, поскольку она вступает в противоречие с правовой позицией
Конституционного Суда РФ, выраженной в Постановлении от 6 апреля 1998 года.

А.Н. Нуянзин,
стажер-исследователь Центра правовых исследований
Архангельского государственного технического университета

"Журнал российского права", N 10, октябрь 2001 г.

-------------------------------------------------------------------------
*(1) См.: Постановление Конституционного Суда РФ от 22 апреля 1996 года
N 10-П по делу о толковании отдельных положений статьи 107 Конституции РФ
// СЗ РФ. 1996. N 18. Ст.2253.
*(2) См.: пункт 5 мотивировочной части Постановления Конституционного
Суда РФ от 22 апреля 1996 года N 10-П.
*(3) См.: Пocтaнoвлeниe Конституционного Суда РФ от 6 апреля 1998 года
N 11-П по делу о разрешении спора между Советом Федерации и Президентом РФ,
между Государственной Думой и Президентом РФ об обязанности Президента РФ
подписать принятый Федеральный закон "О культурных ценностях, перемещенных
в Союз ССР в результате Второй мировой войны и находящихся на территории Российской
Федерации" // СЗ РФ. 1998. N 16. Ст. 1879.
*(4) См.: пункты 1, 3 мотивировочной части Постановления Конституционного
Суда от 6 апреля 1998 года N 11-П.
*(5) См.: Звягин Ю. Г. Право безотлагательного вето Президента - на весах
конституционного правосудия. Заметки с заседания Суда // Журнал российского
права. 1998. N 6. С.48-50.
*(6) См., например: Жаров С. И. Почему голосование стало предметом спора?
// Журнал российского права. 1998. N 7. С. 58-60; Котков А. С. Почему решают
за депутата // Журнал российского права. 1998. N 10/11. С. 120-124; Крылов
Б. C. Мнение ученого // Журнал российского права. 1998. N 10/11. С.124-127;
Котенков А. А. Актуальные проблемы взаимоотношений Президента РФ и Государственной
Думы Федерального Собрания РФ в законодательном процессе // Государство и
право. 1998. N 10. С.15-17.
*(7) См.: Окуньков Л. А. Вето Президента // Журнал российского права.
1998. N 2. С.11-28; Колюшин Е. И. Скрытые полномочия или присвоение власти?
// Журнал российского права. 1998. N 7. С.53-56.
*(8) См.: абз.11 п.1 Особого мнения Э. М. Аметистова по делу о разрешении
спора между Советом Федерации и Президентом РФ, между Государственной Думой
и Президентом РФ об обязанности Президента РФ подписать принятый Федеральный
закон "О культурных ценностях, перемещенных в Союз ССР в результате Второй
мировой войны и находящихся на территории Российской Федерации".
*(9) См.: пункт 3 резолютивной части Постановления Конституционного Суда
от 22 апреля 1996 года N 10-П.
*(10) См.: Звягин Ю. Г. Указ. соч.С.46-47.
*(11) См.: Там же. С.47.
*(12) См.: Постановление Государственной Думы РФ от 24 июня 1997 года
N 1639-11 ГД // СЗ РФ. 1997. N 28. Ст.3410.
*(13) См.: Окуньков Л. А. Указ. соч.С.28.




СОДЕРЖАНИЕ