стр. 1
(всего 3)

СОДЕРЖАНИЕ

>>

А.А. Ялбулганов
ФИНАНСОВЫЙ КОНТРОЛЬ
В РОССИЙСКОЙ АРМИИ
XIX - начала XX в.
организационно-правовые реформы
Ответственный редактор
профессор, доктор юридических наук
А.И. Козырин
Издательство С.-Петербургского государственного университета
Редакции журнала «ПРАВОВЕДЕНИЕ »
Санкт-Петербург 1999

ВВЕДЕНИЕ

УД К 347.73(471)
ББК Х829(2)
Я51
Ялбулганов А.А.
Я51 Финансовый контроль в Российской армии ХIХ-начала XX в.
организационно-правовые реформы. СПб.: Редакция журнала
«Правоведение», Издательство СПбГУ, 1999.—128с.
ISBN 5-93333-002-7
Ответственный редактор профессор,
доктор юридических наук А. Н. Козырин
В монографии впервые в отечественной науке исследованы
основные этапы становления системы государственного
финансового контроля в Российской армии.
Книга будет полезна студентам, аспирантам и преподавателям
юридических и экономических факультетов, курсантам,
слушателям, адъюнктам и преподавателям высших военных учебных
заведений, а также всем тем, кто интересуется вопросами истории
финансового права и военного законодательства.
УДК 347.73(471)
ББК Х829(2)
ISBN 5-93333-002-7
© Ялбулганов А. А., 1999
Любое демократическое общество должно заботиться о совер-
шенствовании контрольных механизмов. При этом подлинно демо-
кратический контроль сводится к контролю государства не только за
его гражданами, но и за всеми без исключения государственными
структурами, наделенными властными полномочиями.
Развитие государственного, и прежде всего финансового, кон-
троля рассматривается и как один из важнейших факторов выхода
России из тяжелого финансово-экономического кризиса, в котором
наше государство оказалось в конце XX столетия. Политические
реформы начала 1990-х годов предполагали полный демонтаж командно-
административной системы, с которой ассоциировался весь допере-
строечный партийно-государственный механизм. К сожалению, как это
часто бывает при решении столь крупномасштабных задач, не
обошлось без серьезных ошибок и просчетов. Одним из них, по
нашему мнению, явилось умаление роли государственного контроля в
политической и экономической жизни государства. Одновременно с
курсом на либерализацию экономической жизни постепенно свора-
чивались контрольные и регулятивные функции государства, в
результате чего оно стало утрачивать способность воздействовать на
формирование доходной части бюджета, эффективно управлять все
возрастающим объемом государственных расходов и как следствие —
выпускать из своих рук гигантские финансовые ресурсы, которые
могли быть направлены на реализацию злободневных социально-
экономических программ.
Это в полной мере относится и к изменениям, происходящим в
Российской армии. Реформирование Вооруженных Сил Российской
Федерации предполагает совершенствование правовых основ финансо-
вой деятельности в данной сфере общественных отношений, а
следовательно, и укрепление нормативной базы финансового
контроля в армии.
Комплексное исследование такой масштабной и значимой про-
блемы, как совершенствование контрольных механизмов в армии,
невозможно без применения исторического метода. Использование
этого метода важно и потому, что реформирование финансового
контроля в условиях рыночной экономики, осуществляемое сегодня,
во многом аналогично процессам, происходившим в конце XIX —
начале XX в. Принцип историзма предполагает рассмотрение суще-
- 3 -

ствующих государственно-правовых явлений не только под углом
зрения их настоящего, но и с позиций их прошлого и будущего.
Выдающийся русский историк В.О. Ключевский подчеркивал, что
необходимо изучать государственно-правовые и иные явления
общественной жизни как движение во времени, процесс.
Профессор права Московского университета А.Н. Филиппов
так определял задачу историко-правового подхода к юридическим
исследованиям: «Какое бы юридическое понятие мы ни взяли в
истории ... каждое из них пережило длинный ряд изменений, прежде
чем предстало пред нами в том развитом и расчлененном образе, в
каком оно является в современных юридических теориях или
законодательствах различных стран. Не все звенья этой сложной и
часто загадочной цепи роста в течение веков, юридических понятий
и учреждений уже распутаны наукою, далеко не всегда ясно могут
быть вообще обозначены ею условия и факторы правообразования
отдельных эпох, а равно и их отношение к последующему; несо-
мненным, однако, представляется один общий вывод, сделанный
еще создателями так называемой "исторической школы юристов", а
именно вывод о закономерности и непрерывности процесса
правообразования и праворазвития... Над видимым хаосом беспоря-
дочной смены одних юридических норм и учреждений другими
царит, в действительности, строгая последовательность правовых
явлений, причинная зависимость одних от других, преемственность
их развития».1
«Исторический аспект в изучении отдельных явлений государ-
ства и права является логическим. Это — исторический способ,
освобожденный от формы и случайностей, который позволяет
выявить в историческом процессе наиболее существенное, законо-
мерное и выразить в научных категориях».2
Современные правовые реалии во многом определяются право-
вым прошлым. В свою очередь, правовые реалии сегодняшнего дня в
значительной степени предопределяют завтрашний день права.
Таким образом, историко-правовой метод позволяет ответить на
вопросы, касающиеся причин возникновения того или иного
государственно-правового явления, условий их развития в прошлом
и настоящем, основных перспектив и тенденций их эволюции в
будущем.
1 Филиппов А.Н. История русского права. Ч. 1. Вып. 1. М., 1905. С. 4—5.
2 Теория государства и права: Курс лекций / Под ред. Н.И. Матузова и
А.В. Малько. Саратов, 1995. С. 19.
- 4 -
В предлагаемой читателю монографии рассматривается эволюция
организационно-правовых форм надведомственного финансового
контроля в Российской армии в XIX — начале XX в. Изучение органи-
зации ведомственного финансового контроля в дореволюционной
Российской армии, надеемся, составит сюжет следующей, новой
монографии.
Особенностью организации финансового контроля в Россий-
ской армии в XIX — начале XX в. является доминирующее положение
гражданского контроля. Вот почему в работе подробно исследуются
общие проблемы становления и развития государственного контроля
в дореволюционной России. Кроме того, рассматриваются особенно-
сти организации надведомственного контроля в войсках, связанные
со спецификой финансово-хозяйственной деятельности в армии.
Дореволюционное законодательство России о военном бюджете
дает представление о содержании военных расходов как объекта
государственного финансового контроля. В связи с этим в моногра-
фии проведен анализ данного законодательства.
Поставленные автором задачи предопределили особенность
источниковедческой базы монографии, включившей в себя как
информацию о становлении и развитии государственного контроля
в России, так и разнообразные военно-исторические источники.
В правовой науке XIX — начала XX в. государственный финан-
совый контроль рассматривался как раздел финансового права. Этот
вопрос затрагивался и довольно подробно излагался в трудах
Э.Н. Берендтса,3 И.Т. Тарасова,4 В.А. Лебедева,5 И.И. Янжула,6
И.Х. Озерова,7 С.И. Иловайского8 и др. Вопросы возникновения и
развития государственного финансового контроля в XIX в. иссле-
довались в работах чиновника центрального ведомства Государст-
венного контроля В.А. Саковича.9 Под редакцией В.А. Саковича и с
3 Берендтс Э.Н. Русское финансовое право: Лекции. СПб., 1914.
Тарасов И. Т. 1) Лекции по науке финансового права, читанные в Демидов-
ском юридическом лицее. Ярославль, 1880; 2) Очерк науки финансового права.
Ярославль, 1883.
5 Лебедев В.А. Финансовое право: Лекции. Т. 1—2. СПб., 1889—1893.
6 Янжул И.И. Финансовое право. М., 1889.
7 Озеров И.Х. 1) Основы финансовой науки: Курс лекций, чит. в Моск. Ун-те.
Вып. 1—2. М., 1905; 2) Русский бюджет доходный и расходный. М., 1907; 3) Как
расходуются в России народные деньга? Критика русского расходного бюджета и
Государственный контроль. М., 1907.
8 Иловайский С.И. Учебник финансового права. Одесса, 1912.
Сакович В.А. Государственный контроль в России, его история и современное
устройство в связи с изложением сметной системы, кассового порядка и устройства
государственной отчетности. Ч. 1. СПб., 1896; 2-е изд. 1898.
— 5 —
его предисловиями регулярно издавались сборники законодательных актов и инструкций Государственного контроля.10
В дореволюционной литературе не остались без внимания и вопросы теории счетоводства, кассового и бухгалтерского дела, бюджетного контроля.11 Следует упомянуть и интересную книгу Ф.И. Бочковского,12 в которой автор останавливается на различиях финансового устройства европейских государств — Англии, Франции, Пруссии, Италии. Организация бюджетного контроля в данных странах сравнивается с государственным контролем в России. Основные этапы развития государственного контроля, реформы и преобразования, устройство различных контрольных ведомств, деятельность государственных контролеров, обзор законодательных актов по организации контроля — эта и другая информация содержится в юбилейном сборнике «Государственный контроль, 1811—1911».13 В приложении к книге дан список всех высших чинов Государственного контроля с 1811 по 1911г. В России с 1898 по 1915г. издавался «Контрольный ежегодник»14 — справочная книга для сотрудников Государственного контроля, где публиковались цирку­ляры и приказы по Государственному контролю, а в приложении — законодательные акты.
В первые годы после революции 1917 года новыми властями активно использовался богатый опыт организации финансового контроля дореволюционного периода, что не мешало, однако, подвергать жесткой критике «царский контроль» по идеологическим соображениям.15 Исследователи (историки, экономисты и юристы), работавшие в советский период, касались лишь отдельных юпросов истории государственного контроля в России. Краткий исторический очерк организации финансового контроля содержится в монографии
10 См., напр.: Сакович В., Широков Н. Правила и формы сметного, кассового и ревизионного порядка. 4-е изд. СПб., 1908.
11 См., напр.: Арнольд К.И. 1)Опыт гражданской бухгалтерии. Ч. 1—2. СПб., 1814; 2) О системе государственного счетоводства. СПб., 1823; Шамшин А.И. 1) О теории счетоводства. СПб., 1865; 2) О счетоводстве в применении к государственным управлениям. СПб., 1866; Плехан И.С. 1) Общий устав счетный. СПб., 1910; 2) Кассовые и бухгалтерские правила и бюджетный контроль. СПб., 1912. — См. также: Маздоров В.А. История развития бухгалтерского учета в СССР. М., 1972.
12 Банковский Ф.И. Организация Государственного контроля в России сравни­тельно с государствами Западной Европы. СПб., 1895.
13 Государственный контроль. 1811—1911. СПб., 1911. ,
14 См., напр.: Контрольный ежегодник за 1911 год. СПб., 1912.
15 См., напр.: Голополосов А.И. Роль Государственного контроля и основные принципы его деятельности. М., 1919; Финансовый контроль / Под ред. А.В. Николаева. М., 1926, и др.
- 6 -
Н.Н. Ровинского «Финансовый контроль в СССР».16 Особняком стоят работы А.И. Коняева17 и В.М. Митрофанова.18 Истории финансового контроля были посвящены отдельные статьи в журналах «Вестник государственного контроля», «Финансы СССР» (впоследствии — «Финансы»), «Бухгалтерский учет», «Контроллинг», «Президентский контроль», «Правоведение» и др.19
Военно-исторические источники по видам подразделяются на актовые (законы, уставы, инструкции, приказы, реляции и др.) и литературные памятники (мемуары, теоретические сочинения и др.).20 Законодательные памятники представлены в «Полном собрании Законов Российской Империи», изданном под руководством М.М. Сперанского. Включено в него и военное законодательство, в частности, по вопросам организации, устройства, комплектования, вооружения и снаряжения русских войск в XIX—XX вв.
В «Своде законов Российской Империи», составленном вторым отделением собственной е.и.в. Канцелярии, также представлено военное законодательство XIX — начала XX в. «Свод законов» был утвержден в 1833 г. и введен в действие в 1835 г. Последующие акты печатались как продолжение «Свода законов» (всего издано 10 продолжений, а в 1842г. был выпущен Свод, обобщающий все изданные законы).
При подготовке монографии было использовано и законода­тельство, не вошедшее в «Свод законов». Приказы, циркуляры и постановления по военному делу печатались в особых сводах, издаваемых военным ведомством. С 1816 по 1857г. издавался свод «Собрание законов и постановлений до частей военного управления относящихся». Три издания (1838, 1859, 1869гг.) выдержал «Свод военных постановлений». Главным видом законодательных памят
16 Ровинский Н.Н. Финансовый контроль в СССР. М., 1947.
" Коняев А.И. 1) Финансовый контроль в дореволюционной России. М., 1959; 2) Буржуазная реформа государственного контроля в России // Вестник государст­венного контроля. 1948. № 2. С. 37—47.
18 Митрофанов В.М. Государственный финансовый контроль в дореволюционной России (1811—1917 гг.): Дисс. на соискание учен. степ. канд. экон. наук. М., 1961.
19 Полезным ориентиром для всех, кто интересуется историей финансового контроля, могут стать следующие библиографические издания: Алентев В.В., Алентева Т.Д. Библиографический указатель литературы: Финансовый контроль. Аудит. 1800—1995. М., 1995; БельскийК.С. Финансовое право: наука, история, библиография. М., 1995.
20 Бескровный Л.Г. Очерки по источниковедению военной истории России М. 1957. С. 3.


- 7 -
ников второй половины XIX — начала XX в. являются военные
уставы.
В 1913г. было опубликовано 3-е издание «Свода законов»,
в которое вошли многие военные законы за период с 1881 по 1913 г.
(с удовольствием отметим, что в 1996 г. вышел в свет прекрасный
сборник военного законодательства Российской Империи21).
Богатый материал по организации финансового контроля в
армии (в первую очередь, полевого контроля) представлен в фондах
Российского государственного военно-исторического архива (РГВИА):
Управление главного полевого контролера армий Северо-западного
фронта (1914—1915. Ф. 2028), Управление главного полевого контро-
лера армий Западного фронта (1915. Ф. 2057), Управление главного
полевого контролера армий Северного фронта (1915—1918. Ф. 2040),
Главное управление Генерального Штаба (Ф. 38), Счетная экспедиция
военной коллегии (1722—1774. Ф. 21), Провиантская экспедиция
военной коллегии (1724—1812. Ф. 18), Комиссариатская экспедиция
военной коллегии (1718—1812. Ф. 12) и др.
Особый пласт источников составляют военные мемуары. Среди их
авторов в первую очередь следует упомянуть прославленного
русского генерала М.Д. Скобелева.22 Проблемы становления полевого
контроля в армии рассматривались в работах и отчетах непосредст-
венных участников военных действий.23 Военное хозяйство и
военные финансы изучались А.В. Васильевым, МЛ. Газенкампфом,
21 Военное законодательство Российской империи. Кодекс русского военного
права. М.: Военный университет, 1996.
22 См., напр.: Мнение Командира 4-го Армейского корпуса генерал-адъютанта
Скобелева об организации местного военного управления и о корпусах. [СПб.,]
1881; Приказы генерала М.Д. Скобелева (1876-1882). СПб., 1882; Извлечение из
отчета генерал-адъютанта Скобелева о маневрах I, II и XV германских корпусов в
1879 г. Вып. 2. СПб., 1883; Эсадзе B.C. Скобелев в Закаспие. Очерк Ахал-Текинской
экспедиции 1880-1881 гг. М., 1914.
23 См., напр.: Гусев С.Я. Свежие раны. Воспоминания корпусного контролера
о русско-японской войне. СПб., 1911; Отчет о деятельности Полевого контроля в
русско-японскую войну. СПб., 1909; Отчет за время с 1904 по 1913 гг. о результатах
ревизии расходов, вызванных войною с Японией. СПб., 1913. — См. также:
Дементьев Г.Д. 1) Во что обошлась нашему Государственному казначейству война с
Японией. Пг., 1917; 2) Государственные доходы и расходы России и положение
государственного казначейства за время войны с Германией и Австро-Венгрией до конца
1917 г. Пг., 1917.
-- 8 -
М.И. Боголеповым, М.И. Туган-Барановским, М.И. Фридманом,
Ф.А. Макшеевым и др.24
В советский период появляются работы Л.Г. Бескровного,25
А.И. Буковецкого,26 П.А. Зайончковского.27 Особый интерес пред-
ставляют исследования В.В. Тиванова, посвященные истории
финансов дореволюционной армии.28 Проблематикой истории
военного права и организации контроля в Вооруженных Силах
занимались Н.И. Кузнецов29 и В.А. Селюков.30 Статьи по истории
военных финансов и финансового контроля в армии ныне печата-
ются в журналах «Тыл и снабжение Советских Вооруженных Сил»,
«Президентский контроль», «Военно-исторический журнал» и др.31
Особого упоминания заслуживает работа Н.З. Кунца.32
24 Васильев А.В. Военный бюджет и реорганизация армии // Вопросы государст-
венного хозяйства и бюджетного права. Вып. 1. СПб., 1907; Военные займы: Сб. статей /
Под ред. М.И. Туган-Барановского. Пг., 1917; Газенкампф М. Военное хозяйство
в нашей стране и в иностранных армиях в мирное и военное время. Т. 1—2. СПб.,
1880; Боголепов М.И. Государственный долг. СПб., 1910; Макшеев Ф.А. Военное
хозяйство. СПб., 1913.
25 Бескровный Л.Г. 1) Русская армия и флот в XIX веке. Военно-экономический
потенциал России. М., 1973; 2) Армия и флот России в начале XX в.: Очерки военно-
экономического потенциала. М., 1986.
26 Буковецкий А.И. Порядок финансирования военных расходов по бюджетному
законодательству царской России // Правоведение. 1969. № 3.
27 Зайончковский П.А. Самодержавие и русская армия на рубеже ХIХ—XX вв. М., 1973.
28 Тиванов В.В. 1) Финансы русской армии (XVIII в. — начало XX в.). М., 1993;
2) История финансов Вооруженных Сил (XVIII - XX вв). М., 1998; 3) Денежные
капиталы в русской армии. М., 1996.
Кузнецов Н.И. Организационно-правовые проблемы контроля в Вооружен-
ных Силах: Дисс. на соискание учен. степ. докт. юрид. наук. М., 1981.
30 Селюков В.А. Российское военное законодательство в конце XIX - начале
XX века (историко-правовое исследование): Дисс. на соискание учен. степ. канд.
юрид. наук. М., 1995.
31 Тиванов В.В. Денежные капиталы в русской армии // Военно-исторический
журнал. 1998. № 5; ЯлбулгановА.А. Полевой контроль в армии // Президентский
32 Кунц Н.З. Развитие теории и практики военной экономики, финансов и
финансового обеспечения армии и флота в трудах факультета: История и библиогра-
- 9 -
Глава 1.
СТАНОВЛЕНИЕ СИСТЕМЫ
ФИНАНСОВОГО КОНТРОЛЯ В
ДОРЕВОЛЮЦИОННОЙ РОССИИ

Первые достоверные известия о существовании в России специализированного учреждения с контрольными функциями относятся к началу второй половины XVII в. Многие исследователи





1 Становление появления государственного финансового контроля в России (далее — финансового контроля) рассматривалось дореволюционными исследователями в неразрывной связи с проблемами финансового управления. Необходимость организации финансовых учреждений возникла с момента образования и укрепления централизован­ного государства. Тогда появилась возможность создавать новые государственные органы, сильную армию. Расходы по их содержанию обеспечивались доходами (преимущественно сборами и налогами), собираемыми государством. Образование финансовых учреждений, занимавшихся сбором доходов и их перераспределением, побудило и создание контрольных органов. И. Блйх в работе «Устройство финансового управления и контроля в России в историческом их развитии» (СПб., 1895. С. 5) выделял в истории финансового управления в России четыре основных периода: 1) период от основания государства (Киевской Руси) до вступления на престол Ивана Ш; 2) от вступления на престол Ивана Ш до царствования Петра Великого; 3) царствование Петра!; царствование преемников Петра I до вступления на престол Императора Александра I; 4) от царствования Императора Александра до конца ХГХ в.
Первый период характеризовался отсутствием специальных финансовых учрежде­ний. Финансовое управление сливалось с системой общего управления (Боярская Дума, вече). В своей классификации И.И. Блёх также выделял органы управления, стоявшие в ближайшем отношении к князю и к населению. Он пояснял, что более правильно говорить об органах, которые находились в ближайшем отношении к местному населению. Например, первые — состав княжеского «дворца», изменявшегося с течением времени. В XI—XII столетии это — «печатник, ловчий, тиуны разных родов и другие лица. Особенно важным лицом в финансовом управлении был тогда тиун огнищный или дворский, заведовавший двором и домашним хозяйством князя» (Блёх И.И. Устройство финансового управления и контроля в России в историческом их развитии. С. 14). В XIII—XV вв. в состав «дворца» входили дворецкий, ключник, стольник, солевар, садовник, рыболов, медовар, бобровник, сокольник и др. (Блёх И.И. Устройство финансового управления и контроля в России в историческом их развитии. С. 15). Причем каждое лицо заведовало отдельной отраслью княжеских доходов. Только дворецкие ведали всеми доходами и расходами Двора. Вторые, состоявшие в ближайшем отношении к населению, именовались «мужи» и «посадники». Ими становились дружинники, за военные заслуги получавшие от князя в управление города и области. Преемниками этих лиц в ХШ—XV вв. стали «наместники» и «волостели». В то же время И.И. Блбх в системе общего управления выделял учреждения, которые имели чисто финансовый характер и составляли три категории:^ 1. Собиравшие подати и наблюдавшие за исполнением повинностей (прямые налоги); 2. Взимавшие так называемые пошлины заставные и 3. Взимавшие пошлины торговые» (Блёх И.И. Устройство финансового управления и контроля в России в историческом их развитии. С. 18).
- 10 -
считают, что именно тогда (1654—1656) появился Счетный приказ.2 Он был, по мнению историка российских финансов И.И. Блёха, высшим контрольным учреждением. Собственно счетный приказ, или Приказ счетных дел, — прототип позднее образованного госу­дарственного контрольного органа. И.И. Блёх считает, что он образовался не раньше царствования Алексея Михайловича, выполняя также функции казначейства. В Приказ поступали недоимки прошлых лет. Управляли Приказом два думных дьяка,3 а главной обязанностью этого учреждения было ведать «всего Московского государства приход и расход, и остаток по книгам за многие годы».4 В.А. Сакович отмечал, что Счетный приказ как


Лица всех категорий, занимавшиеся взиманием налогов и пошлин, имели общие названия (первая категория — «данницы», «данники», даныцики; вторая — «мытчики»; третья — «таможники»). В свою очередь, общие названия делились на отдельные в зависимости от предмета деятельности (например, «таможники», в частности назывались «гостинщики», «пудовщики» и т. д. (Блёх И.И. Устройство финансового управления и контроля в России в историческом их развитии. С. 18—19).
Вторая эпоха ознаменовалась появлением приказов, которые стали центральными государственными учреждениями, ведавшими, среди прочего, и финансовыми вопросами. Местное общее и финансовое управление поручалось выборным лицам. Все приказы И.И. Блбх подразделял по их функциям. В группу «специально финансовых Приказов» включались: Приказ Большого прихода, Приказ «Новая Четверть», Печатный Приказ, Поместный Приказ, Временные Приказы денежного и Хлебного Сбора, Временные Приказы денежной раздачи, Казенный Приказ, Ямской Приказ, Приказ сбора ратных и даточных людей. В следующую группу — «Приказы, ведавшие во всех отношениях, и между прочим в финансовом, определенную часть территории Государства», — И.И. Блёх относил Приказ Большого Дворца, Приказ Казанского дворца, Сибирский Приказ, Приказ Новгородский, Приказ Устюжская Четверть, Костромская Четверть, Галицкая четверть, Приказ Малые России, Хлебный Приказ. И, наконец, в группу «Приказы, ведавшие определенную часть территории во всех отношениях и притом еще некоторые другие части в одном финансовом отношении (по сбору доходов, исполнению повинностей и проч.)», он включал Приказ Большой Казны, Конюшенный приказ, Каменный Приказ, Посольский Приказ, Приказ разряд, Пушкарский Приказ, Стрелецкий Приказ, Рейтарский Приказ, Приказ Иноземский.
Местное финансовое управление осуществляли воеводы и выборные земские орга­ны (Блёх И.И. Устройство финансового управления и контроля в России в историческом развитии. С. 21—59.)
2 См., напр.: Котошихин Г. О России в царствование Алексея Михайловича. СПб., 1859; Лаппо-ДанипевскийА.С. Организация прямого обложения в Московском государстве. СПб., 1890; Бочковский Ф.И. Организация Государственного контроля в России сравнительно с государствами Западной Европы. СПб., 1895; Блёх И.И. Устройство финансового управления и контроля в России в историческом их развитии; Сакович В.А. Государственный контроль в России, его история и современное устройство. СПб., 1896—1897. Ч. 1,2.
3 Блёх И.И. Устройство финансового управления и контроля в России в историче­ском их развитии. С. 58.
4 Котошихин Г. О России в царствование Алексея Михайловича. С. 96.

- 11 -
самостоятельное учреждение упоминается в русских источниках
с 1656 г.,5 а Ф.И. Бочковский относил создание этого органа к 1654 г.6
Местных контрольных учреждений тогда не существовало,
а ревизия счетов производилась специальными финансовыми
органами (кабацкими и таможенными головами и др.), которые
представляли воеводе для контроля счетные книги, куда были
занесены записи о всех сборах с доходов. Воевода проверял общий
счет сборов за год, определял и анализировал недобор доходов или
большой доход за последние два года. Затем подлинные книги
отправлялись в Приказ для окончательного контроля. Из посадских
людей выбирались три или четыре человека, которым вместе с
земскими старостами поручалось проконтролировать черновые
книги финансовых сборщиков. На основании этих книг представи-
тели земства составляли «белые книги» и оценивали работу
сборщиков. После ревизии счетов на местах финансовые сборщики
отправлялись для окончательного отчета в Москву.7
Д.А. Толстой выделял 13 приказов, ведавших в царствование
Алексея Михайловича управлением податями: Приказ Большого
Дворца, Приказ Казанского Дворца, Сибирский Приказ, Приказ
Большие казны, Приказ Новгородская Четверть, Приказ Устюжская
Четверть, Приказ Костромская Четверть, Галицкая Четверть,
Монастырский Приказ, Хлебной Приказ, Каменный Приказ,
Приказ Малые России, Земской Приказ. Однако автор не называет в
их числе Счетный Приказ, хотя и Ф.И. Бочковский, и ДА. Толстой
пользовались одними и теми же источниками.8
Особой точки зрения по данному вопросу придерживался
П.Н. Милюков. Он считал, что Приказ Счетных дел был не постоян-
ным учреждением, а лишь специальной комиссией, контроли-
ровавшей раздачу полкового жалованья во время войн за Малорос-
сию в 1654—1656 гг., а также выполнявшей другие ревизионные
поручения.9
Все же большинство исследователей считали, что Счетный
Приказ как контрольное учреждение образовался в 1654—1656 гг. и
просуществовал до 1700— 1701 гг.
Особенность развития законодательства в XVIII в. — принятие
большого числа законов.10 Отметим, что в XVIII в. единственным
источником права становится закон, «который по содержанию
своему (в то время) большею частию был противоположен прежнему
обычному праву, т.е. имел характер реформаторский»." Основными
формами закона выступали манифесты, жалованные грамоты,
уставы, регламенты, инструкции и указы.12
Начало активной законодательной деятельности в России в
XVIIIв. было положено Петром!, провозгласившим себя «един-
ственным субъектом законодательной власти».13 В петровский период
преобладающей формой законодательных актов являлись указы.
Профессор М.Ф.Владимирский-Буцанов писал, что «указы— форма
законов наиболее обильная и важная; в них отражаются все свойства
законодательства XVIII века».14
При Петре I функции государственного контроля осуществляли
Ближняя канцелярия и Сенат. Ближняя канцелярия являлась
распорядительным органом, контролировавшем, в основном, финан-
совую деятельность приказов и других государственных учреждений.
Эффективность проводимых ими ревизий была невысокой, что
объяснялось в первую очередь новизной и неустроенностью
ревизионного дела в России. П.Н.Милюков указывал, что под
Ближней канцелярией следует понимать не съезды бояр, не Ближ-
нюю Думу, собиравшуюся часто в помещении Ближней канцелярии,
а именно канцелярию, приказ, состоявший из определенного
количества подьячих под руководством думного дьяка Зотова.15
С момента создания Ближней канцелярии на нее возлагались
обязанности «контроля над всеми центральными учреждениями по
делам государственного хозяйства и вообще заведование финансо-
вою частью в государстве; деятельность ее выражалась в ревизии
приходо-расходных книг и исполнении тех или других поручений,
которые изредка возлагались на нее Государем». Возглавлялась
Ближняя канцелярия генерал-президентом. В его подчинении
находились дьяки и подьячие.17 Основной функцией Ближней



5 Сакович В.A. Государственный контроль в России, его история и современное устройство. С. 110.
6 Бочковский Ф.И. Организация Государственного контроля в России сравнительно с государствами Западной Европы. С. 53.
7 Блёх Я. Я. Устройство финансового управления и контроля в России в историческом развитии. С. 59.
8 Толстой Д.А. История финансовых учреждений России со времени основания государства до кончины императрицы Екатерины II. СПб., 1848. С.41—43.
9 Милюков П.Н. Спорные вопросы финансовой истории Московского государства СПб., 1892. С. 151.



- 12 -
10 Развитие русского права второй половины XVII—XVIII вв. / Отв. ред. Е.А. Скрипилев. М, 1992. С. 9.
11 Владимирский-БудановМ.Ф. Обзор истории русского права СПб.; Киев, 1909. С. 261.
12Развитие русского права второй половины XVII-XVIII вв. С 40—51; Владимирский-Буданов М.Ф. Обзор истории русского права. С. 264—265.
13 Латкин В.Н. Учебник истории русского права периода империи (ХVШ и ХIХ ст.). СПб., 1909. С. 3.
14 Владимирский-Буданов М.Ф. Обзор истории русского права. С. 264.
15 Милюков П.Н. Государственное хозяйство России в первой четверги ХVШ столетия и реформа Петра Великого. СПб., 1905. С. 85.
16 Сакович В.А. Государственный контроль в России, его история и современное устройство. С. 113.
17 Там же.
- 13 -

канцелярии было осуществление государственного финансового контроля.
22 февраля 1711 г. с учреждением Сената, ставшего не только органом по делам законодательства и государственного управления, но и высшим финансовым учреждением в России, все обязанности по финансовому контролю от Ближней канцелярии временно переходят к Сенату.18 Именной Указ Петра I «О поручении Прави­тельствующему Сенату попечения о правосудии, об устройстве Государственных доходов, торговли и других отраслей Государст­венного хозяйства» возлагал на Сенат задачи контроля за всеми расходами и доходами государства (п. 2), п. 3 Указа, в частности, гласил, что «денег как возможно сбирать, понеже деньги суть артериею войны».19
Однако задачи финансового контроля оказались не под силу Сенату, занимавшемуся множеством вопросов. Контрольная деятель­ность требовала огромных усилий. По этим причинам согласно императорскому Указу от 22 января 1714г. финансовый контроль был полностью возвращен в Ближнюю канцелярию.20 Этим же указом Ближней канцелярии поручалось провести ревизию приходно-расходных книг за четыре года, так как по причине неполучения из губерний книг она практически прекратилась в 1710г. Впоследствии Ближняя канцелярия была преобразована в Ревизион-коллегию.21 В дальнейшем петровские преобразования затронули всю систему финансового управления. В 1719 г. были учреждены коллегии, заменившие допетровские приказы.
Создание коллегий должно было усовершенствовать и систему финансового управления, так как предметы их ведения строго разграничивались. Учреждено было 11 коллегий, деятельность которых осуществлялась на основе разработанных специальных регламентов.22 В состав каждой коллегии входили президент, иногда и вице-президент, определенное число советников, асессоров и канцелярских чинов. Президент коллегии назначался непосредст­венно Императором, вице-президент — Сенатом, а утверждался верховной властью, советники и асессоры — Сенатом. И.И. Блёх к финансовым коллегиям относил Камер-коллегию, Штатс-контор-коллегию, Ревизион-коллегию, Мануфактур-коллегию, Берг-коллегию и Коммерц-коллегию.23 В.А. Сакович считал, что первоначально
18 О власти и ответственности Сената // Полное Собрание Законов Российской Империи. Собр. 1-е (далее — ПСЗ-1). Т. IV. № 2328.
19 ПСЗ-1.Т. IV. №2330.
20 Там же. № 2763.
21 Сакович В.А. Государственный контроль в России, его история и современное
устройство. С. 120.
22 Блёх И.И. Устройство финансового управления и контроля в России в историче­ском их развитии. С. 63.
23 Там же.


- 14 -
было образовано всего десять коллегий — Иностранных дел, Камер-, Юстиц-, Ревизией-, Коммерц-, Штатс-контор-, Берг- и Мануфак­тур-коллегия, а также Воинская, Адмиралтейская. К финансовым он относил Камер-коллегию, Штатс-контор-коллегию и Ревизион-коллегию,24 начало деятельности которых П.Н. Милюков относил к 1719-1721 гг.25
Анализ соответствующих законодательных актов, научных ис­следований позволяет сделать вывод о том, что контрольные функции имела не только одна Ревизией-коллегия, но и другие финансовые коллегии. Если основной задачей Ревизион-коллегии являлась проверка счетов по государственным доходам и расходам как в денежном, так и в натуральном выражении, то, например, в «обязанность каммер-коллегии, по ... регламенту, вменялось внадзи-рании и правлении над окладными и неокладными приходами».26
В целом Ревизион-коллегия выполняла роль центрального кон­трольного органа. В то же время можно сказать, что она была учреждена в помощь Сенату. Ведь Ревизион-коллегия о всех обнаруженных злоупотреблениях (в общем, деятельность этой коллегии была малоэффективной вследствие слабой организации работы в губерниях)27 докладывала Сенату и при его содействии производила взыскания. Фактически Сенат являлся высшим финансовым и ревизионным учреждением. Центральные финансо­вые учреждения (другие коллегии) представляли свои отчеты как в Ревизион-коллегию, так и в Сенат. В целях устранения такой двойной ревизии Петр I Указом от 12 января 1722 г. включил Ревизион-коллегию в состав Сената.28 В подготовленной в том же году Инструкции определялись права и обязанности Ревизион-коллегии (переименованной в Ревизион-контору), а также в общих чертах устройство финансового контроля в России.29 Всем присутст­венным местам (присутственные места — контрольные, финансовые и другие учреждения в губерниях) поручалось записывать приходы и расходы денег и вещей в книги, пронумерованные по местам, прошитые шнуром и скрепленные печатью. По окончании кон­трольного года (совпадавшего с календарным) местные органы должны были делать счетные выписки, заверив их, отправлять не позже чем через три месяца по окончании года в Ревизион-контору
24 Сакович В.А. Государственный контроль в России, его история и современное устройство. С. 121.
25 Милюков П.Н. Государственное хозяйство России в первой четверти XVIII столетия и реформа Петра Великого. С. 442—445.
26 Там же. С. 443.
27 Местными органами Ревизион-коллегии являлись земские камериры (см.: Инструкция или Наказ земским Камерирам в губерниях и провинциях // ПСЗ-1. Т. V. № 3296).
28 ПСЗ-1. Т. VI. №3877.
29 Там же. №4127.

- 15 -
при Сенате. Подлинные книги оставались в архивах местных
контрольных органов.
Ревизион-контора, получив счетные выписки, надлежащим
образом их рассматривала. В случае сомнений она могла потребовать
подлинные книги. Инструкцией предусматривались и строгие меры
наказания в отношении лиц, виновных в нарушении срока предос-
тавления отчетов. Несмотря на это, местные контрольные органы
уклонялись от присылки отчетов, что в конечном счете снижало
эффективность работы Ревизион-конторы.
После смерти Петра 1 происходят изменения в системе устрой-
ства государственных учреждений. Так, высшим финансовым
учреждением становится Верховный Тайный Совет, учрежденный
8 февраля 1726 г., в составе шести членов под председательством
Екатерины I.30 Ревизион-контора была вновь преобразована в
отдельное самостоятельное учреждение под прежним своим назва-
нием Ревизион-коллегии, но под особым наблюдением Сената.
Президентом Ревизион-коллегии был назначен генерал Д.Б. Бибиков,
которому вменялось в обязанность ежемесячно докладывать
Верховному Тайному Совету об успехах ревизии. Сенат же стал
учреждением, подчиненным Верховному Тайному Совету, который
Указом от 1 ноября 1727 г. был уполномочен рассматривать
ведомости о приходе и расходе в (из) казну(ы) денег и провианта.31
Для ревизии дел в военной, адмиралтейской и коммерческой
коллегии была учреждена особая временная комиссия.
В царствование Анны Иоанновны 7 мая 1733 г. был издан Рег-
ламент (Инструкция) Ревизион-коллегии,32 а еще ранее для усиления
работы Ревизион-коллегии было образовано девять счетных
комиссий. В их состав входили Сибирский Приказ, Конюшенный
Приказ, Канцелярии от строений, Комиссариатская, Провиантская,
Партикулярная верфь, Сестрорецкие заводы, Кронштадские работы
и бывшая купчина Сибирского Приказа. В 1733 г. всех их объедини-
ли в одну генеральную счетную комиссию.33 Она в свою очередь была
разделена на четыре департамента, которые занимались ревизией
счетов центральных и местных государственных учреждений. После
упразднения (1736) Генеральной счетной комиссии учреждается
особая Контора при Ревизион-коллегии с целью проверки счетов
прежних лет. Взыскание начетов поручалось Доимочной комиссии.34
Преобразования Анны Иоанновны были направлены на улуч-
шение качества работы ревизионных органов. Она требовала обращать
особое внимание на своевременную и правильно оформленную
присылку документов и счетов на ревизию. Ужесточились наказания
за нарушения сроков представления отчетов. Так, кроме штрафов, за
пять месяцев задержки отчетов в качестве санкции предусматрива-
лась даже каторга. В это время Ревизион-коллегия осуществляла
ревизию только в Петербурге и близлежащих губерниях. Для ревизии
отчетов в остальных губерниях в Москве учреждалась Ревизион-
контора. Последняя действовала самостоятельно, но в случае каких-
либо затруднений обращалась за помощью в их разрешении в
Ревизион-коллегию. В 1733 г. была издана вторая Инструкция, или
Регламент, Ревизион-коллегии. Одновременно с действиями, направ-
ленными на улучшение системы государственной отчетности, в
царствование Анны Иоанновны принимались постановления,
тормозившие развитие контроля, в соответствии с которыми из-под
контроля на временной и постоянной основе выводился ряд
государственных учреждений. Временно из сферы контроля вышли
гвардейские полки (1735—1737) и таможенное ведомство. Для
последнего в 1732 г. была образована Счетная экспедиция при Камер-
коллегии. Освобождалось от ревизии и духовное ведомство — Камер-
конторасинодальное управление. С 1733 г. на постоянной основе
освобождалось от ревизии придворное ведомство, для которого
учреждалась Придворная счетная экспедиция (контора). При
Военной коллегии также была создана самостоятельная счетная
экспедиция. Все эти мероприятия привели в конечном счете к еще
большему усложнению системы государственного счетоводства,
лишая тем самым государственный контроль необходимой полноты
и единства.35
С восшествием на престол Елизаветы Петровны предпринима-
ются новые попытки преобразования системы государственного
контроля. В частности, были упразднены все экспедиции и конторы,
а Ревизион-коллегия восстановлена в полномочиях и правах, которые
имела при Петре I. Она была обязана представлять годовые отчеты о
приходе, расходе и остатках сумм и ежемесячные ведомости о ходе и
результатах ревизии.
Преобразования Екатерины II в отношении Ревизион-коллегии
касались прежде всего значительного увеличения личного состава
этой Коллегии, так как она не справлялась с ревизией накопленных
материалов. Само учреждение было разделено на шесть департамен-
тов: четыре из них располагались в Петербурге, а два — в Москве.
Для наблюдения за производством ревизии ежегодно назначался
сенатор. По требованию Екатерины II, Ревизион-коллегия должна
была усилить контроль за денежными расходами государственных
учреждений. Пополнением казны поручалось заняться вновь
образованной Экспедиции государственных доходов при первом



30 Там же. Т. VII. № 4830.
31 Там же. №5192.
32 Там же. Т. IX. №6391.
33 Инструкция Генеральной Счетной Комиссии // Там же. № 6892.
34 ПСЗ-1.Т. IX. №6863.
- 16 -
35 См., напр.: Бочковский Ф.И. Организация Государственного контроля в России сравнительно с государствами Западной Европы. С. 57—58.
- 17 -

департаменте Сената.36 В ее обязанности входил контроль за
своевременным сбором, доставкой и сохранностью доходов, а также
за законностью производимых расходов.
В это время предпринимаются и другие попытки преобразова-
ния системы государственного контроля. В губернских казенных
палатах создаются особые экспедиции с контрольными учрежде-
ниями.37 Реформируются и центральные учреждения государствен-
ного контроля. В 1780 г. Экспедиция государственных доходов при
Сенате делится на четыре экспедиции под непосредственным
управлением государственного казначея, сосредоточившего в своих
руках все нити финансового управления. В результате всех этих мер
первая экспедиция стала заведовать доходами, вторая — расходами,
третья — ревизией счетов, четвертая — взысканием недоимок,
недоборов, начетов через местные власти.
Таким образом, с образованием третьей государственной экспе-
диции свидетельства счетов в 1781г. Ревизион-коллегия упразднена.
Был оставлен только один департамент для окончания ревизии (он
просуществовал до 1809 г.). При этом сохранялась Военно-счетная
экспедиция при Военной коллегии, возглавляемая генерал-
контролером. Правда, ее функции были ограничены только
производством ревизии приходно-расходной отчетности в военных
частях.
Начало XIX в. ознаменовалось для России глубоким кризисом
всей финансовой системы, одной из причин которого явилась
вопиющая бесконтрольность в расходовании государственных
средств. Одна из причин этого — полная неупорядоченность
бюджетно-сметного дела. Организация бюджетного дела в то время
была строго секретной и бесконтрольной, что порождало произвол и
невероятную расточительность властей при расходовании госу-
дарственных средств, многочисленные факты казнокрадства и иных
злоупотреблений. Следствие всего этого — постоянный перерасход
установленных смет.
Так, в 1807 г. дефицит государственного бюджета составил
44 млн руб., в 1808 г. — 125 млн руб., а в 1809 г. его размер достиг
36 Указ Сената «Об учреждении при 1-ом Сенате Департамента экспедиции о государ-
ственных доходах и о доставлении в оную из всех Присутственных мест полугодовых
ведомостей казенных доходах, доимках и взысканиях» от 19 марта 1773 г. // ПСЗ-1.
Т. XIX.
37 ПСЗ-1. Т. XXI. № 15141 (Например: 1) «О должности первой Экспедиции Директора Экономии», 2) «О должности второй Экспедиции Советника таможенных дел», 3) «О должности третьей Экспедиции Советника для горных дел», 4) «О должности четвертой Экспедиции Советника для Соляных дел», 5) «О должности пятой Экспедиции Советника», 6) «О должности шестой Экспедиции Губернского казначея», 7) «О должности седьмой экспедиции Асессора», 8) «О должности другого Асессора Казенной Палаты», 9) «О должности экспедиторов вообще»).
- 18 -
144 млн руб.38 Главным источником покрытия дефицита правитель-
ство видело выпуск ассигнаций. В 1810 г. объем эмиссии ассигнаций
достиг рекордной отметки — 533,2 млн руб., в результате чего курс
ассигнационного рубля упал до 33 коп. Правительство пыталось
покрыть растущий дефицит бюджета за счет займов. Однако эти
попытки оказались неудачными из-за высокой конкуренции
бессрочных вкладов в государственные кредитные учреждения.
Россия оказалась на грани финансового краха. При таких обстоя-
тельствах Император Александр I призвал к решению сложнейших
финансово-экономических проблем М.М. Сперанского.
Новый этап в развитии государственного финансового контроля
связан с реформаторской деятельностью М.М. Сперанского в сфере
управления и финансов.39 История Государственного контроля как
самостоятельного ведомства ведет свое начало с издания 25 июня
1811г. Манифеста об «Общем учреждении министерств».40
С принятием этого акта на практике началась реализация смелой
идеи М.М. Сперанского о независимости государственного контроля.
По его предложению, для осуществления контроля за всеми
денежными поступлениями и их расходами управление финансами
было распределено между тремя ведомствами — Министерством
финансов, Государственным казначейством и Главным управлением
ревизии государственных счетов (Государственным контролем).
Ревизия государственных счетов возглавлялась государствен-
ным контролером и состояла из Совета Государственного контроля,
Канцелярии Государственного контроля и Общего контрольного
присутствия. Государственный контролер наделялся правами
министра. Согласно Манифесту, министр как представитель
центральной исполнительной власти имел широкие полномочия.
Будучи полномочным представителем Императора, им назначенным
и только ему подчиненным, министр являлся полным хозяином в своем
ведомстве. Его действия ограничивались только властью Императора.
Государственному контролеру в ранге министра предоставлялись
специальные полномочия на издание общих распоряжений,
устанавливающих обязательные правила не только для подведомст-
венных учреждений, но и для частных лиц. Под его непо-
средственным началом находились Государственная экспедиция для
ревизии счетов, Военно-счетная экспедиция и Контрольный департа-
мент морских счетов (Департамент ревизии морских счетов).
Таким образом, существовавший до 1811г. разрозненный по
разным поручениям контроль утратил самостоятельное значение и
38 Билимович А.Д. Министерство финансов. 1802—1902: Исторический очерк. Киев,1903. С. 17.
39 См. подробнее: Золотые страницы финансового права в России. Т. 1. У истоков финансового права. М., 1998; Ялбулганов А.А. Государственный контроль в эпоху М.М. Сперанского: взлет и падение // Президентский контроль. 1998. № 1. С. 62—64.
40 ПСЗ-1. T.XXXI. № 24686.
- 19 -

был централизован в Главном управлении ревизии государственных
счетов, который возглавил человек из ближайшего окружения
М.М. Сперанского — прибалтийский барон Б. Кампенгаузен.
По свидетельству современников, Б. Кампенгаузен был образован-
ным и трудолюбивым человеком, взявшим верный курс в управ-
лении вверенным ему ведомством.41
Созданная система государственного контроля была по существу
всеохватывающей. Из-под государственного контроля выводились
только государственные кредитные учреждения, воспитательные
дома и другие благотворительные заведения, находящиеся под
патронажем Императора и императрицы. Все же прочие управления,
учреждения, ведомства, имевшие в обращении какие-либо денежные
суммы, были обязаны отчитываться перед органом государственного
контроля непосредственно или опосредованно, через соответствующие
инстанции. С самого момента основания контрольное ведомство
наделялось широчайшими полномочиями. Государственный
контроль задумывался М.М. Сперанским как противодействие
безответственности бюрократии, как узда, способная удержать
чиновников от бесконтрольного расходования и разворовывания
бюджетных денег.
На второй год пребывания Б. Кампенгаузена на посту руково-
дителя контрольного ведомства политические обстоятельства в
России резко изменились. Отставка М.М. Сперанского и провал его
грандиозного плана преобразования государственного управления
сильно ударили по новому контрольному ведомству. Без поддержки
могущественного реформатора позиция государственного контролера
стала заметно ослабевать, а само контрольное ведомство постепенно
пришло в упадок.
В 20-х годах XIX в. из сферы государственного контроля выво-
дится целый ряд учреждений: Удельный департамент, Кадетский
корпус, Российская Академия Наук, Комитет опекунства израиль-
ских христиан и др. Освобождались от ревизии денежные средства,
направлявшиеся на содержание Царскосельского дворца, канцеля-
рии Комитета министров, Комиссии духовных училищ, Пажеского
корпуса, а также расходы на постройку Зимнего дворца.42
Окончательное крушение идеи государственного контроля, как
она была задумана М.М. Сперанским, произошло к концу царство-
вания Александра I, когда отказались от важнейшего принципа
государственного контроля — осуществлять ревизию по подлинным
книгам и документам. Взамен была установлена система общих, или,
как их стали называть позже, генеральных отчетов. Сущность ее
41 Кремяновский М. Государственный контроль в России за сто лет // Вестник Европы. 1915. №7. С. 118.
42 См., напр.: Высочайше утвержденное положение Комитета Министров «О не требовании в Государственный контроль отчетов об употреблении сумм, отпускаемых на Канцелярию Комитета Министров» от 24 марта 1823 г. // ПСЗ-1. XXXVIII. № 29379.
- 20 -
состояла в том, что документальную проверку отчетности произво-
дили у себя сами ведомства, распоряжающиеся государственными
средствами. В центральный орган государственного контроля они
доставляли лишь результаты этой проверки в виде сводных система-
тизированных отчетов.
Период развития государственного финансового контроля,
связанный с деятельностью М.М. Сперанского, завершился: попытка
создать контрольный орган, способный бороться с финансовыми
злоупотреблениями и чиновничьим произволом при расходовании
государственных средств, оказалась безуспешной.
В 1836 г. Главное управление ревизии государственных счетов
Российской Империи переименовывается в Государственный
контроль.
Вообще попытки преобразования системы государственного
контроля предпринимались при Николае I дважды. В первый раз
вопрос об изменениях возник в 1836 г. Государственный контролер
А.З.Хитрово, выполняя поручение Николая!, представил проект
Положения о Государственном контроле, основанном на системе
ревизии генеральных отчетов. Альтернативный проект в Государст-
венный совет внес и генерал-адъютант П.Д. Киселев. Он предложил
отказаться от системы ревизии генеральных отчетов, возложив на
Государственный контроль проведение ревизии по подлинным
книгам и документам. По мнению П.Д. Киселева, только такая
ревизия позволила бы удостовериться в законности расходования
государственных средств. Государственный совет отклонил проект
П.Д. Киселева, предложив подождать, «пока на опыте не обнаружатся»
недостатки действующей системы контроля. Таким образом,
издание 30 декабря 1836 г. Положения о Государственном контроле
означало успех проекта А.З. Хитрово.
В соответствии с этим Положением в составе Государственного
контроля были созданы: Совет Государственного контроля (под
председательством государственного контролера), контрольные
департаменты для ревизии счетов гражданского, военного и
морского ведомств, канцелярия и архив. В структуру Государствен-
ного контроля также вошли: товарищ государственного контролера,
центральная бухгалтерия, комиссия для проверки денежной и
материальной отчетности установлений Государственного контроля,
комиссия для проверки годовых отчетов частных железных дорог,
контрольные палаты и местные контрольные части на казенных и
частных железных дорогах. Совет Государственного контроля
рассматривал и утверждал результаты ревизий, производимых
департаментами. Государственный же контролер единолично решал
лишь вопросы распорядительного характера.
В Положении также устанавливалось четкое различие между
производством ревизии счетов, возложенным на департаменты
Государственного контроля, и утверждением результатов ревизии
- 21 -

Советом Государственного контроля. Контрольные департаменты,
возглавлявшиеся генерал-контролерами, состояли из общих при-
сутствий, отделений и канцелярий. Их полномочия ограничивались
ревизией генеральных отчетов, составлением ежегодных табелей о
результатах ревизии и некоторыми другими незначительными
делами. В состав общего присутствия всех департаментов, кроме
председательствующего генерал-контролера, входили вице-директор,
обер-контролер и чиновники по особым поручениям. Последние
назначались указами Императора по представлению государствен-
ного контролера.
Генерал-контролеры следили за своевременностью проведения
ревизии, отвечали за правильность ее производства и распределяли
обязанности между должностными лицами департамента и общих
присутствий. Круг задач общего присутствия согласно Положению
был широким, но с минимумом властных полномочий: рассмотре-
ние и заключение ревизии, производимой самими департаментами;
«обсуждение степени выгодности» подлежащих проверке операций,
независимо от законности их производства и правильности самих
счетов; разрешение отдельных возникающих при ревизии вопросов
и др. Общие присутствия департаментов имели право самостоятель-
но налагать начеты и взыскания, но лишь те, которые открывались
ревизионными инстанциями министерств и главных управлений.
По соглашению с названными инстанциями общие присутствия
департаментов могли утверждать и такие начеты и взыскания,
которые открывались самими департаментами.
Комиссии же с завершением порученных им дел постепенно
(1836—1850) закрывались.
Для наблюдения за движением казенных средств и правильно-
стью проведения ревизии чиновники Государственного контроля
откомандировывались в управления. Иногда они направлялись в
губернии для проверки на местах книг и счетов. В губерниях ревизия
проводилась в казенных палатах счетными отделениями (с 1831 г. —
контрольные отделения). Казенные палаты направляли свои отчеты
на ревизию в соответствующие департаменты министерств и
главных управлений.
Таким образом, отказ от важнейшего принципа Государствен-
ного контроля — осуществлять ревизию по подлинным книгам и
документам — по сути свел на нет эффективность государственного
контроля. Как уже отмечалось, взамен была установлена ревизия
генеральных отчетов, представляющихся министерствам. По существу,
все сводилось к самоконтролю, что было равносильно отсутствию
всякого контроля. К тому же генеральные отчеты министерств
доставлялись в Государственный контроль иногда через пять-шесть
лет после окончания ими документальной проверки отчетности.
Хотя Государственному контролю и было предоставлено право
непосредственной перепроверки отчетности через командируемых
для этой цели контролеров, у последних не было достаточных
средств и сил, чтобы провести серьезную перепроверку. Вряд ли
подобные мероприятия могли иметь какой-либо успех при той
огромной отчетности, которая подлежала ревизии Государственного
контроля. Этот орган не имел также необходимых данных для
конкретных и обоснованных выводов и замечаний. В итоге государ-
ственные контрольные учреждения оказались бессильны выполнить
задачи, установленные законодательством о счетной и контрольной
деятельности.
Все это происходило на фоне беспрецедентного роста дефицита
государственного бюджета: в 1840 г. он составил 19 млн руб., а в
1850 г. — 64 млн руб.43 Особую остроту финансовой ситуации
создавали и другие нерешенные вопросы, в частности отсутствие
единства кассы. Государственные денежные средства были рассредо-
точены по многочисленным кассам отдельных ведомств, где они
нередко лежали годами без употребления, тогда как Министерство
финансов вынуждено было прибегать для покрытия потребности в
деньгах к внешним и внутренним займам. Отсутствие единства
кассы умножало случаи растрат и хищений государственных средств.
Всякая сумма, ассигнованная какому-либо ведомству, исчезала
навсегда для государственного казначейства.
Вторично вопрос об изменении ревизионной системы возник в
1851 г. в Комитете о сокращении переписки по гражданскому
управлению. Член Комитета, товарищ государственного контролера
М.М. Брискорн высказался за коренное преобразование сущест-
вующей контрольной системы, предложив использовать на практике
предварительный контроль вместо контроля последующего. Госу-
дарственный контролер А.З. Хитрово решительно выступил против
этого предложения. Комитет представил все материалы по данному
вопросу в Государственный Совет. Последний, уклонившись от
решения вопроса по существу, возбудил ходатайство об учреждении
особого Контрольного комитета, который должен был рассмотреть
положение ревизионного дела в стране. Такой комитет был образован
14 августа 1852 г. Указом Императора, а его председателем назначен
действительный тайный советник князь П.П. Гагарин.44
Вновь созданный Контрольный комитет немедленно приступил
к работе, но вскоре среди его членов обнаружились разногласия по
вопросу реформы действующей контрольной системы. Большинство
членов Комитета считали возможным ограничиться частичными
улучшениями. С этим мнением согласился и государственный
контролер А.З.Хитрово. Два же члена Комитета высказались за
необходимость радикального преобразования контрольной системы.
43 Сабуров П. Материалы для истории русских финансов. СПб., 1899. Приложения 1—34.
44 Банковский Ф.И. Организация Государственного контроля в России сравнительно с другими государствами Западной Европы. С. 63.



- 23 -


- 22 -

Одним из них был директор Департамента государственного
казначейства, тайный советник A.M. Княжевич. Он настаивал на
введении системы, предложенной в 1837 г. П.Д. Киселевым, т. е. на
сосредоточении в Государственном контроле документальной ревизии
всей отчетности ведомств.
Император Николай I признал мнение A.M. Княжевича вполне
основательным,45 в связи с чем пожелал выслушать объяснения
государственного контролера. А.З. Хитрово представил свои сообра-
жения по данному вопросу. В частности, он указывал на особые
государственные условия России, обширность ее территории, на
неудавшийся опыт прежних лет и, наконец, на неизбежность
больших затрат, которые вызовет введение новой контрольной
системы. По мнению А.З. Хитрово, документальная ревизия отчет-
ности, производимая непосредственно самими ведомствами, имеет
то преимущество, что начальство всегда может побудить подчинен-
ных ему лиц своевременно представлять отчетность на ревизию и
исправно ее нести. Органы же Государственного контроля по всем
этим вопросам должны входить в продолжительную, часто бесплод-
ную переписку с многочисленными не подчиненными контролю
учреждениями. А.З. Хитрово подчеркивал, что передача докумен-
тальной ревизии Государственному контролю могла повлечь за
собой двойную отчетность — перед руководителями ведомств и
Государственным контролем. Исходя из этого, А.З. Хитрово сделал
вывод, что сосредоточение документальной ревизии отчетности в
Государственном контроле не обещает положительных результатов.
Император согласился с доводами государственного контролера, и
действовавшая система ревизии была сохранена.46
Печальные результаты крымской войны (1853—1856) заставили
правительство принять меры к упорядочению деятельности
Государственного контроля. Поражение в этой войне современники
объясняли неумелой организацией армии, нехваткой боеприпасов,
продуктов питания, что непосредственно увязывалось с существо-
вавшим тогда повальным казнокрадством и взяточничеством.
Военные расходы достигли суммы в 528 млн руб., что вызвало
быстрый рост и без того хронического бюджетного дефицита.47
Первая попытка создания контрольного аппарата для ревизии
расходов военного времени была предпринята в 1828 г. Тогда в
составе действующей армии против турок за Дунаем были учрежде-
ны особые временные счетные комиссии из служащих гражданского
ведомства. Комиссии эти состояли при главной квартире армии и
при штабах корпусов. Однако попытка ввести контроль в полевой
45 Там же. С. 63.
46 Сакович В.А. Государственный контроль в России, его история и современное
устройство. С. 140—141.
47 Фридман М.И. Наша финансовая система. Опыт характеристики. СПб., 1905.
С.
-24 -
обстановке не увенчалась успехом. Предпринятая в 1830—1831 гг.
организация таких же счетных комиссий с аналогичными целями во
время польской кампании нисколько не улучшила постановку
полевого финансового контроля в действующей армии. Не дала
никаких положительных результатов для упорядочения учета и
ревизии расходов военного времени и крымская война, даже
наоборот — казнокрадство усилилось. Роль Государственного
контроля свелась только к тому, что он по окончании войны многие
годы занимался ревизией отчетности, связанной с ведением войны.
Дела по начетам, например, были закончены только в 1888 г.
Разумеется, это лишало ревизии всякой практической значимости.
В то же время печальные результаты крымской войны послужили
толчком к проведению реформ не только в области финансово-
контрольной системы, но и в области государственного управления.
Инициатива реформы Государственного контроля в 60-х годах
XIX в. принадлежала талантливому государственному деятелю
В.А. Татаринову.48 На его плечи легла и главная тяжесть практиче-
ской реализации этих преобразований в жизнь. Он, развивая идеи
М.М.Сперанского о независимости контроля, стремился создать
полноправный и авторитетный Государственный контроль.
В.А. Татаринов, будучи генерал-контролером департамента граж-
данских отчетов, в 1855—1858 гг. внимательно изучал организацию
государственного контроля в европейских странах. По возвращении
он выдвинул свой проект реорганизации этого учреждения. Реформу
Государственного контроля В.А. Татаринов связывал с задачами
преобразования сметного дела и кассовой системы.
Уже в конце 1858 г. Императору Александру II был представлен
разработанный В.А. Татариновым проект организации бюджетного,
кассового и контрольного дела в России. В области организации
бюджета он предлагал составлять единообразные для всех ведомств
сметы, охватывавшие все государственные доходы и расходы, а
также рассматривать и утверждать сметы одновременно с рассмотре-
нием последнего отчета об исполнении государственного бюджета.
В.А. Татаринов считал, что необходимо запретить перенос кредитов
из одного главного подразделения сметы в другое, разрешить такой
перенос только внутри данного подразделения сметы, а сметы
заключать в определенный срок, после которого кредиты по сметам
министерств должны быть закрыты.
Рассматривая вопросы преобразования кассового дела в Рос-
сии, он выдвигал требование установить единство кассы. По его
мнению, все денежные средства следовало сосредоточить в ведении
Министерства финансов, которое, собирая все государственные
доходы, должно удовлетворять всех непосредственных кредиторов
казны по предписаниям ведомств, распоряжающихся кредитами.
43 Подробнее о нем и его деятельности см. в кн.: Алышевский Н.Я.В память В. А. Татаринова. О прошлом и нынешнем устройстве Государственного контроля. СПб., 1881.
- 25 -

В.А. Татаринов допускал отпуск только небольших авансов учрежде-
ниям на мелкие, не терпящие отлагательства расходы. Для
производства ревизии он предлагал установить одну ревизионную
инстанцию — Государственный контроль, который по подлинным
актам и документам будет проверять действия как исполнителей
(кассиров), так и распорядителей кредитами.
В.А. Татаринов выступил также с идеей введения предвари-
тельного контроля. Опыт европейских стран указывал на большую
эффективность и совершенность данного вида контроля в сравнении
с последующим контролем. Если последующий контроль лишь
фиксировал фактически произведенный расход, то предварительный
контроль мог предупредить нежелательный расход денежных
средств. По В.А. Татаринову, единство кассы предполагает существо-
вание предварительного контроля. Министерство финансов обязано
представлять отчеты о средствах, выданных им ведомствам. При
выдаче денег из касс Министерства финансов должна производиться
проверка соответствующих документов.
Вообще, вопрос состоял не в том, нужен ли при единстве кассы
предварительный контроль, — это не вызывало сомнений, а в том,
на кого удобнее его возложить — на Министерство финансов или на
Государственный контроль. В случае наделения правом на проведе-
ние предварительного контроля Министерства финансов Госу-
дарственный контроль все-таки по совершении операций обязан
был произвести проверку, что привело бы к дублированию одной и
той же работы двумя ревизионными инстанциями.
Правильно организованный предварительный контроль,
утверждал В.А. Татаринов, придаст ревизии быстроту и обнаружит ее
непосредственные результаты. Он предлагал, во-первых, установить
обязанность периодического доставления Государственному контролю
документов и счетов для последующей ревизии, а также предоста-
вить ему право ревизии касс с пересчетом находившейся в них
наличности, а во-вторых, возложить на Государственный контроль
составление отчета об оборотах всех государственных средств. Отчет
требовалось составлять не позже конца года, следующего за
отчетным, и, таким образом, он должен был приниматься во
внимание при рассмотрении сметы на следующий год.
Комитет Министров, где рассматривался разработанный
В.А. Татариновым проект, решил создать особую комиссию,
получившую название Высшей комиссии. Она была учреждена
13 ноября 1858 г., а 13 февраля 1859 г. Высшая комиссия уже
направила Императору Александру II доклад, в основе которого
лежали предложения В.А. Татаринова. Решение Комиссии было
сформулировано в 11 пунктах, объединенных в три части: а) по
системе смет, б) по организации касс, в) по системе отчетности. Все
они соответствовали разработанному В.А. Татариновым проекту
организации бюджетного, кассового и контрольного дела в России.
- 26 -

Это решение Комиссия направила на отзыв и министрам, кото-
рые встретили реформы резким противодействием. Такая реакция
не стала неожиданностью, поскольку в случае реализации предла-
гавшихся реформ для них существенно ограничивалась возможность
бесконтрольно распоряжаться государственными средствами.
Особенно враждебно был встречен план реформы Государственного
контроля. Возражая против введения документальной ревизии,
противники реформы утверждали, что данная мера вызовет лишь
увеличение штата контрольных учреждений и расходов на их
содержание и не принесет ощутимой пользы. При этом они
ссылались на провал попыток введения документальной ревизии в
XVIII в.
Энергичные возражения встретило и предложение В.А. Татаринова
о введении предварительного контроля. Военный министр
И.О. Сухозанет в своем заключении писал, что Военное министерст-
во сомневается в какой-либо пользе этого вида контроля, а на
практике подобные нововведения встретят непреодолимые препят-
ствия.
18 февраля 1859 г. Александр II утвердил разработанные
В.А. Татариновым и представленные Высшей контрольной комиссией
«коренные начала» преобразования государственной отчетности, в том
числе и введение предварительного контроля. Для составления на
основе принятого проекта правил и форм сметного, кассового и
ревизионного порядка была создана специальная комиссия из
представителей всех ведомств под председательством В.А. Татаринова.
Финансово-контрольная реформа начала претворяться в жизнь
осторожно и постепенно. «Правила составления, утверждения и
исполнения государственной росписи и финансовых смет мини-
стерств и главных управлений» от 22 мая 1862 г. упорядочили
финансово-контрольное дело России. В государственную роспись
стали включаться все расходы и источники их покрытия. Бюджет
1863 г. впервые представил относительно полную картину доходов и
расходов государства. В бюджет дополнительно вошли около 43 млн руб.
доходов, а также 438 млн руб. расходов, ранее в бюджет не
включавшихся.
Государственная роспись стала составляться из финансовых
смет министерств и главных управлений. В рассмотрении смет
должен был принимать деятельное участие Государственный
контроль; в его обязанность входило сверять сметные предположе-
ния с действительным исполнением предыдущих смет. Роспись
государственных доходов и расходов стала ежегодно публико-
ваться с 1882 г.
Установление единства государственного бюджета делало необ-
ходимым сосредоточение в Министерстве финансов всех поступлений и
производство всех платежей. С этой целью Комиссия под председа-
тельством В.А. Татаринова составила правила о поступлении
- 27

государственных доходов и производстве государственных расходов,
известные под кратким наименованием «Кассовые правила».
С 1864 г. вводится единство кассы, сначала как эксперимент
только в Санкт-Петербурге,49 а затем в течение 1866—1868 гг. на
территории всей страны.5
При обсуждении в 1863 г. порядка введения в Санкт-Петербурге
единства кассы одновременно с установлением предварительного
контроля министр финансов М.Х. Рейтерн резко выступил против
учреждения предварительного контроля. Комитет Министров при-
соединился к позиции министра финансов и принял решение при
введении единства кассы не устанавливать требования проведения
предварительного контроля, а ограничиться лишь последующей
документальной ревизией. За Государственным контролем призна-
валось только право предварительного рассмотрения смет.
Государственному контролю не предоставили и права фактиче-
ской ревизии, т. е. сличения на месте документов с действительным
наличием денежных средств и иного имущества. От ревизии Госу-
дарственного контроля освобождались некоторые учреждения:
Министерство двора, удельное ведомство, благотворительные
учреждения, а также государственные кредитные учреждения и
Канцелярия министра финансов по кредитной части, через которую
производились все финансовые операции с иностранными
государствами.
Хотя реформа Государственного контроля на деле получилась
неполной, половинчатой, она все же сыграла положительную роль,
во многом благодаря усилиям В А Татарином. Несомненным шагом
вперед в реформировании Государственного контроля явилось
внедрение документальной ревизии. Вместо прежней системы рас-
смотрения общих министерских отчетов, не дававших оснований
для конкретных и обоснованных выводов, органы Государственного
контроля получили доступ к подлинным документам. В практиче-
ской деятельности органы Государственного контроля обращали
серьезное внимание на организацию ревизии государственных
доходов, которые до 50-х годов XIX в. Государственным контролем
не проверялись.
Назначенный в 1863 г. на должность государственного контро-
лера В.А. Татаринов полагал, что ревизия одних денежных средств
останется односторонней, пока не будет связана с документальной
ревизией имущественных ценностей. Раньше материальные ценности
Государственным контролем не ревизовались. В связи с этим
главный контрольный орган России разработал общие правила
материальной отчетности, нашедшие применение на интендантских
складах, в портах, на горных заводах и т.д. Со второй половины
49 Полное Собрание Законов Российской Империи. Собр. 2-е (далее — ПСЗ-2).
Т. XXXVIII. №40100.
50 Там же. Т. XL. №41940.
- 28 -

60-х годов XIX в. на казенных железных дорогах стал вводиться,
правда в ограниченных размерах, фактический контроль.
Реализация реформы ознаменовалась также созданием местных
органов Государственного контроля — контрольных палат.
С 1 января 1865 г. контрольные палаты появились в 12 губерниях.
После утверждения 1 января 1866 г. Закона о контрольных палатах
эти учреждения открылись во всех губерниях и областях Российской
Империи, за исключением Закавказья и Туркестанского округа.51
Контрольные палаты производили ревизию отчетности местных
учреждений. На них возлагалась ревизия по бухгалтерским книгам и
подлинным документам денежных оборотов губернских казначейств
и управлений, распоряжающихся кредитами и сбором государствен-
ных доходов, а также проверка по подлинным документам правиль-
ности операций с материальными ценностями. Контрольные палаты
подчинялись государственному контролеру и перед ним отчитыва-
лись. Местное губернское начальство не могло давать контрольным
палатам никаких непосредственных распоряжений.
В середине 1866 г. министр внутренних дел потребовал усиления
административно-полицейского надзора в губерниях с параллель-
ным усилением власти губернаторов и предоставления им с этой
целью права производить внезапную ревизию губернских учрежде-
ний и приостанавливать исполнение любого распоряжения этих
учреждений. Однако, по настоянию В.А. Татаринова, было намечено
сделать исключение для учреждений Государственного контроля и не
ставить их в непосредственную зависимость от губернаторов.
Комитет Министров, рассмотревший этот вопрос в отсутствие
ВА. Татаринова, постановил предоставить губернаторам право
производить ревизию во всех губернских учреждениях, не оговорив,
что учреждения Государственного контроля должны быть изъяты из
подчинения губернаторам. Таким образом, контрольные палаты
попадали в подчинение к губернаторам.
ВА. Татаринов немедленно возбудил ходатайство об отмене
нового постановления в отношении контрольных палат. В своей
записке Александру II он аргументировал это тем, что губернаторы
являются главными распорядителями почти всех кредитов граж-
данских ведомств, подлежащих ревизии местных контрольных палат,
и что поэтому с подчинением губернаторам ревизоров, которые
проверяют их распоряжения по расходованию сумм, нельзя ожидать от
них ни беспристрастной, ни независимой ревизии. ВА. Татаринову
51 Высочайше утвержденное мнение Государственного Совета «Об открытии, с
1-го января 1865 года, местных контрольных учреждений в 12-ти губерниях, в которых
с того времени вводится единство кассы» от 30 ноября 1864 г. // ПСЗ-2. Т.ХХХГХ. № 41513. -
21 декабря 1864 г. было принято «Временное положение о местных контрольных
учреждениях в 12 губерниях — С.-Петербургской, Новгородской, Псковской, Олонецкой,
Архангельской, Лифляндской, Эстляндской, Екатеринославской, Херсонской,
Таврической и в Бессарабской области» (ПСЗ-2. Т. XXXIX. № 41604).
- 29 -

удалось добиться отмены постановления Комитета Министров в
отношении контрольных палат.
Сосредоточение в контрольных палатах всей первичной доку-
ментации и последующая ее проверка дали возможность составлять
годовой отчет Государственного контроля по исполнению бюджета.
С 1868 г. эти отчеты стали публиковаться.
В качестве руководителя Государственного контроля В.А. Тата-
ринов в своих приказах и инструкциях разъяснял служащим
контроля задачи новой ревизионной системы, ее принципы и
методы.52 По убеждению В.А. Татаринова, с введением документаль-
ной ревизии Государственный контроль получил возможность
входить во все детали, связанные с движением государственных
средств, и всесторонне изучать государственное хозяйство. Он
подчеркивал значение в контрольном деле факта и подлинного
документа, считая, что документ должен быть «прямым и исключи-
тельным орудием ревизии». Обязательным условием ревизии
В.А. Татаринов называл ознакомление с хозяйством ревизуемых
учреждений, проверку хозяйственной целесообразности и выгодно-
сти операций. Именно поэтому он требовал, чтобы каждый ревизор
независимо от проверки правильности оборотов ревизуемого
управления обращал внимание на существующие в данном управле-
нии способы производства хозяйственных операций и на их
результаты.
При последовательном развитии ревизионной работы, полагал
В.А. Татаринов, Государственный контроль, собирая у себя данные о
государственном хозяйстве, должен был представлять правительству
свои соображения о необходимости тех или других изменений и
дополнений к действующим законам. Он считал, что цель рацио-
нально организованного контроля — не столько преследование,
сколько предупреждение неправильных действий, а поэтому
результаты ревизии должны выражаться не в количестве сделанных
замечаний и налагаемых начетов, а в предупреждении неправильных
действий. Этого можно достичь при условии, если распорядитель-
ные управления будут знать, что всякое их неправильное действие по
распоряжению государственными средствами обнаружит контроль.
В.А. Татаринов требовал единства основных направлений дея-
тельности всех учреждений Государственного контроля. Для этого,
считал он, во-первых, необходима общность руководства, а
во-вторых, каждый местный орган Государственного контроля,
каждая контрольная палата должны знать об общем направлении и
важнейших практических результатах деятельности всех прочих
учреждений Государственного контроля. В.А. Татаринов настоя-
тельно рекомендовал установить связь контрольных органов со
52 Сакович В.А. Государственный контроль в России, его история и современное
устройство. С. 141—148.
- 30 -

статистическими комитетами, от которых контрольные органы
могли получить весьма полезные для ревизии данные.
Контрольная реформа находилась в неразрывной связи с пре-
образованиями, проводившимися в то время в финансовой сфере.
Без нее все ограничения прав распорядительных управлений,
предусмотренные сметной и кассовой реформами, не получили бы
практического осуществления. В то же время и контрольную систему
нельзя было изменить без преобразования всего сметно-кассового
дела. Контрольная реформа — одно из звеньев в цепи реформ
60-х годов XIX в. в области государственного управления.
После смерти В.А. Татаринова Император Александр II назначил
на должность государственного контролера А.А. Абазу, который
занимал этот пост с 17 февраля 1871 г. до 1 января 1874 г.5
Основной проблемой Государственного контроля в то время
стало взыскание миллионных начетов, определенных контрольными
палатами. Решить этот вопрос АААбазе полностью не удалось —
мешали как объективные, так и субъективные причины. О слож-
ностях проводимой в то время контрольной реформы эмоционально
отзывался один из ее участников А.А. Головачев. Контроль
«не облечен ровно никакой властью, — писал он. — Начать с того,
что деятельность Государственного контроля может быть парализована
очень просто — неприложением к требованию сумм документов,
необходимых для ревизии. Контроль обращается с просьбою о высылке
их; но вследствие отсутствия всякой ответственности можно не
только не исполнить требование контроля, но даже и не отвечать...
В губерниях бывали случаи, что такие просьбы ревизионных
учреждений оставались неисполненными по четыре года.
Но положим, что контроль после долгих ожиданий соберет, нако-
нец, все нужные документы и находит расход неправильным. Тогда
он обязан требовать объяснения от распорядителя. Но ведь с
объяснением может быть та же история, как и с требованием
документов; сверх того, ответ может быть дан неполный и неудовле-
творительный, тогда необходимо входить в новую переписку, и т.д.
Наконец, положим, что заключение контроля о начете состоялось, но
оно не имеет силы до тех пор, пока на него не изъявит согласие
начальство места или лица, подвергаемого начету. Если же начету
подвергается именно начальствующее по известному ведомству лицо
в губернии, то определение ревизионного учреждения сообщается
ему на заключение... Почти во всех случаях начет входит на рассмот-
рение Совета Государственного контроля, где начинается опять та
же процедура, те же ожидания заключений и согласия с мнением
контроля. Если же такого согласия не получится или если начет
падает на губернатора, то дело должно идти на рассмотрение
Правительствующего Сената. Отсюда следует, что постановления
53 Государственный контроль. 1811—1911. СПб., 1911. С. 107—108.
- 31 -

контроля получают законную силу только тогда, когда с ними
соглашаются распорядительные управления, и что окончательное
определение начета можно затянуть лет на 10 и более, а от времени
его окончательного определения до взыскания еще далеко...».
Преемником А.А. Абазы стал С.А. Грейг. Возглавляя Государст-
венный контроль России в 1874—1877 гг., С.А. Грейг особое
внимание уделял насаждению фактического контроля. При нем
получил развитие полевой контроль, осуществлявший фактический
контроль за совершением хозяйственных операций на месте
военных действий. Кроме того, в первые годы руководства Государ-
ственным контролем С.А. Грейг поднял вопрос о необходимости
подчинения постоянному правительственному надзору оборотов
частных железных дорог, огромная задолженность которых казне
наносила значительный ущерб финансам государства. Данное
предложение было одобрено Императором, после чего была
образована комиссия для выработки соответствующего положения,
закончившая работу в 1877 г. Однако реализация этого плана
началась уже при преемнике С.А. Грейга — Д.М. Сольском.
Как и его предшественники, Д.М. Сольский последовательно и
настойчиво совершенствовал порядок проведения предварительного
и фактического контроля. Особое внимание обращалось на
совершенствование организационной структуры контрольных
учреждений. Так, в 1884 г. из Департамента гражданской отчетности
был выделен на правах ревизионного департамента особый Желез-
нодорожный департамент, а в 1886 г. образована Комиссия для
проверки годовых отчетов частных железных дорог. В 1888 г. из того
же Департамента гражданской отчетности была вьщелена Центральная
бухгалтерия с делопроизводством отчетов по исполнению Государст-
венной Росписи.55
Следует отметить, что в 1870—1880-х годах отчет Государствен-
ного контроля по исполнению Государственной Росписи
составлялся вообще по данным, основанным на документах,
проверенных в кассовом отношении, т. е. каждая сумма, внесенная в
отчет в соответствующую рубрику, действительно подтверждается
кассовым приходным или расходным документом. Однако этот отчет
не содержал результатов ревизии, имевшей цель обследовать
произведенные хозяйственные обороты с позиции их законности,
правильности и необходимости.
В царствование Александра III были приняты также меры по
установлению правильного распределения по Государственной
Росписи доходов и расходов. По соглашению Государственного
контроля с Министерством финансов образована специальная
комиссия, признавшая, что необходимо составлять смету и роспись
по доходам по одному плану с тем, чтобы главные части смет
54 Головачев А.А. Десять лет реформ. 1861—1871. СПб., 1872. С. 134—135.
55 Государственный контроль. 1811—1911. С. 109—110, 224.
- 32 -
соответствовали делениям росписи. Выработанная на таких осно-
ваниях классификация государственных доходов была утверждена
императорским Указом от 14 июня 1891г. Для расходных смет
какой-либо однородной классификации не устанавливалось ввиду
их постоянных изменений.56
С конца XIX в. новое устройство Государственного контроля
определялось Актом, Высочайше утвержденным 28 апреля 1892 г.57
Согласно ст. 1 этого документа, Государственный контроль оста-
вался самостоятельной единицей в системе финансового управления.
В его задачи входил контроль за законностью и правильностью
распорядительных и исполнительных действий по приходу, расходу
и хранению капиталов, находившихся в ведении подотчетных
учреждений. Эти функции выполнялись центральными и местными
органами Государственного контроля. В состав первого входили
государственный контролер (должность государственного контролера
была учреждена Манифестом 25 июня 1811 г.), товарищ государст-
венного контролера, Совет Государственного контроля (образован
в 1836 г.), ревизионные департаменты, канцелярия Государствен-
ного контроля (учреждена в 1836 г.), центральная бухгалтерия
Государственного контроля, комиссия для проверки денежной и
материальной отчетности, установлений Государственного контроля,
комиссии для проверки годовых отчетов частных железных дорог за
прежнее время и текущих отчетов тех частных железных дорог, при
которых не учрежден местный правительственный контроль.
В полномочия Государственного контроля, кроме надзорных
функций, также включалось утверждение инструкций о порядке
ревизионного делопроизводства.58 Причем издание инструкций и
положений министрами и главноуправляющими, касавшихся счето-
водства и отчетности, допускалось только по предварительному
соглашению с государственным контролером. Он определял порядок
поступления и рассмотрения дел в Совете Государственного
контроля, представлял на высочайшее утверждение кандидатов для
замещения должностей генерал-контролеров, директора канцелярии
Государственного контроля, управляющих контрольными палатами
и главных контролеров эксплуатационного контроля на казенных
железных дорогах.
Государственный контролер ежегодно 15 мая представлял Импе-
ратору отчет о ревизионной деятельности Государственного контроля за
56 Об изменении классификации Государственной Росписи доходов и доходных смет //
ПСЗ-3. Т. XI. № 783.
57 Закон «Учреждение государственного контроля» от 28 апреля 1892 г. // Собрание
правил о составлении, рассмотрении, утверждении и исполнении Государственной
Росписи и финансовых смет министерств и главных управлений. СПб., 1897. Огд. 1. С. 1—25
(далее — Собрание правил...).
58 См., напр.: Сборник инструкций учреждениям Государственного контроля.
Вып. 1.СП6., 1894.
- 33 -

минувший год, а Государственному Совету ежегодно, не позднее
1 октября, — общий отчет по исполнению финансовых смет за
минувший год, а к 1 ноября — объяснительную записку и приложе-
ния к отчету.59
Товарищ государственного контролера (на правах товарища
министра) заведовал всем делопроизводством в центральных органах
контрольного учреждения, а в случаях отсутствия руководителя
заменял его.
Права и обязанности Совета Государственного контроля были
значительно расширены Законом от 21 марта 1890 г.60 Этот орган
определял меры по усовершенствованию счетоводства, отчетности и
ревизии. В его обязанности также входили постоянный контроль за
правильностью производимой ревизии, разрешение возникавших
при ревизии затруднений, анализ результатов ревизии. На рассмотрение1
Совета Государственного контроля ревизионные учреждения вносили
дела по протестам, по начетам и взысканиям, дела, решение которых
не входили в их компетенцию, а также все дела, которые государст-
венный контролер считал необходимым подвергнуть коллегиаль-
ному обсуждению.
К ревизионным департаментам относились Департамент граж-
данской отчетности, Департамент военной и морской отчетности и
Департамент железнодорожной отчетности. В состав департаментов
входили общие присутствия, помощники генерал-контролеров,
старшие и младшие ревизоры, помощники ревизоров, секретари,
журналисты и счетные чиновники. Права и обязанности общих
присутствий департаментов были определены Законом от 21 марта
1890 г.61
Центральная бухгалтерия Государственного контроля возглав-
лялась одним из членов Совета Государственного контроля и
состояла из главного бухгалтера, бухгалтеров и их помощников и
счетных чиновников. Канцелярия Государственного контроля
состояла из директора, вице-директора, делопроизводителей и их
помощников, бухгалтера, экзекутора, общего журналиста и началь-
ника Архива центральных учреждений Государственного контроля.
Комиссия для проверки денежной и материальной отчетности
установлений Государственного контроля после 28 апреля 1892 г.
стала работать на постоянной основе под председательством одного
из членов Совета, не занимавшего в нем должности. Комиссия для
проверки отчетности частных железных дорог образовывалась под
председательством генерал-контролера Департамента железнодо-
рожной отчетности. В комиссию также включались по два человека
из Государственного контроля и из Министерства путей сообщения
и один человек из Министерства финансов.
59 Собрание правил... Отд. 5. С. 3—4.
60 Собр. Узак. 1890. № 45. Ст. 1688,1690.
61 Там же. Ст. 1749, 1755, 1756, 1777.
- 34 -
К местным органам государственного контроля относились
контрольные палаты и местные контрольные отделения для ревизии
оборотов эксплуатации казенных и частных железных дорог.
Контрольные палаты не причислялись к губернским учреждениям,
а подчинялись исключительно Государственному контролю.62 Это
давало возможность контрольным палатам работать независимо от
губернского руководства и, не испытывая давления, готовить более
или менее объективные отчеты. Каждая контрольная палата
осуществляла ревизию учреждений в той губернии, в которой она
сама находилась. Личный состав контрольных палат включал в себя
управляющего, его помощника, младших и старших ревизоров,
секретаря, счетных чиновников и архивариуса. В круг полномочий
контрольных палат входили: ревизия по шнуровым книгам и
подлинным документам денежных оборотов в уездных и губернских
казначействах и в кассах специальных сборщиков; проверка по
шнуровым книгам и подлинным документам правильности оборотов
материального имущества; завершение ревизии книг, отчетов и дел,
возникших из ревизии за прежнее время, и др.
Кроме вышеперечисленных контрольных учреждений в состав
Государственного контроля включались и некоторые другие
постоянные и временные должности и органы. К постоянным
должностям относились: представитель Государственного контроля
в правлении Балтийского судостроительного завода (17 августа
1880 г. — здесь и далее в скобках указывается дата учреждения
должности); представитель Государственного контроля в правлении
Обуховского сталелитейного завода (21 декабря 1885 г.); член от
Государственного контроля в совете по железнодорожным делам
Министерства путей сообщения (8 марта 1889 г.); член от Государст-
венного контроля в совете по тарифным делам Министерства
финансов (8 марта 1889 г); член от Государственного контроля в
тарифном комитете Министерства финансов (8 марта 1889 г.);
директор от Государственного контроля в управлении Общества
Юго-восточных железных дорог (15 июня 1893 г.); член от Государ-
ственного контроля в совете Государственного банка (6 июня
1894 г.); член от Государственного контроля в правлении Общества
Владикавказской железной дороги (24 марта 1895 г.); член от Госу-
дарственного контроля в совете Государственного дворянского
земельного банка (5 июня 1895 г.); член от Государственного
контроля в совете Крестьянского поземельного банка.
К особым временным установлениям (органам) относились:
местные контрольные части (отделения), открывавшиеся при
каждой строящейся казной железной дороге; местные контрольные
части по постройке частных железных дорог; местные контрольные
62 Учреждение контрольных палат//Собрание правил... Отд. 5. С. 20—25.
63 Сакович В.А. Государственный контроль в России, его история и современное
устройство. С. 182—183.
- 35 -

части при постройке оборонительных сооружений и войсковых
казарм; представитель от Государственного контроля при Мини-
стерстве путей сообщений для предварительного контроля оборотов,
относящихся к устройству портов; местный контроль по переустрой-
ству Мариинской водной системы в Вытегорском округе путей
сообщения.
Конкретные положения о правах и обязанностях перечислен-
ных должностей и учреждений устанавливались по согласованию
государственного контролера с министрами и главными управляю-
щими территориальных контрольных учреждений.
В 1899 г. государственным контролером был назначен П.Л. Лобко.
Он обратил внимание на несовершенство законодательства,
регламентировавшего деятельность контрольных учреждений. Для
решения этой проблемы П.Л. Лобко образовал 30 марта 1901 г.
законодательную комиссию для подготовки проекта нового Свода
уставов счетоводства, отчетности и ревизии. В 1901 г. был создан
новый Департамент кредитной отчетности.
В начале XX в. руководство Государственным контролем сме-
нялось довольно часто. На этой должности с конца 1905 по 1907 г.
были ДА. Философов, П.Х. Шванебах, П.А. Харитонов, А.И. Николаев.
Все они пытались в меру своих возможностей усовершенствовать
систему Государственного контроля. В данный период под действие
предварительного и фактического контроля попал ряд новых
операций, связанных с постройкой зданий для Государственного
Банка, осушением и орошением земель, деятельностью уральских
горных заводов, хозяйственными заготовками лесных материалов в
казенных лесных дачах, эксплуатацией Кавказских минеральных вод
и Гагринской климатической станции и др. Предварительному и
фактическому контролю были также подчинены все почти сколько-
нибудь крупные строительные операции по большинству ведомств.64
С появлением Государственной Думы остро встал вопрос о законо-
дательном контроле за государственными расходами. Особую
актуальность приобрел бюджетный контроль.
После принятия Манифеста 1905 года российская обществен-
ная мысль склонялась к развитию конституционного строя. В связи
с этим многие исследователи высказывали идеи о необходимости
контроля за финансовой деятельностью учреждений исполнитель-
ной власти, о том, что целесообразен контроль законодательный,
административный и судебный.65 Критикуя деятельность Государст-
венного контроля, ряд специалистов связывали качественное улуч-
шение его работы с разрешением принципиального вопроса, «где
быть» Государственному контролю: ближе к Думе или к кабинету.66
И.Р. Василевский отмечал полную приспособленность Государст-
венного контроля в России к обычаям страны, свойствам операций и
способу государственной отчетности. Вместе с тем он считал, что
основные принципы бюджетного контроля, закрепленные в зако-
нодательстве зарубежных государств, не нашли отражения в
практике Государственного контроля России. К этим принципам он
относил: «полную независимость контроля; право судебных
приговоров по отношению к исполнителям и оглашения по
отношению к распорядителям и администраторам; широко развитую
и безнаказанную гласность; несовместимость обязанностей испол-
нителей с действиями распорядителей и администраторов; законо-
дательное значение бюджета, нарушение коего влечет за собою
ответственность ...».61
По мнению И.Р. Василевского, все российские ревизоры нахо-
дятся в полной зависимости от своего начальства, так как вынуждены
считаться с влиянием и общественным положением лиц, испол-
няющих функции исполнителей и распорядителей. В результате
независимый на бумаге Государственный контроль на практике
является полностью зависимым. И.Р.Василевский предложил свою
программу развития законодательства о Государственном контроле в
России, главенствующее место в которой отводил Государственной
Думе, призванной наблюдать за законностью и правильностью
распорядительных и исполнительных действий по приходу, расходу
и хранению денежных капиталов. В основе его программы находи-
лись такие положения, как независимость Государственного
контроля, его подотчетность только Государственной Думе,
гласность в его работе.
Как следует из приведенных фактов, деятельность Государст-
венного контроля подвергалась критике с момента его образования.
Наиболее широкомасштабный характер она приобретает после
поражения России в войне с Японией, так как война показала
несостоятельность финансовой системы страны во многих отношениях.
Известный профессор, юрист-финансист И.Х. Озеров задался
вопросом, как расходуются в России народные деньги, и пришел к
неутешительному выводу — в стране происходит бесконтрольное
хозяйничанье и разворовывание казенных денег. Он привел много-
численные примеры серьезных злоупотреблений в сфере публичных
финансов. Так, Министерство финансов определяло «экономи-
ческие капиталы, образовавшиеся в войсковых частях, особенно,
главным образом, в минувшую войну, в 38 миллионов рублей,
а Государственный контроль определяет их, — что, пожалуй, гораздо



64 Иловайский СИ. Учебник финансового права. Одесса, 1912. Т.1. С. 521—523.
65 См., напр.: Евзлин З.П. Бюджетный контроль и система государственной отчетно-
сти при конституционном образе правления. СПб., 1907. С. 11—20.
- 36 -
66 Василевский И.Р. Государственная Дума и бюджетный контроль наших финансов.
СПб., 1906, С. 4.
67 Там же. С. 13.
- 37 -

ближе к истине, — в 23 миллиона рублей».68 И.Х. Озеров считал
контроль последним, но очень важным колесом в бюджетном
механизме. В его представлении, «развитие идеи закономерного
бюджета создавало идею государственного контроля».69 Существова-
ние государственного финансового контроля он видел возможным
только при условии публичности бюджета и независимости контроля.70
Академик И.И.Янжул придавал большое значение контролю
над финансовой администрацией, отвечавшей за правильную орга-
низацию доходов. Независимый финансовый контроль, по его
мнению, возможен только в демократических государствах.'
Изменилось ли положение контроля после учреждения Госу-
дарственной Думы? Как уже отмечалось, одним из главных условий
действенного и эффективного контроля является полная гласность в
его работе. Однако председатель Государственной Думы разрешал
присутствовать на ее заседаниях только по одному представителю от
каждого печатного органа. Присяжные стенографы составляли отчеты,
которые могли публиковаться только с одобрения председателя
Государственной Думы. Но даже эти незначительные демократиче-
ские гарантии не действовали, если министры или главно-
управляющие учреждений контроля заявляли, что рассматриваемое
дело составляет государственную тайну. В таких случаях заседания
Государственной Думы объявлялись закрытыми.
Нерешенным оставался и вопрос об ответственности министров,
распоряжавшихся казенными деньгами. Согласно закону о Государ-
ственной Думе министры давали разъяснения по делам, если Дума
признавала это необходимым. По мнению М. Фридмана, занимав-
шегося проблемами финансовой системы, был установлен такой
порядок, который защищал «бюрократию от вмешательства контроля
даже в случае нарушения закона. Контроля же над целесообразно-
стью расходования бюджетных средств не введено вовсе».72
В последующие годы участие Государственной Думы в меха-
низме государственного финансового контроля немного активи-
зировалось. В частности, предусматривалось, что после рассмотре-
ния отчета Государственного контроля по исполнению Государствен-
ной Росписи (бюджета) и финансовых смет Советом Министров он
подлежал внесению государственным контролером в Государствен-
ную Думу. Было установлено два срока представления составных
частей отчета — 1 октября и 1 ноября текущего отчетного года.
Непосредственно после внесения отчета в Государственную Думу он
68 Озеров И.Х. Как расходуются в России народные деньги? Критика русского расходного бюджета и Государственный контроль (по неизданным документам). М., 1907. С. 68.
69 Озеров И.Х. Финансовое право. М, 1905. С. 15.
70 Озеров И.Х. Государственный кредит. Конспект лекции по финансовому праву. М., 1901. С. 51-53.
71 Янжул И.И. История финансового права. СПб., 1882. С. 507.
72 Фридман М.И. Наша финансовая система... С. 97.
передавался на предварительное рассмотрение Комиссии по
исполнению Государственной Росписи доходов и расходов.
Следует отметить, что Государственная Дума впервые присту-
пила к своей финансово-контрольной работе 23 января 1912 г. Начала
она эту деятельность с рассмотрения отчета за 1908 бюджетный год.
Изучение истории становления и развития контроля в дорево-
люционной России позволяет сделать некоторые выводы.
Государственный контроль в России как самостоятельное
специализированное ведомство возникло в 1811г. Фактически же
учреждения с функциями контроля появились значительно раньше,
в середине XVII в.
В России государственный контроль имел преимущественно
финансовый характер. Поэтому целесообразно рассматривать
государственный финансовый контроль как самостоятельную форму
контроля.
К позитивным моментам в истории Государственного кон-
троля со дня основания до октября 1917 г. следует отнести: развитие
финансового законодательства вообще и законодательства о контроле в
частности, активизировавшееся с появлением контрольного
учреждения (правовое регулирование контроля осуществлялось
законодательными актами, указами Императора, ведомственными

стр. 1
(всего 3)

СОДЕРЖАНИЕ

>>