СОДЕРЖАНИЕ


ВОПРОСЫ ФИНАНСОВОГО ПРАВА


© 2004 г. Ч. Д. Цыренжапов

НЕКОТОРЫЕ ВОПРОСЫ ФИНАНСОВО-ПРАВОВОЙ ТЕОРИИ
В РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ

Российское финансовое право ныне переживает принципиально новый этап своего развития, который проявляется в его противоречивых характеристиках и тенденциях. С одной стороны, в Российской Федерации бурно развивается финансовое законодательство, ведется активная работа по его кодификации, финансово-правовые нормы приобретают решающее значение в жизни общества. С другой стороны, нельзя не видеть, что финансовое право утрачивает контуры своего предмета регулирования, теряет своеобразие метода регулирования, образно говоря, растворяется в главных составных частях – бюджетном и налоговом праве.
Все это объясняется, прежде всего, объективным преобразованием круга и специфики общественных отношений, подпадающих под финансово-правовое регулирование. Часть отношений выводится из предмета финансово-правового регулирования, другие – приобретают новые качества. К тому же меняется содержание метода рассматриваемой отрасли права в сторону увеличения диспозитивных регулятивных инструментов (финансовые договора, соглашения и т. д.).
Одна из причин создавшегося положения кроется в том, что наука финансового права еще не преодолела догм «советского» прошлого, хуже того нередко устаревшую теорию финансового права без глубокого осмысления ее применительно к современным обстоятельствам предлагают как нечто новое. Прошло более десяти лет с момента принятия Конституции РФ, по которой в России строится правовое демократическое федеративное государство, однако в современной учебной литературе по финансовому праву повторяется, по существу, положения учебных пособий прошлых лет.
Не менее важная причина видится в том, что теория финансового права замкнута в самой себе. Как следствие Бюджетный кодекс РФ – своего рода «плод» финансово-правовой мысли – по многим параметрам не согласован с другими отраслевыми нормативно-правовыми актами, в том числе с основным Законом РФ. Ярким примером может служить глава 11 БК РФ, посвященная расходам всех уровней бюджетной системы, которая не увязана со статьями 71–73 Конституции РФ.
Финансово-правовые категории не всегда совпадают с теоретическими аспектами других смежных юридических наук. Финансисты-правоведы проводят мало научных исследований по проблемам, возникающим на стыке финансового права и иных отраслей права. В специальной литературе имеются лишь отдельные статьи о соотношении части финансового права (налогового права) с гражданским правом. В результате конструкции и нормы финансового права не всегда соотносятся с соответствующими институтами таких отраслей права, как конституционного, гражданского и административного. Отсюда вполне закономерно возникновение трудностей в финансовой правоприменительной и правотворческой практике.
Нельзя не заметить, что финансовое законодательство характеризуется не только внешней, но внутренней несогласованностью. Многие понятия и термины, использующиеся в нем, не имеют прочной теоретической основы (например, бюджетные инвестиции) или не сходятся по смыслу с традиционными в науке их значениями (например, бюджет). Это свидетельствует о слабом влиянии доктрины финансового права на становление и развитие финансового законодательства.
Многое финансово-правовая теория заимствует из экономико-финансовой науки. Подавляющая доля категорий финансового права имеют экономическое происхождение (налог, государственные доходы и расходы, финансовая система, и т.д.). Нередко данные экономические категории не имеют юридического обоснования и не сочетаются с устоявшимися правовыми понятиями и конструкциями.
Кроме того, несмотря на кардинальное преобразование общественно-политического и территориального устройства в стране, финансово-правовые институты и категории рассматриваются в большинстве случаев только с позиции государства, органов государственной власти и местного самоуправления, оставляя без внимания человека и гражданина как носителя конституционных прав и свобод. Слишком явно прослеживается преобладание формулы «человек для государства» над противоположной по смыслу формулой «государство для человека». Конкретно это обнаруживается хотя бы в том, что нормы финансового права представляются как средства финансовой деятельности, а не как правовые границы этой деятельности, как инструмент устранения злоупотреблений в ходе ее осуществления.
С учетом вышеизложенных соображений, по нашему мнению, остро назрела необходимость, сохраняя положительные моменты доктрины советского финансового права, генерировать новую теорию российского финансового права с достижениями современной экономической и юридической наук (в том числе и зарубежной), с основополагающими демократическими и рыночными ценностями, принципами естественно-договорной концепции государства и права в целом. Настоящая задача может быть решена положительно только при условии переосмысления общей части теории финансового права. Реформирование финансово-правовой теории следовало бы начать с ее фундаментальной категории – финансовой деятельности государства и местного самоуправления, а также с категории финансов.
Представляется, что до сих пор финансовая деятельность в части познания ее сущности остается до конца неизученным явлением. Теоретики советского финансового права предложили саму конструкцию финансовой деятельности государства и напрямую привязали к ней предмет финансового права. Современный этап научного осмысления в сфере финансовой деятельности можно охарактеризовать образно как поиск «в потемках» вследствие краха старых общественных правовых догм и временного отсутствия новых ориентиров правового развития.
В этой связи конструкция финансовой деятельности, отлично сыгравшая свою роль в становлении и развитии советского финансового права, сейчас подлежит корректировке с учетом современных отечественных реалий и наработанных результатов ее многолетнего исследования. Понятно, что такая корректировка будет удачной при условии многоаспектного анализа финансовой деятельности во всех ее видовых проявлениях. К сожалению, сегодня в науке финансового права практически нет исследований в области соотношения финансов и финансовой деятельности, самой финансовой деятельности с позиций юридической, экономической и предпринимательской деятельности публичных образований, а также в контексте взаимосвязи финансовой деятельности как категории финансового права с другими категориями этой отрасли права – государственными доходами, государственными расходами, межбюджетными отношениями и т.п. Нет законодательного закрепления финансовой деятельности в проявлениях экономической политики государства. Вызывает тревогу, что практически все перечисленные проблемные моменты базовой финансово-правовой категории затрагивают объединяющие начала подотраслей и институтов финансового права.
Проблемой из проблем в сфере финансового права является обнаружение характера соотношения финансов и финансовой деятельности и, дальше, влияние такого соотношения на предмет соответствующей отрасли права. Дело в том, что с одной стороны, предмет финансового права привязан к категории финансовой деятельности, которая исторически исходит из финансов. Неслучайно, финансисты и правоведы раскрывают и финансы и финансовую деятельность через «образование, распределение, использование», что в какой-то мере указывает на общие начала их сущностей. С другой стороны сами финансы представляют собой фундамент, на котором непосредственно выстраивается теория не только финансовой науки, но и науки финансового права. Это обнаруживается даже в том, что стало традицией начинать содержание учебников по финансовому праву с раздела, посвященного публичным финансам. Объясняется такое положение тем, что именно финансы в конечном итоге предопределили появление специальной отрасли права – финансового права. В целом, общеизвестно, что в рамках общественного бытия финансы как особая сфера общественных отношений и финансовое право как система норм весьма близкие друг другу субстанции.
В результате общепринятая позиция о том, что финансовое право регулирует только отношения, возникающие в области финансовой деятельности, требует ответа на вопрос: где место и в чем значение финансов в системе «финансовая деятельность – финансовое право»? А тезис о тесной взаимосвязи финансов и финансового права порождает вопрос: где место и в чем значение финансовой деятельности в системе «финансы – финансовое право»? И как следствие из приведенных двух вопросов возникает еще более острый вопрос: все-таки, что же регулирует отрасль российского финансового права?
На наш взгляд, в совокупности приведенные вопросы представляют собой перспективное исследовательское направление в финансово-правовой теории. Широта и качество результатов научного поиска в этой области зависит от задачи по выявлению параметров взаимосвязи между финансами, финансовой деятельностью и финансовым правом. Есть уверенность, что решение настоящей задачи может существенно повлиять на темпы и динамику развития российского финансового права.
Алгоритм исследования рассматриваемой взаимосвязи неизбежно предполагает познание «связующих участков» финансов, финансовой деятельности и финансового права. Одним из таких участков является факт первичности категории финансов в сравнении с другими категориями. Отсюда, бесспорно, что своеобразие природы финансов прямо отражается на понимании, как финансовой деятельности, так и финансового права, а также на характеристике системы «финансы – финансовая деятельность – финансовое право».
Финансы в экономической теории являются предметом бурных научных дискуссий и дебатов. Круг обсуждаемых проблем широк. Например, не решен вопрос о том, на какой стадии общественного производства присутствуют финансы – то ли на стадии распределения общественного продукта и национального дохода, то ли на стадии распределения и обмена. Не понятен сам распределительный характер финансов – либо это распределение, либо это перераспределение общественного продукта. Спорен вопрос о самом объекте распределения. Нет единства в понимании функций финансов: одни указывают, что финансы осуществляют распределительную и контрольную функцию (В. П. Дьяченко, Д. А. Аллахвердян, А. М. Бирман и др.), другие говорят о функциях аккумулирования и использования денежных фондов (Э. А. Вознесенский, А. П. Гокиели). Также не выяснено место финансов в общественно-экономической системе страны: финансы, с одной стороны, являются формой общественного воспроизводства и, соответственно, выражаются в объективных экономических отношениях, но, с другой стороны, оказывается, что финансы не могут существовать без государства.
В финансово-правовой литературе можно найти труды, в которых предпринимаются попытки проследить отдельные аспекты взаимосвязи между основными признаками финансов, содержанием финансовой деятельности и предметом финансового права. Авторы этих трудов, анализируя природу финансов и отрицая их обменные свойства, предлагают собственное видение финансовой деятельности и предмета финансового права. В целом их размышления отчетливо демонстрируют, каким образом на доктринальном уровне проявляются отдельные моменты взаимосвязи между указанными категориями.
Рассматривая систему «финансы – финансовая деятельность – финансовое право», следовало бы признать, что воздействие финансового права на состояние финансов является ограниченным и имеет свои пределы, т.к. право в целом не формирует их природу. Предмет регулирования финансового права не влияет на то, включаются или не включаются в содержание финансов отношения распределения или обмена. А финансово-правовая теория лишь предлагает понимание предмета регулирования. Ведь даже, если предположить, что в обозримом будущем экономисты докажут обменные свойства финансов, юристы никогда не объявят о поглощении финансовым правом гражданского права, скорее всего, объявят, что финансовые отношения регулируются не только финансовым правом, но и иными отраслями права, и в дальнейшем, будут искать критерии разграничения их предметов.
Для самих финансов не имеет решающего значения структура права. Финансы могут подвергаться воздействию со стороны одной или нескольких отраслей права – это не суть важно. Принципиально, чтобы содержание в целом правового регулирования соответствовало «духу» финансов, способствовало надлежащей реализации их функций. Отсюда недопустима ситуация, когда происходит искусственная подборка границ и свойств финансов под правовые закономерности, в частности, закономерности системы права.
Гораздо важнее выяснение надлежащего места и роли финансов в системе общественного производства. Правовое объяснение сущности финансов возможно с оговоркой «условно» и во взаимосвязи с государством, с его волевой природой. При расстановке приоритетов следовало бы исходить из следующей аксиомы: финансовое право является финансовым правом, потому что оно регулирует финансы, а, не наоборот, финансы являются финансами, потому что они регулируются финансовым правом. Тем более что предмет финансового права не образуется только из финансовых отношений – неизбежно присутствуют отношения организационно-процедурного плана.
Распределительная природа финансов выводится из экономических предпосылок, оснований и условий. Думается, что распределение формирует главную и преобладающую часть содержания финансов, но не исчерпывает его. Скорее всего, финансы с течением времени и со сменой общественно-политического устройства страны подвергаются изменению: некоторые свойства обновляются, одни из них утрачивают свое доминирующее значение, другие, напротив, приобретают его и т.д.
Наиболее тесная связь прослеживается между финансами и распределением (перераспределением) национального дохода. В этой связи специально заметим, что распределение в структуре финансовой деятельности и распределение (перераспределение) национального дохода это не одно и тоже. Речь здесь идет о явлениях совершенно разного уровня. Предполагаем, что распределение как часть финансовой деятельности представляет собой совокупность более конкретных и детальных актов распределения денежных ресурсов в масштабном механизме распределения (перераспределения) национального дохода. Распределение национального дохода и функционирование финансового механизма страны происходит при мобилизации, распределении и использовании средств публичных денежных фондов.
Тезис о том, что финансовые отношения присутствуют на стадии обмена, также следует доказать из экономических законов, из познания основных и устойчивых тенденций гражданского оборота. Нередко финансы в специальной литературе связывают и с распределением и с обменом. А. С. Емельянов утверждает: «Сферой возникновения и функционирования финансов является вторая стадия – обмен. Финансовые отношения, проявляясь на стадии обмена, приобретают подлинное значение при распределении». По мнению В.Г. Чантладзе, «…не все производственные отношения, выражающиеся материальными средствами в денежном виде, являются финансами. Государственные финансы формируются в процессе распределения, перераспределения и обмена, опосредованного распределением через государственное вмешательство».
На наш взгляд, обмен как стадия общественного производства имеет отношение к предмету финансового права настолько, насколько допускает государственно-публичное присутствие. Обмен, производимый в публичных (общественных) интересах при наличии государственно-властного вмешательства, есть сфера публично-правового регулирования, в т.ч. финансового. Конкретно, обмен в вышеизложенном понимании это когда ради благополучия и обеспечения безопасности общества государство вмешивается в имущественную самостоятельность хозяйствующего субъекта с целью его склонения к невыгодному для него же обмену. Наиболее отчетливо такой обмен проявляется в институтах национализации и реквизиции, которые урегулированы Гражданским кодексом РФ (ст. 242, аб. 9–10 п. 2 ст. 235, ст. 306). Общий смысл приведенных гражданско-правовых норм сводится к тому, что в определенных условиях государство может принудить частного собственника к отчуждению имущества за выплату ему денежных средств (произвести обмен частного имущества на бюджетные деньги). Понятно, что для частного субъекта такой обмен будет невыгоден, несмотря на то, что закон указывает возможность оспаривания размера возмещения. В этой невыгодности и просматривается элемент распределения: по сути, государство изымает часть собственности у одного лица и передает его народу, населению, обществу. Здесь можно предположить о возникновении отношений публично-расходного характера. Недалек от истины В. Г. Чантладзе, когда утверждает: «Финансовые отношения включают в себя не все стороны производственных отношений; они содержат в прямом значении распределительные отношения и в косвенном – отношения обмена, поскольку обмен в ряде случаев принимает форму неэквивалентности и несет в себе момент распределения».
В целом соотношение обмена как части общественного производства, финансов и предмета финансового права вопрос открытый для обсуждения и экономистами и юристами. Важно то, что данный вопрос при определенном разрешении может радикально изменить теорию финансов и финансового права, а также понимание финансовой деятельности государства. К тому же здесь наиболее четко прослеживается взаимосвязь между финансами, финансовой деятельностью, финансовым правом при фундаментальном значении первых.
При выяснении параметров рассматриваемой взаимосвязи для финансово-правовой науки важен аспект, связанный с уточнением предмета регулирования отрасли финансового права РФ. Преобладающее большинство финансистов-правоведов считают, что финансовое право регулирует отношения, возникающие в сфере финансовой деятельности государства и муниципальных образований. Между тем до сих пор мало известен характер взаимосвязи, механизм взаимодействия финансов и финансового права. На наш взгляд, они нуждаются в более глубоком анализе и специальном изучении.
В научной литературе можно обнаружить некоторые соображения, имеющие отношение к выявленной проблеме. Так, по мнению Е. А. Ровинского возможно непосредственное регулирование финансовых отношений, не связанных с финансовой деятельностью. Автор полагает, что финансовые отношения не являются результатом организующей роли финансовой деятельности органов государства, что, наоборот, финансовая деятельность обусловлена наличием финансовых отношений, представляющих собой форму экономических, производственных отношений. Следовательно, он допускает правовое регулирование финансов и больше того рассматривает финансы как основу финансовой деятельности. В. М. Зуев относит к предмету правового регулирования финансового права не только отношения, возникающие в процессе финансовой деятельности, но отношения, возникающие в сфере организации государственных (муниципальных) финансов, и утверждает, что «сведение предмета регулирования только к отношениям, складывающимся в сфере финансовой деятельности, нарушает связь между общей и особенной частью, поскольку базовые категории, т.е. сами финансы и финансовая система рассматриваются как экономические и не включены в предмет регулирования». Г. М. Точильников пишет: «Общее признание получило то, что финансам как публичному хозяйству – особой системе общественного хозяйства – сопутствует и формирование особой «отрасли» права как совокупности правовых норм, определяющих публично-правовой порядок коллективного удовлетворения потребностей. Факт существования такой системы правовых норм неоспорим. Еще в рабовладельческом строе в связи с возникновением денежных налогов появились некоторые элементы финансового права…». Размышления этих ученых наводят на мысль, что в теории финансового права остаются до конца невыясненными вопросы о разном характере отношений, возникающих в сфере финансов и отношений, в сфере финансовой деятельности, а также о возможности их правового регулирования.
В этой связи предполагаем, что решение этих вопросов может вестись в следующем русле. Общеизвестно, что право регулирует только волевые отношения. В теории права признается, что «общественные отношения, в том числе экономические, общественно-производственные, являются предметом правового регулирования в той мере, в какой они имеют волевой характер, т.е. выступают в виде волевого поведения. Это происходит потому, что право, весь комплекс правовых средств может воздействовать на общественную жизнь только через поведение людей, их волю и сознание». «Возможности, пределы правового воздействия на общественные отношения зависят от самой природы этих отношений. Так, объективный характер общественных отношений производства, обмена, распределения, потребления значительно ограничивает, но ни в коем случае не исключает возможности правового воздействия на эти отношения». Отсюда для того, чтобы финансовое право могло обеспечить действенность своих нормативных указаний, необходимы субъекты, способные воспринять их. Соответственно, трудно согласиться с тем, что финансовое право непосредственно регулирует распределение (перераспределение) национального дохода между отраслями народного хозяйства, отдельными территориями, слоями населения, городом и селом. Так как при распределении национального дохода следует представить себе крупномасштабные, где-то стихийные процессы на макроуровне.
Думается, что финансово-правовое регулирование возможно только на уровне конкретных финансовых отношений, когда известны их субъекты. Ведь право как совокупность норм предполагает типовые модели поведения субъектов. А какие модели могут существовать на уровне беспрерывных движений финансово-денежных стоимостей в рамках общественно-экономического бытия? В этом случае следовало бы предположить о наличии финансово-экономических закономерностей. В какой-то части прав П. М. Годме: «Финансовая наука изучает финансовые явления в их глобальном аспекте. Она анализирует развитие финансов. Так, она исследует возможные последствия влияния налогового обложения на экономику, последствия бюджетного дефицита для экономической конъюнктуры, воздействие государственных инвестиций на развитие экономики. Финансовое же право наблюдает, изучает механизм финансовых операций, исследует правила, в соответствии с которыми взимаются налоги, определяет права налогоплательщиков и технику контроля над операциями по государственным расходам». Уровень конкретности финансовых отношений может быть различным, но так или иначе есть предел, за которым финансы не доступны для права и развиваются по собственным законам.
Не будем забывать, что финансы на макроуровне тесно связаны с такими экономическими явлениями как кредит и деньги. В функционировании кредитной и денежной системы наиболее выпукло проявляется свойство объективности и непредсказуемости финансовой сферы. Больше того в виду глобализации экономики национальные финансы рассматриваются как часть мировых финансов, что указывает на некоторое «сращивание» финансов разных суверенных государств. Все это в рамках рыночной экономики придает финансовым процессам еще большую степень независимости от воли отдельного государства.
Таким образом, с одной стороны, финансы находятся в сфере объективных мало предсказуемых макроэкономических явлений и процессов, а с другой стороны они, конкретизируясь в отдельных отношениях аккумуляции, распределения, использования средств государственных и муниципальных денежных фондов, становятся предметом финансово-правового регулирования. Косвенно все это просматривается у Е. А. Ровинского: «Те или иные экономические отношения, в том числе и финансовые, играющие важную роль в распределении и перераспределении национального дохода страны, объективированы и обусловлены действием соответствующих экономических законов, но им самим по себе не присущ императивный характер. Это качество те или иные экономические общественные отношения могут получить, лишь когда «срабатывает» механизм их познания и организации выражения (в зависимости от их особенностей) государственной воли, определяющей юридически мотивированное поведение участников правоотношения».
Финансы – есть экономическая категория, необходимое и важное звено экономики, форма производственных отношений. По мнению В. Г. Чантладзе, «не может быть двух мнений о том, что понятие «финансы» в широком смысле относится к сфере производственных отношений, они составляют часть экономики». Э. А. Вознесенский утверждает: «Финансы сами по себе безотносительно к конкретным формам этих отношений есть порождение материального производства на определенной ступени его развития и в силу этого имеют, несомненно, объективный характер данных отношений в реальной системе». «Сфера производства, – отмечает А. К. Анашкин, – является базовой, первичной, а над ней размещается сфера финансов». Финансовая деятельность, напротив, представляет собой идеологическое, субъективное явление. В ней выражаются потребности, интересы, цели, воля и ценности общественно-территориальных образований. Финансовая деятельность государства и муниципальных образований как разновидность деятельности в целом является формой активности субъекта ко всему окружающему, выражающаяся в его познании и преобразовании. Ей присущи все элементы деятельности – субъект, объект, цель, средство, результат.
Кроме того, финансовая деятельность имеет управленческую природу, является видом государственного управления в широком смысле. В этом качестве финансовая деятельность обладает такими свойствами, как целенаправленное воздействие субъекта на объект, подчинение объекта субъекту, обеспечение единства и взаимодействия составляющих систему субъектов и объектов, структурная целостность организационных воздействий для достижения цели. Субъект публичных интересов должен предварительно познать всю стихию финансов, чтобы эффективно управлять ею. В. Г. Афанасьев указывает: «Без научного познания общества невозможно научное управление обществом».
Соотношение финансов и финансовой деятельности просматривается в соотношении объективного и субъективного. Объективные финансовые законы будут иметь место независимо от качества государственного управления финансами. Государство вот уже много лет пытается понять экономическо-финансовые процессы и выстроить адекватную им политику и деятельность. Э. А. Вознесенский отмечает: «Государство может отменить те или иные формы платежей, заменить их новыми (что нередко происходит в практике финансовой политики), однако в любых случаях сохраняется объективная необходимость и реальное существование в целом системы платежей в государственный бюджет при определенных условиях общественного производства».
Однако вышесказанное нами нельзя понимать как разрыв неких «объективных» финансов и финансовой деятельности. Нельзя упускать из виду, что финансы и финансовая деятельность крепко связаны между собой. В специальной литературе правильно утверждается, что в отличие от других стоимостных категорий товарного производства возникновение и развитие финансов немыслимо вне государства. Такой разрыв невозможен хотя бы потому, что нет конкретных финансовых отношений, возникающих без участия общественно-территориальных образований. Предполагаем, что финансы имеют две стороны, два аспекта сущности – субъективную и объективную. Объективная часть финансов тесно связана с общественным производством, субъективная часть финансов – с государством. В последней из частей финансов просматривается финансовая деятельность. Видимо, здесь же имеет место государственная финансовая политика.
Думается, в конкретной общественной системе происходит усиление той или иной части финансов. В тоталитарном обществе с командно-административной экономикой первична субъективная сторона финансов, а в демократическом обществе с рыночной экономикой первична их объективная часть. По мере увеличения места государства в экономическом обороте происходит пропорциональное увеличение его финансовой деятельности. Исходя из всего сказанного, можно утверждать, что тезис советских правоведов – финансовое право регулирует только финансовую деятельность государства – был вполне закономерен для своего времени, т.к. финансы в рамках социалистической экономики почти полностью зависели от государства. Отсюда противопостав-
лять финансы и государственно-финансовую деятельность не имело смысла. Сегодня, когда общественно-политические условия кардинально изменились, тезис советского периода следовало бы пересмотреть. Ныне требуется корректировка финансовой деятельности и российского финансового права с учетом объективной стороны финансов, связи финансов с процессами экономики, денежного оборота, кредита, глобализации. Пора широко обсуждать следующие вопросы. Исчерпывается ли в современное время предмет регулирования финансового права отношениями по поводу финансовой деятельности? Могут ли в него входить иные финансовые отношения, не охватываемые данной деятельностью?
Таким образом, система «финансы – финансовая деятельность – финансовое право» имеет решающее значение для развития и становления отрасли российского финансового права. Параметры взаимосвязи между указанными категориями следовало бы рассматривать с учетом первичности финансов. Сущность самих финансов характеризуется субъективно-объективными свойствами. В субъективной стороне финансов проявляется финансовая деятельность. В большинстве своем финансовое право воздействует на финансы через регулирование конкретных отношений, возникающих в сфере финансовой деятельности. В современное время при финансово-правовом регулировании следует учитывать объективную сторону финансов.




СОДЕРЖАНИЕ